不斷提升國家治理能力

摘要：十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并將其作為全面深化改革的總目標。筆者從國家治理理念的轉變、國家治理現代化的核心內容和本質特征三個方面來闡釋在當代中國，完善和發展中國特色社會主義制度，必須推進國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：提升 國家治理體系 國家治理能力

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會在京勝利閉幕。會議審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”①，是一個新的亮點、新的突破，也是全面深化改革的總目標，這對于在新的歷史起點上全面深化改革，完善和發展中國特色社會主義制度，具有極其深遠的意義。

一、國家治理理念的轉變

在一個日益復雜的世界如何決策？如何引導社會沿著正確的方向前進，避免曲折，避免危機？這需要完善國家治理體系，不斷提升國家治理能力。《決定》全文多次用到“治理”這個詞。從過去的“統治”、“管理”到“治理”，一詞之變體現了中國共產黨執政理念的根本轉變。

1978年經濟改革之前，中國是一個全能國家，市場、公共領域和私人領域都在國家和政府的牢牢控制之下。1978年的經濟改革，逐步用社會主義市場經濟體制取代了傳統的計劃經濟體制。中國的市場化改革的成功從根本上講依賴于對國家治理制度和政府體制的改革。在三十五年的改革中，中國的國家治理制度改革和政府體制改革主要是一種在單向運動驅動下的改革，即主要是在市場化運動驅動下改革政府職能、機構和運作方式。在這一時期，政府改革的主要目標是改革政府以便為市場經濟的發展提供空間，并進一步為市場經濟的發展創造條件。然而，市場經濟的發展也在20世紀90年代后期帶來了各種社會與環境問題，在收入分配上貧富差距的加大，勞資沖突的出現，工人權益的保護缺位，食品、藥品監管問題，環境污染，等等。這些問題都引發了各種各樣的中國版本的社會自我保護運動，例如，各種群體性事件的上升、媒體和網絡對各種商業腐敗和政治腐敗的揭露。面對這些挑戰，國家在21世紀初及時地調整了國家治理方式，這最集中地體現在中央明確地提出了“科學發展觀”和“和諧社會”建設的目標。這意味著中國將轉變經濟發展模式，經濟增長將不再以巨大的資源消耗和環境污染為代價，同時，國家將承擔起相應的社會責任，建立社會政策體系，為社會中的弱勢群體提供基本的社會保護，為全體公民提供基本的社會福利。毫無疑問，這一轉型是非常及時、非常必要的。然而，由此開始，中國的國家治理轉型將不得不在雙向運動的沖突中展開，必須同時兼顧不同的甚至是互相沖突的利益需求。這就要求重構國家、市場、社會和私人領域的關系，在各種力量之間實現均衡。所以，推進國家治理體系和治理能力現代化，非常必要和及時。

二、國家治理現代化的核心內容

推進國家治理體系和治理能力現代化，其核心內容就是權力治理，即政府職能的轉變。轉變職能是政府的一場自我革命，為了真正落實全面深化改革這一艱巨任務，實現2020年改革的戰略目標，政府職能轉變是一個“牽一發而動全身”的關鍵領域②。主要包括兩個方面的內容：

（一）政府的限權、放權和分權

現代化的國家治理體系的基本前提就是政府職能體系的科學化、規范化界定，逐步實現政府的有效限權、放權和分權體系。

限權，就是要建立受法律和社會嚴格限制和有效制約的有限政府。政府扮演監護者、管理者、保障者、造福者以及教導者等多重角色，將權力深入到社會的每一個角落。因此，轉變政府職能的第一條就是限權，對政府權力形成有限限制，不使政府錯位、缺位、越位。

放權，是指正確處理“政府間關系”，包括中央政府與地方政府的關系及上一級政府與下一級政府之間的關系。其核心含義是權力向社會組織有序轉移，這是一個現代文明國家實現國家治理現代化的基本前提，也是政府職能能否徹底轉變的最基本制度保障。

分權，就是權力向社會組織的轉移。分權就是要處理好政府與社會的關系。建設服務型政府、建立政府與社會的合作機制，關鍵是要發揮非政府組織的作用，形成政府與非政府組織的合作伙伴關系，其發展趨勢將是“小政府、大社會”。

（二）逐步形成政府、市場和社會三者共治的局面

政府職能轉變的根本標準就是看社會是否形成了政府、市場以及社會共治的局面，即是否形成社會治理主體的多元化。中國未來的改革要使人民群眾真正享受到高質量的，良好的公共服務，光靠政府一家是不夠的，我們必須形成治理主體的多元化，特別是要調動市場和社會的積極性，形成政府、市場、社會共治的國家治理現代化局面。

首先，要處理好政府與市場的關系。《決定》指出“使市場在資源配置中起決定性作用”③。把市場在資源配置中的作用從“基礎性”改為“決定性”，這將對我國的發展產生積極而深遠的影響。強調“市場起決定性作用”，這就意味著要建立一個公平競爭的市場經濟體制，通過市場來配置資源，民營企業發展空間在擴大，這也標志著政府的干預在減少。如行政審批權，作為政府活動和運行中的一個最基本權力，是指其對市場監管中的市場準入、社會管理與公共服務方面擁有審批權限。而行政審批權制度改革與市場起“決定性”作用是密切相關的，它將成為轉變政府職能的重要切入點。

當然，使市場在資源配置中起決定性作用，絕不是否定或弱化政府的作用。完善的社會主義市場經濟，沒有市場在資源配置中起決定性作用不行，沒有政府的作用也不行。但是，要認識到市場作用與政府作用內涵的不同，政府的職能主要體現在宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境。就資源配置而言，政府的作用是引導和影響資源配置，而不是直接配置資源。

因此，政府職能轉變事關改革全局，政府能不能在改革過程中實現有效限權、放權和分權，逐步形成政府、市場、社會共治的國家治理現代化局面，排除部門利益乃至個人利益的干擾，保持公共權力的公正性和純潔性，是有效推進全面改革、真正完成現代國家治理“結構性重組”的關鍵環節。

三、國家治理現代化的本質特征

現代化“國家治理體系”應是嚴格按照“依法治國”原則而運行的規則治理體系。推進國家治理體系和治理能力現代化，應以法治體系的建立為基礎，強調核心在于堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，進一步建設人民民主和以法治為基礎建立規范的國家治理體系等目標，其中依法執政、依法行政、依法治國的水平是國家治理體系現代化的重要標志。

（一）法治是治國理政的基本方式

國家治理體系的現代化，就是要打破傳統習慣，打破人治思維方式，形成以制度化、體系化、系統化為其外在表現，以法治化、法治中國為其本質特征，逐步破除運動式、活動式、會議式的治理范式的治國理政的總的制度體系。

在今年年初的全國政法工作會議上，習近平總書記首次提出“法治中國”的概念。2013年2月，中央政治局第四次集體學習時，習近平總書記提出“要全面推進依法治國，必須堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，這也是“新十六字方針”和“三個共同推進，三個一體建設”的首次提出，但其是放在“全面推進依法治國”的要求之下的④。那么“全面推進依法治國”與“三個共同推進”中的“依法治國”似有概念重疊、不協調的問題，而《決定》解決了這一問題。《決定》第九部分是專門論述“推進法治中國建設”的，該部分開宗明義提出“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，首次把“法治中國”與“三個共同推進，三個一體建設”緊密聯系起來了。如此以來，法治中國的概念及內涵就清晰起來，豐富起來了。即法治中國的基本內涵、基本框架就是“新十六字方針”和“三個共同推進、三個一體建設”。

（二）堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的標志，是國家長治久安的重要保障。依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

依法執政是我黨執政的重要途徑和方式。黨作為執政黨，要堅持依法執政的執政綱領，就必須正確處理黨的政策與社會主義法律兩者之間的辯證關系，要學會將政策通過法定程序及時轉化為法律，保證黨的各項路線、方針和政策能夠及時、有效地成為全社會公眾的行為準則。

依法行政，就是實現法治行政。法治行政原理的核心就是法對行政的有效支配⑤。必須徹底解決在行政管理活動中規避法律監控的不良現象，增加法律對行政的監控力度。

依法治國、依法執政、依法行政，三者相互關聯，層層遞進。其中，依法治國需要依法執政的方式來體現，依法執政最重要的是依法行政。依法治國本身就包含了依法執政與依法行政兩個內容，同時，依法執政是對執政黨提出的要求，不僅是三項內容中最為重要的，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

總之，推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的目標定位，也是提高黨的執政能力、實現國家長治久安的重要保證。當然，“國家治理現代化”是一項復雜的系統工程，它需要自上而下，上下聯動，攻堅克難，大膽探索，注重統籌協調，落實領導責任，堅定不移實現中央改革決策部署，才能使目標早日實現。

參考文獻：

（1）（3）中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）

（2）竹立行.轉變職能是一場政府自身革命[EB/OL].（2013-11-20）（2013-11-29） http：//www.qstheory.cn/tbzt/tbzt_2013/sbjsz/fxjd/201311/t20131120_293513.htm

（4）依法治國依法執政依法行政共同推進 [N].人民日報，2013-02-25（1）

（5）孟大川.論依法執政與依法行政的統一與實現[L].廣西社會主義學院學報：2012.10（5）：106

作者簡介：彭鐵強（1979- ），男，湖南長沙人，軍事基礎教育學院勤務教研室講師。