公平視角下的城鄉居民最低生活保障制度研究

摘要：由于城鄉二元分化的影響，我國城鄉居民最低生活保障制度還存在著許多不公平的地方。要實現城鄉居民最低生活保障的公平，制度建設顯得尤為重要。文章從確立公平合理的低保標準、構建公平合理的法律制度和經濟制度等方面提出了公平實現城鄉居民最低生活保障的基本思路。

關鍵詞：制度公平；城鄉居民；最低生活保障

公平是城鄉居民最低生活保障的首要價值，正如平等是公平正義的首要內涵和生存權是人權的首要權利一樣。最低生活保障的公平其實就是以保障人權尤其是保障人基本的生存權為目的的分配公平，它是實現人平等權、生存權的基本手段和重要內容。制度公平是城鄉居民最低生活保障公平的基礎和條件，分析研究和構建城鄉居民最低生活保障的公平必須從制度入手。

一、公平視角下的我國城鄉居民最低生活保障的現狀分析

（一）農村和城市在最低生活保障方面采用的是兩種制度，兩套方法，兩個標準

《城市居民最低生活保障條例》和《農村五保供養工作條例》在保障對象、保障內容和保障標準上是有一定區別的?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》所規定的低保對象是共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民；而《農村五保供養工作條例》所規定的低保對象是無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民。后來的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》雖然把低保對象定位為“農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民”，但“主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。”城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。而農村居民最低保障的內容是吃、穿、住、醫、葬方面的生活照顧和物質幫助。所以，城鄉居民在最低生活保障制度方面的二元對立是明顯的。

（二）城市居民最低生活保障支出水平明顯高于農村，而且城市之間關于居民最低生活保障支出水平的差距明顯小于農村之間的差距，其保障水平也比農村均衡

以民政部2014年2月份的數據為例，2月份農村最低生活保障累計支出1，226，875.9萬元，支出水平為114.46元。保障支出水平最高和最低的分別是安徽省巢湖市的經濟技術開發區和寧夏回族自治州固原市的原州區，支出水平分別為2，323.08元和0.38元，兩者相差2322.7元，最高支出水平約為最低支出水平的6113.37倍。2月份城市最低生活保障累計支出1，037，699.8萬元，支出水平為253.89元。保障支出水平最高和最低的分別是貴州省的普安縣和云南省西雙版納傣族自治州，分別支出水平為789.56元和24.52元。兩者相差765.04元，最高支出水平約為最低支出水平的32.2倍。這說明農村最低生活保障發展的不平衡、不公平現象非常嚴重。

二、城鄉居民最低生活保障公平的意義

（一）公平的城鄉居民最低生活保障制度是實現人權的基本需要

生存權是人權的首要權利，但生存權的實現需要制度保障尤其是最低生活保障制度的專門保障。每個人都是共性與個性的統一，這必然要求公平的最低生活保障制度必須是平等性和保障性的統一。公平的最低生活保障制度的平等要求不管你出生在農村還是城市、不管你的身份是農民還是居民都平等地享受或不享受保障，只要你的生活狀況符合國家最低生活保障的條件，就有資格享受最低生活保障待遇。平等的保障是人權體系中的生存權和平等權在最低生活保障制度中的體現，也是保障人生存權和平等權的基本途徑。

（二）城鄉居民最低生活保障的公平是社會公平的基本內容

最低生活保障的公平是公平的底線和基本內容，它是社會公平的基礎，而且最低生活保障的公平也影響著社會公平其它內容的實現。沒有最低生活保障的公平，社會公平永遠也無法實現或無法徹底實現。所以，打破城鄉二元對立的地域差別和身份歧視，實現公平的一體化的城鄉居民最低生活保障是社會公平的基本內容和實現社會公平的基本要求。

三、城鄉居民最低生活保障的公平制度建設

（一）確定公平合理的城鄉居民最低生活保障標準線

1.城鄉居民最低生活保障標準線必須滿足基本的生活需要。最低生活保障的出發點和目的是為了滿足居民最基本的生活需要，使保障對象能夠正常地生活下去。通過對《城市居民最低生活保障條例》第六條、《農村五保供養工作條例》第九條、《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》和民政部《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》的有關內容進行分析就可以得出，最低生活保障標準必須考慮困難群眾的基本生活保障需要，并隨著當地居民生活必需品價格的變化和人民生活水平的提高定期調整城鄉低保標準。具體方法可以采用“基本生活費用支出法”，即根據當地居民基本生活費用支出包括必需食品消費支出和非食品類生活必需品支出來確定最低生活保障標準。計算公式為：城鄉低保標準=必需食品消費支出+非食品類生活必需品支出。

2.城鄉居民最低生活保障標準線必須與經濟發展同步提高。人均GDP常作為重要的經濟學指標是衡量一個地區經濟發展水平和人民生活水平的重要依據，它最能說明經濟發展對人民生活水平提高的意義。當一個地區人均GDP提高時，當地的最低生活保障標準也應該隨人均GDP的提高而提高才是公平合理的。通過對2013年全國各?。ǔ郯呐_）人均GDP排名和2013年1月全國城市低保情況進行對比分析得出：2013年1月全國有19個地區的城市平均低保標準排名高于當年人均GDP排名，有6個地區的城市平均低保標準排名與當年人均GDP排名一致，有6個地區的城市平均低保標準排名低于當年人均GDP排名。其中人均GDP排名與平均低保標準排名的差值最大的是西藏，相差22；差值最小的是寧夏和吉林，相差-9。這種比較的意義就在于如果一個地區低保標準的排名高于人均GDP的排名，這將有利于提高低保對象的生活水平并縮小貧富差距，從而有利于實現社會公平；反之將不利于提高低保對象的生活水平并會使貧富差距進一步擴大，從而不利于實現社會公平。為了實現黨的十七屆五中全會提出的關于“努力實現居民收入增長和經濟發展同步，低收入者收入明顯增加”的要求，最低生活保障標準應隨經濟的發展而及時調整，及時提高最低生活保障的標準，而且其提高率不能低于GDP或人均GDP的增長率。

3.城鄉居民最低生活保障標準線必須考慮通貨膨脹的因素。在收入不變、工資不漲的情況下，通貨膨脹直接降低了居民的生活水平。對低保對象而言，以前發放的低保可能不足以滿足基本的生活需要，因而達不到最低生活保障的目的。居民消費價格指數是體現通貨膨脹的重要指標，它對最低生活保障對象的生活影響尤為明顯，因為最低生活保障主要滿足的是居民基本的生活消費，其保障標準也主要是以居民消費需要來制定的。為了不降低保障對象的生活水平，當居民消費價格指數明顯上漲時，最低生活保障的標準要有所提高，而且提高率不能低于通貨膨脹率。

（二）加強法制建設，構建公平正義的城鄉居民最低生活保障法律體系

依法保障城鄉居民最低生活體現的是國家義務對個人權利的保障，是法律人文關懷和公平正義的體現。法律的強制性和公平性使法律在保障弱勢群體方面更具有規范性和權威性，因而也是最理想的保障手段。

立法是法制手段保障最低生活保障公平的第一步，從嚴格意義上來看，我國到目前為止還沒有法律層面的關于最低生活保障制度方面的專門規定，國家層面具有最高效力等級的規范性文件是國務院制定的行政法規，其中最主要的是1999年通過并頒布了《城市居民最低生活保障條例》和2006年出臺的《農村五保供養工作條例》。最低生活保障是人權的基本內容，它的重要性和嚴肅性是法治社會絕不可忽視或輕視的，所以應該有一部專門規定最低生活保障的基本法律或非基本法律即由全國人大或全國人大常委會制定的法律而不僅僅是行政法規，其效力等級應僅次于憲法。另外，為了公平保障城市居民和農村村民的基本生活，有必要制定一部統一的城鄉居民最低生活保障的法律，它不僅應成為其它國家相關規定和地方性相關法規的指導性和約束性法律，而且也應成為衡量其它相關規定或法規是否公平的基本標準。最近，國務院又通過了一部有關最低生活保障方面的規定——《社會救助暫行辦法》，這部法規的第二章和第三章分別規定了“最低生活保障”和“特困人員供養”的規定。雖然在內容上大都和《城市居民最低生活保障條例》和《農村五保供養工作條例》的內容相同，但值得注意的是，《社會救助暫行辦法》不再區別農村低保和城市低保，不再區別農村五保戶和農村低保，而是統一用了“最低生活保障”和“特困人員供養”，這兩種不同保障對象無論在城市還是在農村都適用，這體現了城鄉最低生活保障一體化法律制度的公平原則，值得我們在制定最低生活保障法律制度時學習和借鑒。

（三）通過對經濟資源的重新分配，逐步建立起在有保障基礎上公平分配的經濟制度

要實現最低生活保障資源的公平分配就必須考慮一個地區經濟發展水平、政府財政負擔、生活消費成本以及貧富差距等因素。根據民政部《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》的有關規定，最低生活保障標準的制定要遵循“結合實際，創新機制，堅持科學性、合理性、多態性、規范性相結合”的原則。結合當地實際制定地方標準具有一定的合理性也存在著問題。合理性就在于不同地區尤其是城鄉之間由于經濟發展和生活成本的不同，滿足個人生活需要的支出也不一樣，因而依據當地經濟發展水平和生活成本來確定最低生活保障的標準既滿足了受保障對象的生活需求又不會過大地增大政府的負擔。不合理的地方就是它假定受保障者只在當地活動和消費，這種假定不現實。現代社會是一個流動性社會，自由遷徙和活動是每個人的權利。公平而科學的制度設計應該是在充分考慮了人權保障和行動自由的前提下進行的。如何在堅持地方標準的情況下公平而便利地得到不受地域限制的最低生活保障是一個對資源分配和流轉需要細化的問題，其主要解決的問題是在低保標準差異化的情況下如何公平地得到保障，即異地居民如何在其所在地（非戶籍所在地）享受到和當地居民一樣的最低生活保障。

最低生活保障本質上是一個分配問題，它需要讓富人從自己手中拿出一部分資源讓制度無償地轉讓給另一部分生活貧困的人，這種制度其實早在16世紀就已經產生。1572年，英格蘭和威爾士開始征收濟貧稅。1601年，英國頒布了《濟貧法》。《濟貧法》規定各教區負責向居民和房地產所有者征收濟貧稅，以此為無力謀生的貧民發放救濟。經濟分配問題最終需要經濟制度來解決，為了保障受保障者的基本生活需要，政府應以稅收、金融、保險等經濟手段強制分配經濟資源，強制干預貧困問題。在自由主義盛行的西方國家，他們在對待貧困方面也不是采用市場化的手段，強制性重新進行分配是大多數資本主義國家解決貧困問題的主要手段，并且這些制度獲得了許多理論學家的支持?！埃ㄓ┱栽黾訜?、酒、汽車、汽油稅收來獲得實行上述立法所需資金，從而開創了以國家財政手段來保證社會保障得以實施的先河?！苯洕鷮W家庇古“收入均等化”學說就“主張把富人收入的一部分轉移給窮人?！眲P恩斯也認為，“向富有者征稅，再分配給窮人有利于提高社會消費?！盵2]

資源是有限的，如何對有限的資源進行分配既是利益之爭又是公平之爭更是生存之爭。破除地域、身份差別所附著在公平分配上的利益藩籬不僅是一個觀念問題更是一個制度問題。所以，在公平原則下確立公平合理的最低生活保障標準、構建公正合理的法律經濟制度是實現城鄉居民最低生活保障公平的制度保障。

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