菏澤市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實踐進(jìn)程與改革設(shè)想

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是將擬復(fù)墾的村莊建設(shè)用地區(qū)、擬安置的新村建設(shè)用地區(qū)與城鎮(zhèn)擬新增建設(shè)用地區(qū)，整合為一個封閉運行、統(tǒng)一管理的用地構(gòu)成系統(tǒng)，利用舊村址復(fù)墾出的新增耕地來彌補城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的減少，達(dá)到城鄉(xiāng)耕地占補平衡的目的。實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是保障發(fā)展、保護(hù)糧食安全的重要途徑，是改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量，建設(shè)美麗、富裕、生態(tài)、文明新農(nóng)村的必然選擇。對菏澤市而言，這項政策非常符合菏澤市的市情。一是大多數(shù)農(nóng)村住房建設(shè)于六、七十年代，一般為磚瓦結(jié)構(gòu)，質(zhì)量不高，條件簡陋，農(nóng)民有強烈改善住房條件的愿望和要求。特別是一些邊、遠(yuǎn)、窮的村莊，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、老化，公益設(shè)施缺乏，一些老弱病殘、鰥寡孤獨的老人還住在危房中，還有一部分人生活水平處在貧困線以下。這些問題靠他們自己的能力一時難以解決，必須靠政策的扶持和資助，增減掛鉤政策就是解決這些問題的橋梁和紐帶。只要政策落實到位，困難群體、貧困人口是享受掛鉤政策的最大受益者。二是由于歷史原因和綜合因素，菏澤市村莊的住宅面積一般偏大，空心村、閑散地的現(xiàn)象突出，寶貴的土地資源白白浪費，群眾又無法自我解決，增減掛鉤政策是解決這一問題的“鑰匙”和“良藥”。三是菏澤市四個縣區(qū)的部分村莊處在黃河灘區(qū)，人民群眾的生命財產(chǎn)面臨著黃河泛濫的威脅；菏澤市又是煤炭區(qū)，巨野、鄆城、單縣、曹縣等一部分壓煤村莊也需要搬遷。增減掛鉤，是解決村莊搬遷的政策“載體”。四是菏澤市的城鎮(zhèn)化率剛剛達(dá)到42.6%，低于全省平均水平；17個省級示范鎮(zhèn)、30個市級重點鎮(zhèn)的膨脹壯大，都需要解決地從哪里來、人往哪里去的問題，增減掛鉤是解決兩難困境的主要抓手。截止到2013年底，省政府批準(zhǔn)菏澤市增減掛鉤項目94個，周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模6.2萬畝，已復(fù)墾耕地3.3萬畝，已使用節(jié)余指標(biāo)2.4萬畝，已安排各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目142個，拉動投資160億元。保障了諸如華潤電廠、步長制藥、石油石化等一批大工業(yè)項目及教育、文化、科技、衛(wèi)生等民生項目落地。增減掛鉤項目區(qū)累計投入資金108.5億元，建設(shè)新型社區(qū)123個，新建農(nóng)民住宅626萬m2，安置農(nóng)村居民3.7萬戶。

一、政策主要成效

（一）、助推新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在這方面，菏澤市出現(xiàn)了一批好的典型。曹縣磚廟鎮(zhèn)“十三村社區(qū)”由原13個自然村合并而成，以建二層樓房為主，人口達(dá)到5000余人，節(jié)地率50%以上。該縣從規(guī)劃整合入手，實現(xiàn)新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“二規(guī)合一”，并及時將新型社區(qū)建設(shè)逐級納入增減掛鉤項目區(qū)。在評估丈量和建設(shè)階段，每一百人選出一名群眾代表，對群眾原有房屋現(xiàn)場丈量、現(xiàn)場公布。

對于村里的貧困戶，在鎮(zhèn)黨委政府和居委會協(xié)調(diào)下，信用社共為120多戶群眾發(fā)放了360萬元的低息貸款，對個別特困戶還申請了危房改造專項扶助資金，對村里老年人統(tǒng)一建設(shè)了周轉(zhuǎn)房。該社區(qū)新增耕地2000畝統(tǒng)一規(guī)范流轉(zhuǎn)。規(guī)劃發(fā)展了500畝綠色無公害蔬菜、500畝綠化苗木、500畝高效果園、500畝油用牡丹。居委會以100畝為一個招標(biāo)單位，統(tǒng)一招標(biāo)流轉(zhuǎn)，每年增加集體收入120萬余元，全部用于社區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生、綠化、亮化、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)支出。2013年

10月郭樹清省長到菏澤調(diào)研時，專門到“十三村社區(qū)”考察

并給予了較高評價。

菏澤市沿黃四縣區(qū)目前仍有169個村莊共計15.63萬人，居住在黃河大堤以內(nèi)灘區(qū)，居民點用地面積5.03萬畝，人均0.32畝，村內(nèi)用地粗放，交通不便，戶戶高筑房臺，生產(chǎn)、生活條件較差，特別是群眾生命、財產(chǎn)安全無法得到根本保障，是全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要求最迫切、任務(wù)最繁重的地方。東明縣長興集鄉(xiāng)借助土地掛鉤試點政策，近年來已建成6號、7號新型農(nóng)村社區(qū)，將16個自然村1.5萬余人整村搬遷到南北兩個大村臺，節(jié)約率在60%以上，徹底解決了村民出行不便，黃河汛期生命財產(chǎn)安全威脅，以及宅基地占有不均和矛盾糾紛問題，基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共設(shè)施齊全。該村利用舊村復(fù)墾騰出的2200余畝耕地，規(guī)劃建設(shè)了生態(tài)果園、生態(tài)菜園和生態(tài)養(yǎng)殖項目，以此帶動灘區(qū)黃河生態(tài)旅游項目開發(fā)。

（二）、助推小城鎮(zhèn)建設(shè)

菏澤市有17個小城鎮(zhèn)已被列為省級示范鎮(zhèn)，30個小城鎮(zhèn)列為市級重點鎮(zhèn)，省、市政府分別出臺了扶持重點鎮(zhèn)發(fā)展的政策，其中規(guī)定重點鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)全部留給本鎮(zhèn)使用，指標(biāo)收益全部用于本鎮(zhèn)建設(shè)。市委、市政府提出，到2015年，鎮(zhèn)駐地人口達(dá)到3萬人以上，公共財政預(yù)算收入過億元的重點鎮(zhèn)達(dá)到15個以上。菏澤市各級黨委、政府努力踐行市委、市政府要求，有聲有色地開展了小城鎮(zhèn)建設(shè)，取得了一定的成效。

巨野縣龍堌鎮(zhèn)緊緊抓住增減掛鉤和壓煤村村莊搬遷工作雙資金注入的有利時機(jī)，按照“整村搬遷、統(tǒng)一規(guī)劃、集中向鎮(zhèn)駐地靠攏”的原則，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的要求，高起點規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，精心打造新型城鎮(zhèn)化社區(qū)，目前已規(guī)劃建設(shè)了一個兩層樓房社區(qū)、兩個多層樓房社區(qū)，鎮(zhèn)周邊16個村莊19022人入住，節(jié)地率在65%以上。政府為每戶農(nóng)民配有太陽能熱水器，建有高標(biāo)準(zhǔn)幼兒園和敬老院、生活超市、文化大院、健身廣場和3200 m2的便民服務(wù)中心。利用本鎮(zhèn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，引進(jìn)各類工業(yè)企業(yè)23家，不僅創(chuàng)造了7000個就業(yè)崗位，而且?guī)恿烁黝惾a(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了進(jìn)鎮(zhèn)居民安居樂業(yè)。龍堌鎮(zhèn)煤炭企業(yè)租用村莊復(fù)墾新增耕地，建設(shè)了生態(tài)、科技蔬菜園，獲得了較好的經(jīng)濟(jì)效益。

單縣謝集鎮(zhèn)按照鎮(zhèn)周邊村向鎮(zhèn)駐地集聚的思路，先期高標(biāo)準(zhǔn)配套完成了趙雙樓社區(qū)、李村寺社區(qū)，兩社區(qū)群眾生活環(huán)境的巨大變化，對周邊群眾觸動很大，目前朱江樓、王橋、史樓社區(qū)安置區(qū)已完成95%，謝集鎮(zhèn)中心社區(qū)已全面啟動，五項目區(qū)全部完成后，可向鎮(zhèn)駐地聚集人口1.5萬人。利用掛鉤項目區(qū)節(jié)余指標(biāo)，已落地8家企業(yè)，安置5000名農(nóng)民就近就業(yè)。

曹縣梁堤頭鎮(zhèn)三年來累計改造6個行政村、15個自然村，12000余名群眾搬進(jìn)設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美的新型農(nóng)村社區(qū)，占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?/4，其中鎮(zhèn)中心社區(qū)已聚集人口近10000人，該鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了2000余畝掛鉤用地指標(biāo)，整合各類資金3.75億元，并通過市場化運作方式吸納社會資金1.86億元，緩解了建設(shè)資金瓶頸。

（三）助推礦產(chǎn)資源開發(fā)

借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策平臺，全市已有巨野、鄆城、單縣35個壓煤村莊順利實施了搬遷，安置總?cè)丝?.6萬人。安置社區(qū)以建設(shè)多層樓房為主，節(jié)地率在65%以上，較以往加快了搬遷進(jìn)度，支持了礦產(chǎn)企業(yè)發(fā)展，并利用騰出的用地指標(biāo)安排了29個工業(yè)項目和城鎮(zhèn)建設(shè)項目

六和苑社區(qū)位于鄆城縣南趙樓鄉(xiāng)駐地東側(cè)，由五個行政村、六個自然村壓煤村莊合并而成，總?cè)丝?859人，占地960畝，總建筑面積48.2萬平方米，總投資6.5億元，原村莊復(fù)耕凈增耕地1700余畝。社區(qū)建有廣場和道路面積16萬平方米，安裝太陽能路燈420盞，修建下水道1.8萬米，鋪設(shè)各類管道3.5萬平方米，新打機(jī)井4眼，統(tǒng)一解決了集中供水問題，新建了日處理污水2000立方米的污水處理廠、垃圾中轉(zhuǎn)站，統(tǒng)一解決了集中排污問題。社區(qū)道路兩側(cè)建設(shè)了7萬m2商業(yè)樓，并積極發(fā)展物流、餐飲等礦業(yè)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，增加了社區(qū)居民就業(yè)崗位和經(jīng)濟(jì)收入。

二、存在主要問題

（一）、認(rèn)識有待深化。

一是對掛鉤項目的本質(zhì)認(rèn)識不清，把握不準(zhǔn)。認(rèn)為申報的規(guī)模越大越好，既不考慮原有項目的積壓量，又不顧及客觀條件的限制，超越客觀實際地盲目申報，致使申報項目越多，積壓越嚴(yán)重，包袱越沉重，舊帳未清，又欠新帳，形成不良循環(huán)，直接影響下一年度急需項目的申報。二是偏面追求速度。個別縣拆遷攤子鋪得過大，超出了實際承受能力和客觀條件的許可，形成了一些半拉子工程，部分群眾有所反映。三是補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。省廳規(guī)定，掛鉤項目拆遷補償不得低于15萬元/畝，菏澤市多數(shù)縣區(qū)未能達(dá)到要求，少補、遲補的現(xiàn)象程度不同的存在。

（二）、籌資渠道單一

一是掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用未能發(fā)揮市場主體作用，過多用于工業(yè)項目，多投少收問題突出，投資密度和指標(biāo)收益率較低。二是縣區(qū)政府統(tǒng)籌力度不夠，涉農(nóng)項目資金整合力度不大。三是吸納民間資金投資不夠，未充分發(fā)揮用地企業(yè)等社會各方面投資的積極性。

（三）、規(guī)劃融合度不高。

一是土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃與小城鎮(zhèn)、新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃不盡一致。二是缺乏新村詳細(xì)規(guī)劃，設(shè)施功能不完整，誤認(rèn)為新房、新村就等于新農(nóng)村。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃滯后。農(nóng)村騰出的用地指標(biāo)全部用于了城鎮(zhèn)建設(shè)，致使農(nóng)村發(fā)展用地空間狹窄。

三、改革設(shè)想

隨著增減掛鉤試點工作的推廣和深入，有些制度設(shè)計缺陷逐步暴露出來，需要在下步工作中加以規(guī)范和創(chuàng)新。

（一）、調(diào)整土地收益分配機(jī)制。掛鉤項目節(jié)余的城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)產(chǎn)生的土地收益，不能靠行政手段“定價”分配，而應(yīng)該有市場機(jī)制調(diào)節(jié)，改變目前的收益分配“倒掛”狀況，兼顧國家、集體、個人利益，特別要充分維護(hù)農(nóng)民利益。

（二）、宅基地使用權(quán)價值應(yīng)有所體現(xiàn)?，F(xiàn)行的掛鉤補償政策不包含宅基地使用權(quán)價值，沒有完整體現(xiàn)土地權(quán)能，歷史形成的問題，要用正確對待歷史的辦法解決，不能變相地剝奪農(nóng)民的權(quán)益。

（三）、納入耕地保護(hù)法律框架內(nèi)調(diào)節(jié)。實行地、村分離管理的辦法，由各職能部門分別管理。舊村址復(fù)墾新增的耕地，享受耕地保護(hù)、占補平衡的優(yōu)惠政策。

（四）、改項目審批為區(qū)域?qū)徟Ｓ煽h區(qū)政府根據(jù)土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，合理確定一年內(nèi)的實施規(guī)模，分別報建設(shè)、財政、國土、農(nóng)業(yè)等部門審查，整個項目實施完成后，由上級職能部門分別驗收。注重規(guī)劃管理，注重區(qū)域管理和可持續(xù)發(fā)展，不預(yù)下達(dá)指標(biāo)，成熟一批，驗收一批，變更一批，入庫一批。

（五）、資金實行單獨核算，投入、收益分離。增減掛鉤項目備案后，政府投入建設(shè)資金。土地復(fù)墾達(dá)到耕地標(biāo)準(zhǔn)后，撥付土地整理資金，并兌現(xiàn)有關(guān)的耕地保護(hù)優(yōu)惠政策。所騰出建設(shè)用地指標(biāo)變現(xiàn)后，政府、集體、個人合理分成。