赫德與大清海關改革

1914年5月25日，上海外灘。交通堵塞，人頭攢動。各國商團云集，水兵列隊，駐滬領事和各界大佬紛紛露面。一場隆重的銅像揭幕儀式即將舉行。

鼓樂聲中，領事團首席領事樂斯勞揭開幕布，只見這尊9英尺高的銅像微微頷首，身體前傾，左腿略弓，大衣敞開。銅像的主人，就是英國人羅伯特·赫德。100年來，他的言行雖然備受爭議，但他所致力的海關改革，客觀上推動了這個古老帝國走向近代。

接手爛攤子

康熙年間，清廷在東南沿海分別設立了粵海關、閩海關、浙海關、江海關四關，履行征收關稅、管理船舶的職責。這就是大清海關的由來。即便是鴉片戰爭之后，清廷被迫接受“值百抽五”的協定關稅，損失了關稅主權，但依舊自主掌控海關的管理權。

1853年9月，小刀會起義者占領上海縣城，設在上海松江的江海關被迫關張。英美商人趁亂拒交關稅。眼看海關失控，在洋人的誘迫下，江海關監督吳建彰只好邀請洋人“幫辦稅務”。就這樣，英美法三國派員組成海關管理委員會，取代江海關來征收關稅、稽查走私。

其實，清廷本來對海關就不重視，關稅收入在財政總盤子里的比重很小。反正收的都是洋人的錢，收回來之后再當作戰爭賠款付出去，對朝廷也沒什么損失。干脆就聘洋人管得了。于是，這樣的做法逐漸推廣到各個通商口岸。第二次鴉片戰爭后，清廷干脆聘請英國人李泰國為大清海關總稅務司掌門，管理全國海關事務。

赫德來華，就趕上了這樣的新局面。他干過領館翻譯、貿易官員，漢語嫻熟流利，為人沉著圓通，熟悉官場禮節，能跟中國士大夫打成一片，深受恭親王奕、大學士文祥等清廷高層賞識。1863年，28歲的赫德取代因干涉中國內政而辭職的李泰國，被聘為大清海關第二任總稅務司掌門，接手這個東亞最龐大的海關管理體系。

長期以來，大清海關的運作雖然獨立，但積弊叢生。行政管理松弛渙散、人事任免賄賂成風，關稅征收標準不一，關政不修、人員雜亂。一言以蔽之：不講規矩。

這樣的狀態，顯然擔不起維護國家貿易主權和經濟利益的重任。面對第二次鴉片戰爭之后中國面臨的“三千年未有之大變局”，大清海關到了非改不可的地步。赫德接手的，就是這樣的爛攤子。

創新海關管理

赫德上任之時，總稅務司署所轄海關多達14處，遍及所有通商口岸，雇傭洋員400人，華籍員工上千人。怎樣才能讓這個龐大的機構有效運作呢？赫德開出的藥方是立規矩。

——改變混亂，從垂直管理做起。先前，大清海關沒有中央領導機構，各地海關各行其是，接受多頭領導。京城的內務府、所在地的督撫，甚至海關監督的家奴，都能插手海關事務，從中分肥。赫德參照英國海關的做法，建立了新的總稅務司制度。總稅務司署作為中央級海關領導機構，將各地的海關行政和人事任免集中于手中，對各地海關實行垂直統一領導。這種垂直管理的做法在海關系統一直沿用至今。

——分類記賬，優化會計制度。長期以來，大清海關的會計賬目只有一本總賬，類別不清、賬目混亂。1865年起，赫德主持了會計制度改革，全部收支總賬分為A、B、C、D四個賬戶。A是海關經費支出賬，B是海關罰沒收入賬，C是船鈔收入及用于航務設施的提成賬，D是其他規費收入和開支賬。結余必須存入指定賬戶，非經總稅務司署點頭，各海關不得截留。這樣，關稅收入更清晰，克扣之風有收斂，故而這一制度沿用到1930年代。

——摸清家底，推進數據統計。清前期，中國對外貿易的規模很大，但究竟有多大，清廷一無所知。大清海關從未做過全國性的貿易統計，也就拿不出促進外貿的針對性舉措。赫德主持總稅務司署后，很重視數據統計。1873年，總稅務司署成立貿易造冊處，專門負責編印各口岸貿易季報和年報，編寫貿易報告，涉及財政、經濟、貨幣、金融等方面情況，尤其是關于大宗商品進出口的數據，統計詳細，資料翔實，既是總稅務司署外貿決策的重要依據，也是今天研究晚清海關的基礎文獻。

——加強巡視，稽查各地海關。赫德在總稅務司署專設稽查賬目稅務司，“總管轄海關之會計，并審查各地海關之會計，至少每年到各地巡視一次，副稅務司駐留北京總司署負責審查各關報表”，有權隨時檢查各地海關財務狀況，一旦發現重大違規現象，有權先接管該關業務，再請示總稅務司署定奪。由于巡視頻繁，稽查嚴格，在赫德任職的半個世紀里，違規情況寥寥無幾。

——依法緝私，遏制走私偷漏。赫德曾在一封書信中記述，寶文洋行購買4000匹市布，謊報為2000匹，海關要沒收貨物，洋行卻借口申報時“筆誤”，拒絕交出；魏爾塞洋行從英國運來9個箱子，發票上寫明“螺絲釘與書籍”，經海關查驗，其實是槍支用的銅帽。其實，早在嘉慶道光年間，有些海關官員就跟外商勾結，包庇鴉片貿易，從中獲利。為了遏制日益泛濫的走私行為，赫德主持制訂了《會訊船貨入官章程》，使緝私懲罰作到有章可循，盡可能有效威懾和防患于未然。

經濟學家楊小凱曾說，赫德的改革“不但使中國海關迅速現代化，而且使海關成為最有效率、最少貪污的清朝官僚機構。他保證了條約制度對關稅率的限制，因而促進了自由貿易及公平稅收，他也保證了用有效率的管理和制度為清朝政府提供了大量稅收”。1861年，關稅收入496萬多兩銀子，1887年達到2050萬兩，到19世紀末更超過3000萬兩。在國庫空虛、開銷浩大的那段歲月里，越來越成為清廷財政的主心骨。

不拘一格管人才

清前期，監督大人是各個海關的一把手，通常為滿族大臣，非親即貴。在任期間，既替皇帝斂財，把海外奢侈品源源不斷地送往京城，又勾結本省官員大撈油水，中飽私囊。監督們常讓家奴操持公務。這些人既沒有編制，也沒人考核，刁難商民之事屢見不鮮。有監督大人及其家奴帶頭，其他海關官員更是有恃無恐，征收關稅時上下其手，吃拿卡要，稍不如意，要么多收點，要么干脆把船只晾在港外，任其生意攪黃。

赫德到任后，對大清海關一塌糊涂的人事管理動了手術。1867年，總稅務司署頒布《中國海關管理章程》，這是近代中國首個系統完備的人力資源管理制度。

有了它，海關員工不再隨意招聘，而是理性規劃，凡進必考，即便是遞條子打招呼，也要參加考試，考不好照樣落榜。赫德曾說，“不夠格的一個也不要，就是總稅務司長的兒子也不例外。”有了它，日常監督有章可循，不僅定期考核，而且業績跟級別、待遇掛鉤。這樣，海關的內耗明顯減少，高學歷員工越來越多，工作效率顯著提升。

清前期海關的種種亂象，跟海關官員的薪酬偏低有直接關系。海關監督“稅務繁多，需人料理，各口遙遠，差查滋費，且有南北往回盤纏雜項，而會城酬謝，難以一概省減”。無論是日常業務，還是下屬薪水，皆需自掏腰包。每年區區幾千兩的養廉銀，根本不夠用。監督大人尚且錢緊，其他官員的手頭更不富裕。于是，朝廷對海關官員巧立名目征收陋規，往往視而不見。

赫德深知，海關是肥缺，雖說高薪不見得養廉，但與職務重要性、工作難度和業績水平相匹配的薪酬，是刺激員工做好工作、潔身自好的關鍵。他把海關員工的薪酬分為基本薪酬、刺激性薪酬和福利津貼三部分。以外班關員為例，最低等級的鈐子手（即驗貨員），年薪有600兩，與七品知縣相當；最高等級的超等驗估，年薪可達2400兩，與五品知府相當。可謂待遇優厚。

海關員工的優厚待遇，不光體現在年薪上。只要奉公守法，不出差錯，就可每兩三年加薪或提級一次。此外，赫德還首創養老儲備金機制。退休時一次性領取相當于10年薪酬的退休金，因此，服務期越長，在職薪酬越高，退休金就越多。

享受了高福利，就得接受更嚴格的約束。赫德最反感的就是貪腐。在他看來，“一個做事不可靠的雇員，實際上是一個累贅”。閩海關的一位外班關員私受報關人員一條鮮魚，就砸了金飯碗，而且永不敘用。赫德在任的幾十年間，大清海關曝出的貪腐案不超過5起。

待遇優厚，會讓海關員工權衡利弊，從而“不想貪”；懲貪手段強硬，幾乎露頭就打，使試法者望而卻步，從而“不敢貪”；海關報稅制度的業務流程復雜，無法獨自完成，使有貪念的海關員工無機可乘，從而“不能貪”。

堂堂大清海關，由洋人擔任掌門人近半個世紀，無疑是民族恥辱。赫德既是清廷雇員，又是英國人，既遵循職業操守，又仍以英國利益為重，既協助清廷辦洋務，又不忘干涉中國內政。不過，在他的擘畫下，海關作為曾經腐敗混亂的重災區，變得越來越有近代范兒。

外灘的赫德銅像，1942年毀于戰火。

（作者為歷史學博士）