金融消費者保護機制研究

摘要：從市場保護機制、規則保護機制和救濟保護機制三個層面對金融消費者保護機制進行了研究。本文提出了五點主要結論：一是有效監管下的金融業充分、公平的競爭是金融消費者權益的市場化保護機制。二是金融消費者是指購買、使用金融產品和服務的主體，但不包括專業投資者。三是全面保護、傾斜性保護、差異化保護、便民高效以及保護和教育并舉原則是金融消費者保護的五項基本原則。四是提出了金融機構和金融消費者的主要責任和風險分擔機制，即以金融機構信息披露為界限劃分金融機構和金融消費者的權利和風險邊界，形成鼓勵金融機構向金融消費者進行充分信息披露的機制。五是構建了利益制約下的金融消費者權益救濟機制。

關鍵詞：金融消費者；金融機構；金融產品；保護機制

中圖分類號：F832

一、研究綜述

分為以下三個方面。

（一）金融消費者保護制度簡述

金融消費者保護機制研究是一個具有重要理論意義和實踐價值的研究課題。本文主要從法律的視角審視如何完善中國金融消費者的保護制度及基于制度形成的運行機制。西方金融業比較發達的國家，其金融消費者保護立法及其運行機制也比較成熟，國外法律主要規范了以下內容：其一，科學確定需要保護的金融消費者范圍；其二，強調金融消費市場的公信度和透明度以及金融機構信息披露義務；其三，設立了運行良好的金融消費者糾紛解決機制；其四，規定了防止金融消費者受到不公平待遇和歧視的措施；其五，明確了金融監管和金融消費者保護的關系；其六、開展金融消費者教育，向公眾普及金融知識等。特別是2008年金融危機以來，西方主要國家的金融消費者保護制度進一步完善。

我國的金融消費者保護工作相對滯后，但也為我國構建良好的金融消費者保護運行機制提供了后發優勢。在制度構建上，目前的立法多是針對一般消費者的保護性立法，如1994年的《消費者權益保護法》等，在金融消費者立法方面，分散于銀行業、證券業和保險業等不同領域的法律和部門規章、文件中。

（二）金融消費者保護機制的三個層面

金融消費者保護機制包括三個層面：第一，市場保護機制。有效監管下充分、公平的市場競爭構建了金融消費者保護的良好經濟基礎；第二，規則保護機制。金融產品銷售和服務規則及其貫徹執行構建了金融消費者保護的規則體系；第三，救濟保護機制。構建包括金融機構自行處理糾紛、向金融消費者保護局投訴、由糾紛解決替代機構調解和司法訴訟在內的公平、高效、低成本的金融消費者權益救濟及維護機制。

（三）可能的創新之處

第一，本文從金融產品和服務供給的角度，論證了金融業充分市場化和金融消費者權益保護的關系，即當金融業實現了公平、充分競爭時，金融機構會不斷創新服務的內容和形式，提高服務品質，達到保護金融消費者權益的目的。

第二，界定了金融消費者的概念。本文認為，金融消費者是指購買、使用金融產品和服務的主體，但不包括專業投資者。

第三，本文提出了我國金融消費者保護的五項基本原則：全面保護原則、傾斜性保護原則、差異化保護原則、便民高效原則以及保護和教育并舉原則。

第四，本文提出了以信息披露為界限分擔責任和風險的觀點，即向金融消費者披露的風險屬于市場風險，由此產生的收益和損失由金融消費者承擔，因為信息沒有披露產生的風險和損失由金融機構承擔，這樣的責任劃分原則有利于實現信息對等并鼓勵金融機構充分披露信息。

第五，本文提出了競爭性金融消費者投訴機制的觀點，即通過制度設計，形成良好運行的機制，實現金融機構、四個金融消費者保護局和糾紛解決替代機構競相處理金融消費者的投訴。

二、金融消費者第一層保護機制

本部分從以下兩方面考慮。

（一）充分的市場競爭就是對金融消費者的保護

市場競爭將改變金融消費者參與金融活動的約束條件，削弱金融機構的壟斷地位。舉例而言，我國銀行業基本上屬于壟斷經營。要真正改變金融消費者的地位，必須破除銀行業的壟斷。我國銀行業的壟斷同西方國家不同，它不是基于市場競爭自然形成的壟斷，而是行政性壟斷，即基于行業準入的限制，市場競爭主體有限造成的壟斷。所以，打破中國銀行業壟斷現狀的主要方式就是放寬準入，增加市場競爭主體，并進行利率市場化改革。目前，我國的利率市場化和銀行業準入放開都在穩步推進。

同時，金融消費者的保護也不能僅僅依靠市場機制。為了避免市場失靈帶來的不足，需要政府的適當監管和干預，共同發揮市場這只看不見的手和政府監管這只看得見的手的作用。

（二）良好運行的貨幣政策和金融監管也是對金融消費者利益的保護

貨幣政策對于金融消費者有多方面的影響，包括利率影響、幣值穩定的影響和對金融消費者信心的影響。金融監管對金融消費者的影響包括審批政策的影響、日常監管的影響、對違法行為的處罰、對風險金融機構的處置和征信、反洗錢和反假幣等工作的有效開展。充分的市場競爭以及基于市場機制下的有效金融監管為金融消費者權益保護確立了堅實的基礎，是金融消費者保護的第一道機制。

三、金融消費者第二層保護機制

本部分從以下幾方面考慮。

（一）主要國家和國家組織金融消費者保護制度及其啟示

根據管制經濟學的理論，作為規制者的政府（或者代表政府的具體監管機構） 通過平衡生產者與消費者的利益來尋求社會福利最大化。金融消費者保護的實質正是對金融交易的雙方——金融機構與消費者的短期利益進行一個平衡，防止金融機構為了短期利益侵害金融消費者。

1.主要國家的保護規則和國際組織的良好建議

第一，美國的金融消費者保護立法始于1968年的《誠實借貸法》和《消費者信用保護法案》。金融危機以后，美國進一步完善了其立法。《多德法案》統一了美國金融消費者保護立法，設立了消費者金融保護局并提高了其地位，統一負責行使金融消費者的保護職責，強化了金融機構的信息披露制度，強調金融產品和服務的透明度、簡潔性、公平性和準入性，保障金融消費者的知情權。

第二，英國的金融消費者保護立法包括《英國金融服務和市場法》、《消費者信貸法》和《消費者投訴處理辦法》等。英國法律明確將金融消費者區分為專業和非專業金融消費者，并給予差別化的保護，此外，還規定了金融機構銷售規則、民事賠償責任規則、消費者糾紛解決機制等內容。金融危機過后，英國成立了消費者保護與市場管理局，獨立負責金融消費市場的管理和金融消費者權益保護，加強了對金融消費者的保護。

第三，加拿大金融消費者保護立法包括《存款保險公司法》、《加拿大金融消費者局法案》等。2001年，加拿大成立了金融消費者管理局，形成了以加拿大金融消費者管理局主管，存款保險公司和各省級政府共同維護金融消費者權益的保護體系。在實踐中，金融消費者管理局很少直接行使執法權，而是盡可能地向金融消費者提供解決糾紛的途徑，先由金融機構解決，不能解決的，交由金融監察專員解決。

第四，日本的金融消費者保護立法包括《金融商品銷售法》、《金融商品交易法》、等法律。這些法律規定了金融商品銷售者的說明義務。規定了金融商品銷售者的適合性銷售義務，增加了民間糾紛解決機構的設立等內容，規定了靈活、高效，金融消費者有選擇權的糾紛解決替代機制。

第五，世界銀行的良好經驗和經合組織的保護原則。

2011年3月，世界銀行公布了《金融消費者保護的良好經驗建議（草案）》（以下簡稱《良好經驗建議》）。這份重要文件確立了金融消費者保護的重要規則，如法律應提供清晰的保護規則，并保證執行；監管資源的分配必須保證金融消費者保護機構依法行使權力；銷售人員應當用通俗的語言說明產品的內容和可能存在的風險等。

2011年10月，G20巴黎峰會通過了《金融消費者保護高級原則》（以下簡稱《高級原則》），該文件包括以下規則：其一，將金融消費者保護納入法律、規制與監管框架中。其二，由特定監管主體負責金融消費者保護。其三，金融服務提供者及其代理機構應公平、公正、誠實地對待金融消費者，真實、準確地向金融消費者披露重要信息。其四，金融服務提供者及其代理機構應建立消費者個人信息和財務信息的適當控制和保護機制，保護金融消費者數據和隱私等。

2.國際經驗的幾點啟示

無論是發達國家的實踐經驗，還是國際組織的良好建議和原則都對我國的金融消費者保護制度的建立帶來重要的啟示。這些啟示包括以下方面：其一，各國的國情不同、經驗也不相同，不能盲目照抄照搬，要結合中國的實際制定規則，并形成運行良好的保護機制。其二，一個專職的、獨立于金融監管部門的金融消費者保護機構有利于金融消費者權益的保護。其三，建立真實、及時和完整的信息披露和風險揭示規則。沒有對產品及其銷售者的充分了解，沒有對金融消費者自身風險承擔能力的清醒認識，金融消費者將無法做出正確的判斷，并容易被誤導。其四，對金融消費者信息及隱私保護規則。其五，公平對待金融消費者，不得利用資金、市場和信息等方面的優勢，引誘或者迫使金融消費者接受不公平的條件。其六、注重金融消費者教育。

（二）中國的金融消費者保護規則及其不足

本部分從以下兩方面考慮。

1. 中國的金融消費者保護規則

我國的金融消費者保護規則可以分為兩部分：其一，對消費者的保護規則；其二，對金融消費者的保護規則。金融消費者是消費者的重要組成部分。

（1）我國對消費者的保護規則

我國的消費者保護立法包括《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《產品質量法》、《廣告法》、《壟斷法》和《合同法》等。《消費者權益保護法》是消費者保護的基本法律，該法規定了消費者的基本權利和經營者的義務。《產品質量法》從規范生產者、銷售者的生產、經營行為，促進產品質量的提高等方面做出保護消費者權益的規定。《廣告法》也從廣告的可識別性、虛假廣告等方面規定了消費者的保護措施。《價格法》規定了價格的市場化和政府監管措施，保證為消費者提供價格合理的商品和服務。《反壟斷法》通過對壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中和濫用行政權力排除、限制競爭等壟斷行為進行規制的方式，維護消費者利益。《合同法》通過規定合同當事人的法律地位、各方的權利和義務、格式條款的適用規則、當事人的通知、協助、保密義務等對合同當事人進行保護。

（2）我國金融法規對金融消費者的保護規定

金融法規對金融消費者的保護主要規定在《商業銀行法》的第5條、第9條、第29條、第30條等。此外，《銀行業監督管理法》也規定了銀行業金融機構損害存款人或者其他客戶時的相應處罰措施。《證券法》第3、4、5條以及第63條等，規定了發行人、上市公司依法披露的信息，必須真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏等內容。此外，《證券投資基金法》、《期貨交易管理條例》、《上市公司信息披露管理辦法》以及《關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》等也規定了披露義務人的法律責任，強化了對投資者的保護。《保險法》、《保險公司中介業務違法行為處罰辦法》、《保險專業代理機構監管規定》等，也規定了保險公司依法履行告知義務，并不得有欺詐、隱瞞等行為的內容。雖然我國尚沒有單獨的金融消費者保護立法，但相關法律法規的規定在一定程度上為金融消費者提供了保護，維護了金融消費者的權益。

（3）特殊時期的金融消費者保護規定

我國現行金融法規對金融消費者的保護，不僅表現為正常情況下的保護，還體現為當金融機構出現風險，甚至破產清算時對金融消費者的保護。如《銀行業監督管理法》第38的規定，即國務院銀行業監督管理機構可以依法對發生風險的銀行業金融機構進行接管或者促成機構重組。《商業銀行法》第69條規定，商業銀行解散的，應當依法成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。《證券法》第153條規定，證券公司違法經營或者出現重大風險，嚴重危害證券市場秩序、損害投資者利益的，國務院證券監督管理機構可以對該證券公司采取責令停業整頓、指定其他機構托管、接管或者撤銷等監管措施。《保險法》第145條規定，保險公司出現公司的償付能力嚴重不足、違反本法規定，損害社會公共利益，可能嚴重危及或者已經嚴重危及公司的償付能力的情形時，國務院保險監督管理機構可以實行接管等，確立了金融機構出現風險時的基本處理方法，為金融消費者提供了相當程度的保護。

2.中國的金融消費者保護規則的不足

就金融消費者保護而言，我國金融消費者保護立法和執法上還有不小的差距，具體表現為三個方面：其一，執法主體不清楚，存在職權交叉和執法空白。其二，現有法律規定針對性不強，規章的法律層級低，法律和規章適用上存在障礙。其三，由于立法上的不足，實踐中沒有形成良好的金融消費者權利保護機制。我國金融消費者保護領域存在的不足損害了金融消費者的利益和信心，要改變金融消費者保護的現狀，必須重新構建我國的金融消費者保護規則。

（三）中國金融消費者保護規則的重構

本部分從以下三方面考慮。

1.中國金融消費者概念的重構

目前，我國立法上沒有對金融消費者的概念進行定義，只有對消費者的界定。《消費者權益保護法》第2條規定，消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護。從境外立法看，美國2010年的《多德法案》規定，消費者是指個人或代表個人行事的代理人、受托人或者代表人。消費者金融產品或服務是指，為了滿足個人、家庭成員或家庭需要，向消費者提供規定的金融產品或者服務。英國2000年的《金融服務與市場法》規定，金融消費者是那些正在使用、已經使用，或者正考慮使用受監管金融服務的人；那些在受監管金融服務中擁有權利和利益的人；那些在使用金融服務時權利和利益會受到不利影響的人。①日本的《金融商品銷售法》規定，金融消費者是指不具備金融專業知識，在交易中處于弱勢地位，為金融需要購買、使用金融產品或接受金融服務的主體。我國臺灣地區的《金融消費者保護法》規定，金融消費者指接受金融服務業提供金融商品或服務者，但不包括專業投資機構和符合一定財力或專業能力之自然人或法人。專業投資機構的范圍和一定財力或專業能力的標準由主管機關確定。

分析上述境外關于金融消費者概念可知，其一，并非所有接受金融商品和服務的主體都是金融消費者，如美國的規定，為了滿足個人、家庭成員或家庭需要而購買金融產品或者服務的自然人及其代理人才是金融消費者。其二，金融消費者并非必須是自然人，法人也可以成為金融消費者，如日本和我國臺灣地區的規定。其三，金融消費者的保護對象不限于金融商品和服務的購買者，還包括使用者。

綜上，我國金融消費者概念的重構需要解決四個方面的問題：第一，保護對象要不限于購買者，還應包括使用者；第二，金融消費者不僅僅包括自然人，還應包括法人和其他組織；第三，應將專業投資者排除在外。沒有必要對專業投資機構給予保護；第四，該定義應和《消費者權益保護法》保持一致。因此，筆者提出，金融消費者可以界定為：金融消費者是指購買、使用金融產品和服務的主體，但不包括專業投資者。

2.我國金融消費者保護的基本原則

筆者認為，金融消費者保護機制的構建應堅持全面保護原則、傾斜性保護原則、差異化保護原則、便民高效原則以及保護和教育并舉的立法原則。

第一，全面保護原則。該原則包括三方面：一是不僅金融消費者保護的專門機構負責保護金融消費者，其他部門也要為金融消費者保護創造良好的金融環境，如人民銀行對匯率、利率的調控等。二是不僅要維護金融消費者在金融消費合同內的各項權利，而且要維護金融消費者在合同簽訂、履行以及履行過程中的權利。三是要構建全面的金融機構、金融消費者保護機構、第三方糾紛解決替代機構和司法機構相互協作的糾紛解決體系。

第二，傾斜性保護原則。在金融機構和金融消費者權利義務分配上，賦予金融消費者更多權利，賦予金融機構更多的義務，實現兩者地位的實質性平等。如冷靜期制度等。

第三，差異化保護原則。金融產品和金融服務品種多樣，不同的金融產品蘊含著不同的金融風險。另一方面，金融消費者也千差萬別，在資金、理財經驗和風險承擔能力上各不相同。要通過差異化的方式，為合適的金融消費者尋找合適的金融產品。如對金融消費者進行分級，購買高風險產品的金融消費者需要接受客戶資信評估，以表明其具有購買高風險金融產品的經濟實力、理財經驗和風險承擔能力。

第四，便民、高效原則。金融消費者的保護和人民群眾的經濟利益息息相關，應貫徹便民、高效原則。如發生金融糾紛時，應有快速解決機制，使金融消費者不至于因為成本、公平和時間等原因，不敢、不愿、不能維護自己的合法權益。

第五，保護和教育并舉原則。對金融消費者進行金融知識的教育，提高金融消費者的價值判斷能力、風險識別能力、價格談判能力和維護自身權益能力。因此，既要有整體教育規劃，也要有針對性的教育項目以及教育效果的評估機制，以確保教育達到預期的效果。

3.我國金融產品銷售和服務規則

在實踐中，對金融消費者權益的保護具體體現為金融產品銷售和服務規則，具體而言，這些規定包括以下方面：

第一，適當銷售規則。就是把合適的產品推薦給合適的金融消費者。要實現這一目標，銷售人員需要了解金融產品的風險、收益、產品期限及其市場前景等，并了解該金融產品的級別和大致的目標客戶群體，在努力開發客戶源的同時，還要對每個客戶的資信情況進行評估，以確定是否適合購買。

第二，充分披露產品信息規則。充分披露產品信息規則要求金融機構、銷售代理機構及其銷售人員應當以簡潔、明白的語言向購買者充分、真實地披露產品所蘊含的風險。為了保證這一點，需要從責任制度上予以保證，即法律上應該明確一個基本標準：銷售機構和人員對產品風險信息進行充分、真實、及時的披露后，可以免除責任；相反，金融機構、銷售代理機構和銷售人員需承擔連帶責任，鼓勵進行充分的信息披露。

第三，銷售的冷靜期規則。冷靜期規則又稱為“猶豫期”規定，多數國家都有規定，我國在直銷和保險領域也有規定。冷靜期規則是指，在冷靜期內，金融消費者可以無條件地解除合同且無需承擔法律責任。本質上，冷靜期規則體現了傾斜性保護的原則，目標在于改變金融機構和金融消費者之間地位的不平等。

第四，反搭售規則。搭售是指商品或服務的提供者要求消費者在購買其產品或者接受其服務時，必須同時購買其指定的另一種產品或接受另一種服務為條件。金融產品銷售和服務過程中，有必要完善反搭售的相關規定，即不得強迫、引誘或者不正當地利用信息的不對稱，向客戶推薦客戶愿意購買產品以外的產品。

第五，合格銷售者規則。合格銷售者規則是指，在銷售過程中，金融機構必須表明自己是合法的、接受監管的金融機構，其銷售人員也具備勝任產品銷售的專業知識，目的在于保護金融消費者的權益。

第六，信息及隱私保護規則。在金融產品和服務的銷售過程中，金融機構對所知曉的金融消費者主體信息及其隱私、消費信息負有保密義務，無論金融產品或者金融服務合同是否成立和履行，金融機構都應當依法、合理地使用，并經金融消費者同意在允許的范圍內對外提供。

第七，完善售后服務規則。目前，我國對金融產品的售后服務規則及其法律責任還不夠完善，建議從立法上明確金融機構的售后服務義務并建立定期的客戶售后服務評價機制。如，應明確規定金融機構主動向客戶提供資金賬戶的變動情況，利率、費用的變動情況，信用記錄的變動情況等。

（四）金融消費者權益保護機構運行機制的設計

建立強有力的金融消費者保護機構并完善其運行機制是金融消費者權益保護機制的重要組成部分。從我國金融消費者保護現狀看，我國需要建立一個獨立的金融消費者保護機構，理由如下：其一，我國金融業監管實行分業經營、分業監管，如果不設立獨立的金融消費者保護機構，則需要設立四個隸屬于監管部門的金融消費者保護局；其二，越來越多的綜合性金融產品的出現客觀上要求對金融消費者的權益統一保護；其三，金融消費者在縣域以下人數眾多，除人民銀行在縣域有分支機構外，其他三個監管機構在縣域以下并沒有分支機構，自然也沒有金融消費者權益保護部門，很難實現對縣域以下金融消費者的保護。綜合考慮我國的實際情況，設立獨立的、統一行使金融消費者保護職權的機構是必要的。

但是，2011年至2012年，“一行三會”分別成立了自己的金融消費者保護局，形成了一分為四的格局。面對現實，可以通過兩種方式解決這一問題：其一，將四個金融消費者保護局從“一行三會”獨立出來，合并成立一個副部級的金融消費者保護機構，統一行使金融消費者保護職責，或者退一步，在金融監管協調部際聯席會議下設立金融消費者保護協調小組負責相關協調工作；其二，建立競爭性金融消費者保護機制。即立法上明確規定，金融消費者可以選擇向人民銀行或者三個監管機構的金融消費者保護機構投訴。形成人民銀行的金融消費者保護局和隸屬于其他三個監管機構的金融消費者保護局在解決金融消費糾紛中的競爭機制。同時，在金融監管協調部際聯席會議下建立金融消費者保護工作評估委員會，根據各保護局受理投訴的案件量，解決糾紛的滿意度等，定期對四個金融消費者保護局的工作進行評估并根據評估結果調整辦案經費。評估結果也需要社會公布，形成社會監督及各保護局之間良性的競爭機制。

（五）特殊時期的金融消費者權益保護機制重構

特殊時期的金融消費者保護主要是指當金融機構出現重大風險時，如何保護金融消費者的權益。基于我國分業經營、分業監管的實際，特殊時期的金融消費者保護機制也應分別構建，建立針對存款人、投保人和投資者在相應金融機構發生風險時的保護機制。在制度構建中，關鍵在于形成金融消費者不受或者少受影響的利益保障機制，比如建立過橋金融機構，保證業務及時轉移和承接，不造成市場波動；再如建立基金的自動賠付機制，一旦符合條件，自動、迅速地按標準賠付。此外，對于具有系統性風險的金融機構，由于其風險會迅速傳遞，因此，應明確央行或者監管機構的緊急處置權，避免相關金融機構及其金融消費者受到不利影響。

四、金融消費者第三層保護機制

本部分從以下幾方面考慮。

（一）境外金融消費者糾紛解決機制及其啟示

糾紛解決機制是金融消費者權益受到侵害后的權利救濟機制。實踐表明，糾紛的高效、公正、低成本解決會產生倒逼機制，即如果糾紛能夠獲得圓滿解決，會反過來減少糾紛的發生，相反，如果不能獲得圓滿解決，侵權的金融機構會認為，既然金融消費者被侵犯的權益最終也無法得到救濟，因此，對你進行侵權你也無可奈何。對于糾紛的解決，有不少好的國際經驗值得借鑒。

1.美國關于金融消費者糾紛處理的規定

首先，法律上要求金融機構設立專門的機構負責解決金融消費者對其工作人員及業務的投訴。

其次，金融消費者對金融機構的處理結果不滿時，可以依據仲裁協定進行仲裁，也可以向消費者金融保護局（以下簡稱保護局）投訴。對于金融消費者的投訴，保護局有權采取強制措施處置違反聯邦消費者金融法之行為。

在美國的訴訟制度中，對我國比較有現實借鑒意義的是小額法庭制度和集體訴訟制度。在美國，小額法庭受理案件的標準有兩個：一是數額標準，其幅度從1000美元至15000 美元不等；二是數額標準附加其他標準。有的州規定：小額法庭管轄案件的最高上額為2000美元，但交通事故造成的財產損失案件不受此限。小額法庭具有起訴簡便，立案容易、訴訟成本低、開庭時間靈活、庭審程序簡單等優勢，有利于迅速地解決爭議。

美國的集體訴訟制度也是一項非常有特色的制度，主要用以解決眾多的小額消費者爭議， 旨在救濟廣泛而分散的消費者損害，剝奪經營者的不當收益并防止其繼續實施違法行為。該制度的設立基于1966年《聯邦民事訴訟規則》第23條。該制度的廣泛適用和另一項制度密不可分，即勝訴酬金制，即律師只能在勝訴的情況下才收取報酬，而且可以收取較高的費用，最高可以收取三分之一，激發了律師們打官司的熱情。

2.英國關于金融消費者糾紛處理的規定

首先，英國鼓勵金融機構利用內部客戶投訴處理機制解決消費者糾紛。其次，當金融消費者不滿意金融機構的處理，可以交由獨立、非官方的金融申訴專員（FOS）來處理。FOS的優勢在于獨立、公平，能夠低成本、高效率、非正式地解決爭議，不受嚴格程序的約束，具有較強的彈性和靈活性。其最終裁決結果對金融消費者無拘束力，如果金融消費者承認裁決結果，則即產生對金融機構的約束力。其三，如果金融消費者或者金融機構不滿意裁決結果，可以向法院提出司法審查。

3.日本關于金融消費者糾紛處理的規定

日本設立國民生活中心負責處理消費者投訴，各地也建立了屬地方政府管轄的360個國民消費生活中心。在都道府縣設有消費者生活中心。在市町村設有消費生活中心負責處理日常事務。

此外，日本還創建了具有日本特色的ADR機制。根據《ADR促進法》、《金融商品交易法》的規定，各個金融行業組織都可以向金融廳申請設立糾紛解決機構，這些糾紛解決機構相互之間會形成競爭關系。金融服務機構必須至少與一家糾紛解決機構締結協議，并且告知金融消費者。產生糾紛時，金融消費者可以選擇已獲得金融機構認可的糾紛解決機構解決糾紛，其優勢在于效率和公正，實現這兩點的秘訣在于多個糾紛解決機構的存在構成了競爭以及金融消費者擁有對糾紛解決機構的選擇權和解決方案的單方否決權。如果糾紛不能通過上述機制圓滿解決，金融消費者還可以依據日本《民法典》第709條的規定提起民事損害賠償訴訟。

4.我國臺灣地區關于金融消費者糾紛處理的規定

臺灣地區的金融消費者糾紛處理制度主要規定在2011年施行的《金融消費者保護法》。對于金融消費爭議事件，金融消費者應首先向金融機構提出申訴，鼓勵金融消費者和金融機構自行解決。金融機構30日內沒有解決或者金融消費者不接受金融機構的處理結果，可以在60日內，向爭議處理機構申請評議。金融消費者申請評議后，爭議處理機構應試行調解；當事人任一方不同意調解或經調解不成立者，爭議處理機構應繼續評議，對于評議結果，經當事人雙方接受而成立。 評議書經法院核可者，與民事確定判決有同樣的效力。

5.境外金融消費者糾紛處理機制的啟示

一是從所考察的國家和地區看，多數鼓勵金融消費者自行解決糾紛。二是比較鼓勵替代性糾紛解決機制的適用，而不是由金融消費者保護部門直接解決。三是各國制度設計都強調靈活、簡便的糾紛處理機制。

（二）我國金融消費者糾紛解決機制的不足

從現行規定看，我國關于金融消費者的糾紛處理機制還存在諸多問題：其一，相關立法比較粗糙，缺乏具體適用規定，更缺乏針對金融消費者的規定；其二，涉及金融消費者糾紛解決的相關規定法律層級比較低，主要是規章和規范性文件，而且相互之間也不一致；其三，缺乏糾紛替代解決機制，主要還是依靠向監管部門的投訴，而監管部門對投訴的處理難以令公眾滿意；其四，仲裁和司法途徑存在著程序復雜，費用較高，效率低下、司法不公正現象等問題。

（三）我國金融消費者糾紛解決機制的重構

我國糾紛解決機制的重構主要解決糾紛解決機構維護金融消費者權益的積極性問題，需要形成具有內在約束和激勵的運行機制。

1.鼓勵金融機構解決糾紛的約束機制

如何促使金融機構自愿去解決糾紛，可以考慮兩方面的約束機制：其一，投訴處理費制度。如果金融機構不能解決糾紛，金融消費者有權向金融消費者保護部門投訴。每發生一個投訴案件，金融機構就需要向獨立的金融消費者保護基金支付一筆投訴處理費，金融機構從經濟成本考慮，必將盡其所能自己解決糾紛。其二，金融消費者還可以申請糾紛解決替代機構解決爭議。這種情況下，金融機構同樣需要交納投訴處理費，也能形成相應的約束機制。

2.金融消費者保護部門的競爭性保護機制

中國設立了四個金融消費者保護部門，如果巧加安排，也能夠實現良好的保護效果。法律可以規定，金融消費者可以向銀監會、證監會或者保監會的金融消費者保護部門投訴，也可以向人民銀行的金融消費者保護部門投訴，各部門處理投訴的數量和影響作為分配相關經費的依據，激勵積極處理投訴。如果四個金融消費者保護部門處理投訴的服務都不好，由于可以向市場化的糾紛替代解決機構申請調解，這種外部競爭也會形成對金融消費者保護部門的壓力。

3.糾紛解決替代機構對投訴的處理

我國的消費者協會或者金融業的行業協會基本上屬于官辦協會，并無太多的積極性為金融消費者維權，有必要引入市場化的維權機制。每家金融機構至少要公告三家以上的糾紛解決替代機構供金融消費者選擇，形成市場化的選擇機制。糾紛替代機構的服務質量直接影響著其生存，更有利于提供公平、高效的服務。

4.司法訴訟制度的完善

為了提高效率，降低訴訟成本，發揮司法訴訟在維護金融消費者權益方面的積極作用，建議借鑒國外經驗，完善簡易訴訟制度和集體訴訟制度。

第一，完善簡易訴訟制度。具體而言，包括以下方面：一是建立專門的簡易訴訟法庭，并指定專人負責；二是明確簡易訴訟的適用范圍，以訴訟標的額為標準；三是設置調解程序，調解無效再進入訴訟程序；四是明確審理期限，除法律適用錯誤外，不得上訴；五是進一步簡化審判程序，簡化證據、法律文書方面的要求。總之，爭取簡易訴訟案件能夠在幾天之內解決。

第二，完善我國的代表人訴訟制度。具體而言，一是擴大適用范圍，基于共同的法律和事實問題都可以適用；二是改變對權利人限制的規定，如公告期內登記制度等；三是擴大訴訟代表人在實體權利和訴訟權利處分方面的自主權；四是建立律師勝訴賠償金分享制。綜上，從制度設計上使單個弱小的權利人愿意參加訴訟，使律師愿意代理訴訟，有能力對付強勢的金融機構，實現正義。

五、結論及建議

2008年金融危機后，在世界范圍內開始了金融消費者保護的新時期。一個基本結論是，應該建立獨立于金融監管的金融消費者保護機構，給予金融消費者更嚴格的保護。結合中國實際，筆者認為，獨立的機構固然重要，更重要的是要建立運行良好的金融消費者保護機制，建議我國建立三個層面的金融消費者保護機制：第一層面是市場保護機制，即形成公平、充分競爭的金融產品和服務的銷售市場，使金融消費者成為珍貴的客戶資源，金融機構通過開發金融消費，而不是通過損害金融消費者權益獲利。第二層面是規則保護機制，即制定科學、合理的規則，明確金融產品銷售、金融服務提供過程中各方的權利和義務以及風險分擔機制等并保證規則被執行，使絕大多數金融活動不會出現、不能出現、不敢出現損失金融消費者權益的情形。第三層面是救濟保護機制，即一旦出現了侵害金融消費者權益的情形，通過良好的制度安排，形成對金融消費者有利的救濟機制。這些制度及其機制的建立，必將從根本上改變我們金融消費者保護的現狀并促進我國金融業更好的發展。

注釋：

①Financial Services and Markers Act 2000 [EB/OL].http：//hm-treasury.gov.uk/fin-financial- serv ices-bill.htm.

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（編輯：周南）