我國(guó)學(xué)前教育均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)困境與對(duì)策探析

【摘要】

【關(guān) 鍵 詞】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民生活水平的提高，目前我國(guó)學(xué)前教育資源供給不足與人們對(duì)學(xué)前教育需求旺盛之間的矛盾日益突出，學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象十分明顯。作為基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，學(xué)前教育理應(yīng)成為教育均衡發(fā)展的起點(diǎn)，應(yīng)從立法、財(cái)政投入、師資配置、管理制度等方面，切實(shí)保障學(xué)前教育的均衡發(fā)展。

學(xué)前教育；均衡發(fā)展；對(duì)策中圖分類號(hào)：G40文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-5843（2014）03-0102-03公平是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本價(jià)值取向，教育公平作為社會(huì)公平的基石，是一種美好的社會(huì)理想，教育均衡發(fā)展是教育公平的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，普及率逐步提高。2010年7月國(guó)家頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）對(duì)學(xué)前教育專列一章進(jìn)行部署，并且同年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），從黨的十七大到十八大報(bào)告中提出的“重視學(xué)前教育”到“辦好學(xué)前教育”，可以看到最近幾年學(xué)前教育的重要性得到了高度重視和關(guān)注，而當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)幼兒教育差距大、“入園難”、“入園貴”、財(cái)政投入和師資不足、分配不均等一系列問(wèn)題亟待解決。學(xué)前教育是國(guó)民教育體系中最基礎(chǔ)的一部分，實(shí)現(xiàn)其均衡發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育公平的重要內(nèi)容，對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)有著即時(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)效益。

一、我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)困境

（一）教育機(jī)會(huì)方面

1. 入園率較低。2010年《若干意見(jiàn)》要求各地以縣為單位編制實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，盡快緩解“入園難”問(wèn)題，計(jì)劃實(shí)施以來(lái)頗見(jiàn)成效。2011年，全國(guó)共有學(xué)前教育機(jī)構(gòu)16.68萬(wàn)所，其中民辦幼兒園約11.5萬(wàn)所，公辦幼兒園約3.1萬(wàn)所，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到62.3%，這已超出《規(guī)劃綱要》中學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展2015年要達(dá)到的目標(biāo)值，提前4年實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)，盡管如此，但在我國(guó)現(xiàn)階段，相比于接近大眾化的高等教育和基本普及的義務(wù)教育，學(xué)前教育仍正處于各級(jí)各類教育中十分薄弱的環(huán)節(jié)。

2. 城鄉(xiāng)間、區(qū)域間差距較大。我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，目前表現(xiàn)最突出的問(wèn)題是學(xué)前教育需求和供給失衡。[1]現(xiàn)有的學(xué)前教育資源質(zhì)量和辦學(xué)水平已不能滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求。如今已進(jìn)入各地學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施陸續(xù)截止階段，我國(guó)農(nóng)村幼兒約占全國(guó)幼兒人口總數(shù)的2/3，然而2011年，農(nóng)村幼兒園數(shù)量?jī)H占全國(guó)幼兒園總數(shù)的35.19%，入園和在園幼兒比例分別僅為35.28%、29%，[2]并且北京、上海、浙江、天津等地毛入園率都已超過(guò)90%，而同時(shí)河南、山西、四川等地毛入園率接近全國(guó)平均水平，吉林、甘肅、西藏等地毛入園率則僅為40%左右，可見(jiàn)我國(guó)學(xué)前教育在地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展仍然很不均衡。

（二）公共財(cái)政投入少，分配不均

我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量的比例，一直徘徊在1.2%—1.3%之間，而世界各國(guó)對(duì)早期教育的投入占教育總投入的平均水平大約為3.8%。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)學(xué)前教育投入的欠賬太多，在2010年學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃開(kāi)始實(shí)施之前，國(guó)家對(duì)學(xué)前教育接近“零投入”，即使有投入也都傾向于公辦幼兒園，占學(xué)前教育主體的民辦幼兒園仍然非常缺乏國(guó)家各種形式的補(bǔ)助。公辦園不足，民辦幼兒園充斥著市場(chǎng)，市場(chǎng)供給和家長(zhǎng)需求的不平等，這便使得民辦幼兒園面向市場(chǎng)，以市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)方式運(yùn)營(yíng)，普遍以營(yíng)利為目的，家長(zhǎng)則成為學(xué)前教育的最大買單者。政府對(duì)學(xué)前教育所承擔(dān)的責(zé)任逐漸僅限于對(duì)大約占幼兒園總數(shù)1/3的教育部門辦園的投入與管理，占幼兒園總數(shù)70%以上的非公辦幼兒園基本上得不到國(guó)家和地方財(cái)政的支持。[3]

（三）公共學(xué)前教育資源配置方面

公共學(xué)前教育資源包括人力資源和物力資源。[4]

1. 人力資源的質(zhì)和量均嚴(yán)重不足。在學(xué)前教育教師資源配置方面，我國(guó)幼兒教師嚴(yán)重不足是不可爭(zhēng)辯的事實(shí)。盡管在發(fā)達(dá)城市比如北京、上海等地，擁有相對(duì)充足的幼兒教師資源，但我國(guó)大部分地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)，幼兒教師資源非常匱乏，農(nóng)村幼兒園由于長(zhǎng)期以來(lái)教師工資待遇低下，缺乏應(yīng)有權(quán)益保障，難以吸引高質(zhì)量人才安心從教，師資水平低，流失現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致專任教師缺口越來(lái)越大，造成很多省區(qū)生師比超過(guò)全國(guó)平均水平。[5]另外，幼師結(jié)構(gòu)不合理更是一個(gè)突出問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在專任教師的學(xué)歷、職稱結(jié)構(gòu)方面。根據(jù)教育部2011年的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)幼兒園專任教師的學(xué)歷均以專科及以上學(xué)歷為主（城區(qū)約占70.85%，鎮(zhèn)區(qū)約占59.13%），盡管最近幾年農(nóng)村幼兒園?？萍耙陨蠈W(xué)歷專任教師不斷增加，但其主體學(xué)歷仍以高中階段及以下學(xué)歷為主（約占57.39%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)水平。另外全國(guó)有約達(dá)67.57%的幼兒園專任教師未評(píng)職稱，這是一個(gè)相當(dāng)大的比例，其中，在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)（約占82.21%）、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)（約占71.36%）及鄉(xiāng)村地區(qū)（約占76.19%）幼兒園專任教師未評(píng)職稱現(xiàn)象更為嚴(yán)重，再加上其培訓(xùn)和進(jìn)修的機(jī)會(huì)少，這都在很大程度上難以保障學(xué)前教育的質(zhì)量。

2. 物力資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠充分。我國(guó)學(xué)前教育的受重視、發(fā)展程度一直相對(duì)較低，人們?cè)跒橛變喝雸@做選擇時(shí)，更加看重幼兒園的“軟件”，其次才會(huì)關(guān)注作為學(xué)前教育教學(xué)質(zhì)量基本保證的辦園條件。2005—2010年，我國(guó)農(nóng)村幼兒園與城鎮(zhèn)幼兒園生均園舍建筑面積、生均活動(dòng)室面積、生均戶外活動(dòng)面積、生均圖書數(shù)量之間的差距分別由3.48平方米、1.21平方米、1.44平方米縮小到2.89平方米、1.05平方米、0.53平方米，二者生均圖書數(shù)量差距從2.42冊(cè)增加到2.7冊(cè)。[6]盡管我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村幼兒園辦園條件之間的差距有逐漸緩慢減小的趨勢(shì)，但差距還很明顯，農(nóng)村地區(qū)辦園“硬件”得不到滿足，則無(wú)法提供幼兒良好的教育保育環(huán)境，這都非常不利于學(xué)前教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育均衡發(fā)展的建議和對(duì)策

（一）通過(guò)立法強(qiáng)化學(xué)前教育的公益性質(zhì)和地位

接受幼兒園教育是學(xué)前兒童的基本權(quán)利。發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、葡萄牙等國(guó)立法的有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及近些年我國(guó)北京、江蘇、青島、云南等省市，已先后制定實(shí)施了《學(xué)前教育條例》，都為我國(guó)全國(guó)性的學(xué)前教育立法工作提供了重要的借鑒和參考。目前，教育部已全面啟動(dòng)學(xué)前教育法起草工作并開(kāi)展立法調(diào)研，學(xué)前教育逐漸受到前所未有的關(guān)注和重視，學(xué)前教育立法面臨著良好的發(fā)展契機(jī)。我們應(yīng)加快進(jìn)程，從立法上重點(diǎn)明確學(xué)前教育的公益性質(zhì)和地位，保障幼兒的合法權(quán)益，并從各級(jí)政府責(zé)任、經(jīng)費(fèi)投入、管理體制、辦園體制、師資建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制等方面確保學(xué)前教育事業(yè)在法律的保障下科學(xué)健康發(fā)展。

（二）建立并完善以公共財(cái)政占絕對(duì)主導(dǎo)地位的投入機(jī)制

1. 繼續(xù)投入發(fā)展公辦幼兒園。公辦幼兒園作為正規(guī)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，人們普遍認(rèn)可其辦園質(zhì)量和規(guī)范程度，保持學(xué)前教育的公益性很大程度上要依賴公辦幼兒園的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入大多集中在公辦幼兒園，未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)投入能夠提供普惠性服務(wù)的幼兒園，各地應(yīng)在政府統(tǒng)籌下，因地制宜，合理規(guī)劃，通過(guò)多種途徑，大力發(fā)展公辦幼兒園，尤其是提高在農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的覆蓋率，并不斷完善辦園條件，使學(xué)前教育對(duì)廣大農(nóng)村、城市低收入家庭、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)及民族地區(qū)等弱勢(shì)學(xué)前兒童的補(bǔ)償功能得到正常發(fā)揮，以提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W(xué)前教育公共服務(wù)。

2. 提高對(duì)非公辦幼兒園的投入比例。當(dāng)前，公辦幼兒園的數(shù)量無(wú)法滿足我國(guó)適齡幼兒入園需要，政府必須鼓勵(lì)多樣化的學(xué)前教育形式，并逐步將其納入公共財(cái)政體制內(nèi)。一方面要提供經(jīng)費(fèi)資助，對(duì)非公辦幼兒園優(yōu)質(zhì)資源采取購(gòu)買服務(wù)，委托管理的方式；在土地規(guī)劃、稅收征收、貸款等方面予以優(yōu)惠；對(duì)合格的非公辦幼兒園提供定額補(bǔ)助等等；另一方面要拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源，確定科學(xué)合理的家長(zhǎng)分擔(dān)比例，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量投資或捐資學(xué)前教育的積極性，協(xié)助均衡配置學(xué)前教育人力、物力資源，扶持建立面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性幼兒園，提高更多適齡幼兒的入園機(jī)會(huì)。

3. 重點(diǎn)對(duì)弱勢(shì)幼兒專項(xiàng)投入?；诔青l(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展失衡、差距過(guò)大的現(xiàn)狀，政府應(yīng)從大局著手，合理調(diào)整城鄉(xiāng)學(xué)前教育二元結(jié)構(gòu)，確定重點(diǎn)支持地區(qū)和項(xiàng)目。中央和省級(jí)政府應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，建立專項(xiàng)支持和轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)扶持農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展；縣級(jí)政府新增教育經(jīng)費(fèi)要向?qū)W前教育傾斜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)政能力，加大對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入，保障留守兒童入園。此外，可以啟動(dòng)中國(guó)式的“開(kāi)端計(jì)劃”，逐步加大學(xué)前教育資助力度，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)對(duì)特殊困難兒童實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育。

（三）不斷優(yōu)化幼兒教師隊(duì)伍，均衡師資配置。一方面，針對(duì)學(xué)前教育對(duì)象的特殊性，國(guó)家應(yīng)嚴(yán)格限制幼兒教師準(zhǔn)入制度，建立一體化的學(xué)前教育教師的培養(yǎng)模式，可以通過(guò)多種渠道擴(kuò)充幼教師資隊(duì)伍規(guī)模，在師范院校增設(shè)學(xué)前教育專業(yè)或者免費(fèi)定向培養(yǎng)農(nóng)村幼兒園教師等，輸出更多的學(xué)前教育專業(yè)人才。制定職前和職后培訓(xùn)方案，針對(duì)園長(zhǎng)、專任教師、保育員、保健醫(yī)生等教職工建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)、進(jìn)修的長(zhǎng)效機(jī)制，鼓勵(lì)幼兒教師投入學(xué)前教育教研工作，優(yōu)化師資隊(duì)伍。以學(xué)前教育的性質(zhì)來(lái)確定幼兒教師的身份，明確其應(yīng)享有的權(quán)利，改善教師工資待遇和職稱評(píng)定條件，切實(shí)保障教師的合法權(quán)益，以此吸引更多學(xué)前教育專業(yè)人才從事幼兒教育工作，逐漸緩解學(xué)前教育師資不足的問(wèn)題。

另一方面，針對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育師資長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，國(guó)家應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市幼兒教師對(duì)等的福利和社會(huì)保障，制約農(nóng)村教師的趨利性流動(dòng)，可以打破以往單一的政府計(jì)劃配置方式，實(shí)現(xiàn)幼兒教師配置方式的多元化，重新組合幼兒教師資源。從目前國(guó)內(nèi)外的理論和實(shí)踐探索來(lái)看，實(shí)現(xiàn)幼兒師資均衡配置的教師流動(dòng)主要有弱勢(shì)補(bǔ)償（園際間互派教師任教，或者優(yōu)質(zhì)幼兒園對(duì)口支援弱勢(shì)幼兒園）和全員流動(dòng)（制度性的園際間定期輪換執(zhí)教）兩種模式。[7]前者涉及范圍小，實(shí)效短；后者較為根本，見(jiàn)效快。我國(guó)可將二者結(jié)合，以定期輪換流動(dòng)制度為主，齊頭并進(jìn)，促進(jìn)幼兒師資均衡配置。

（四）科學(xué)管理，建立健全配套制度

政府在增強(qiáng)公共財(cái)政提供能力的同時(shí)，重在管理，必須完善財(cái)力保障機(jī)制，建立健全配套的審查、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、評(píng)估等機(jī)制?？梢越梃b上海、廣州、湖北、四川等省市確立的教育行政部門為歸口管理的學(xué)前教育管理制度，健全學(xué)前教育管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范辦園資格審查制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地教育、發(fā)展規(guī)劃、民政、工商、交通等部門，合理管理各種形式辦園行為，加強(qiáng)辦園條件、教師素質(zhì)、教育質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和考核評(píng)價(jià)。各地政府和教育行政部門不僅僅要在思想觀念上強(qiáng)化學(xué)前教育的公益性，提出“政府主導(dǎo)”或是“明確政府責(zé)任”等等，更多的是對(duì)政府發(fā)展學(xué)前教育的主要責(zé)任給出明確、具體的規(guī)定。比如，在不斷增撥的學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用方面，建立健全經(jīng)費(fèi)使用問(wèn)責(zé)制，明細(xì)在園所建設(shè)、人員工資和公用經(jīng)費(fèi)等各方面投入使用資金，追蹤資金去向和資金支出效果，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率；在完善幼兒園收費(fèi)管理辦法方面，加強(qiáng)民辦幼兒園收費(fèi)督導(dǎo)和監(jiān)管，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和幼兒園的辦園水平核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行收費(fèi)公示制度，接受社會(huì)監(jiān)督等等。

綜上所述，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展，政府扮演著至關(guān)重要的角色，應(yīng)逐步建立并完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系，加快制定學(xué)前教育立法進(jìn)程，以公共財(cái)政投入為主，使公辦幼兒園占優(yōu)勢(shì)比例，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)，大力舉辦普惠性幼兒園，加強(qiáng)師資建設(shè)，完善管理制度，不斷促進(jìn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。

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