中國產業轉移的區域福利差異及政策建議

摘要：隨著中國經濟的增長和產業結構的調整，東部沿海發達地區的土地、勞動力等要素成本上升，企業商務成本居高不下、資源環境約束矛盾日益突出，這些問題使得部分勞動密集型產業和加工貿易企業開始出現加快向中西部地區轉移的趨勢。在分析中西部與東部在居民福利、企業福利、政府福利方面均存在較大的差距的基礎上，指出了利用產業轉移這一契機縮小與東部地區的區域福利差距的政策建議。

關鍵詞：產業轉移；區域福利差異；政策建議

中圖分類號：F124

一、中國產業轉移現狀

在不平衡區域發展戰略下，我國經歷了從重點發展珠江三角洲、長江三角洲、京津塘及渤海三角地帶，到實施西部大開發戰略、東北振興戰略，再到實施中部崛起戰略的發展階段，逐步形成了分層次、縱深、梯級發展的戰略格局，布局完整、協調發展的態勢基本顯現。基于此，從沿海到內地的產業轉移，也將成為我國在工業化中后期實現東中西部三大區域協調發展目標的主要路徑選擇。改革開放以來，尤其是西部大開發和中部崛起戰略實施以來，我國中西部地區的交通運輸、服務配套等基礎設施條件得到完善，政策條件、人文環境得到進一步優化，具有明顯的低要素成本優勢，是東部產業遷徙和轉移的良好市場環境。東部地區實施的“騰籠換鳥”和中西部地區的“筑巢引鳳”，以及國家促進的“萬商西進”等工程，使東部一部分勞動密集型產業和加工貿易企業開始出現加快向中西部地區轉移的趨勢。產業轉入新的市場環境，自身面臨的成本提高等生存壓力得到很大緩解：若把我國勞動者工資水平設為1，則目前我國東部勞動者工資水平約為1.31，大約為1300 多元，而西部地區為0.91，約為1000 元，西部地區的低勞動力成本優勢吸引了東部企業的轉入。當前，我國東部沿海地區占全國80%左右份額的加工工業，受土地費用、勞動力成本、環境容量等因素制約，正在向中西部地區加快轉移。資本是欠發達地區最為稀缺的要素之一，我國中西部地區也是如此。產業轉移首先是資本的轉移，是區域空間上資本的重新配置。

在經濟學理論上，資本形成是增加給定資本存量的過程，將此過程視為一個連續的過程，筆者將資本存量表示為時間的函數K（t），并以dK/dt 表示資本形成率，時間t 的資本形成率與以I（t）表示的凈投資率相等。因此，得到：

其中，資本K 是一個存量概念，而凈投資I 是一個流量概念，是一個不變流量，也可以是一個可變流量，因此，對于轉移的產業資本而言，對于投資率I（t），在時間區間[0，t]的資本積累數量，可以表示為：

圖1 刻畫了一個區域產業轉移資本形成的數理過程，即資本區域投資發揮功效的路徑，這個過程亦是一個演化經濟學范式下適應度動機驅動下的產業遷移過程。

國家實施西部大開發戰略以來，2000-2007 年，東部沿海地區到西部投資經營的企業累計已有20 萬家，投資總額15000 多億元，其中，僅上海企業在西部投資就達1700 多億元，浙江、福建企業也均達到了1300 多億元。東部地區向西部欠發達地區的產業轉移初步形成規模。2007 年以來，國家陸續批復了三批加工貿易梯度轉移重點承接地①和皖江城市帶、廣西桂東、重慶沿江三個承接產業轉移示范區，中西部地區承接產業轉移的優勢迅速增強，大規模國內資金加速跟進。

2008 年，全球金融危機的負面影響沖擊到我國沿海出口導向型制造產業，作為“世界工廠”的珠三角、長三角地帶面臨著前所未有的挑戰（如眾多企業出口訂單減少、勞動者工資上漲、民工返鄉創業現象增多等），巨大壓力直逼珠三角中小企業，促使東部的企業向中西部欠發達地區遷移，尋找新的產業發展洼地。截至2008 年底，我國東部地區10 個省市擁有全國86.02%的紡織企業，但是虧損面達到24.92%，超過了全國的平均水平，特別是浙江省紡織企業2008 年利潤額較2007 年減少了39 億元，東部紡織產業開始出現由沿海向內陸梯度轉移的趨勢。交通較為便利、市場化已有一定基礎的中部地區，已經成為東部勞動密集型制造業產業轉移的重要區域。浙江溫州大量企業向湖南株洲轉移，廣東汕頭、廣州、東莞諸多中小型企業也正向湖南、江西等省遷移，而目前東部地區向西部欠發達地區的產業轉移尚未全面展開。

2009 年以來，在人民幣匯率不斷升值、能源和原材料價格不斷攀升的市場環境下，成本的全面提高使得廣東、浙江等地一些勞動密集型企業利潤空間被大幅壓縮，導致部分中小企業停產或半停產甚至倒閉，向外轉移步伐開始加快。

2010 年，中部地區、西部地區接收的省外到位資金分別達到1.28 萬億元和1.53 萬億元。安徽、重慶、陜西承接境內省外到位資金分別為6863.7億元、2638.3 億元、2414.9 億元，分別是2005 年的8.6 倍、12.8 倍、8.9 倍。

2011 年1～7 月，為控制通貨膨脹預期和抑制房地產投機，我國中央銀行實施緊縮的貨幣政策，連續6 次上調存款準備金率，銀行銀根收緊并惜貸，東部沿海地區廣大企業尤其是中小企業從商業銀行獲得貸款極其困難。商業銀行更愿意把有限的資金貸給有發展潛力和發展前景的新興產業，傳統企業尤其是中小企業遭遇到強有力的資金約束，生存和發展面臨前所未有的困境。在這種背景下，傳統企業只能轉型或是轉移，但轉型并不容易，而轉移到中西部地區則是較好的走出困境的捷徑。比如，受國內外經濟環境的影響，廣東東莞市中小企業群面臨了巨大的生存壓力，外需不振訂單減少、勞動力和原材料成本飆升、人民幣匯率攀升的“三座大山”擠壓著中小企業的微薄利潤空間，全國工商聯作出了“生存困難超過了2008年金融危機初期”的結論。2011 年9 月，廣東佛山等地出現“電荒”，絕大多數陶瓷企業用電成本占總成本的比重大幅上升，由2%上升至20%。為了減輕生存的負擔，擴展利潤空間，廣東制造業企業不得不選擇向外遷移。從產業轉移的大方向來看，主要是從長三角、珠三角等東部沿海發達地區向中西部地區轉移。從轉移方式來看，一是外資或東部地區的民營資本在中西部地區直接投資設廠；二是由東部接單，在中西部地區設立加工企業，實行聯合接單加工貿易；三是引導中西部企業進入跨國公司和東部沿海企業的營銷網絡；四是東部和中西部聯合進行園區建設。

顯然，隨著經濟發展水平的提高，各種要素成本上漲不可避免，市場環境帶來的生存發展壓力迫使沿海企業向西遷移。

綜合來看，隨著時間的推移，我國中西部承接東部地區產業轉移取得了良好的效果，主要有以下方面。

（一）承接規模高速增長

2005-2010 年，中西部地區吸收的省外資金增長了2.5～12.8 倍不等。其中，2010 年安徽、四川、廣西吸收的省外資金分別高達6864 億元、5336 億元、3491 億元，分別是其2005 年的8.6 倍、7.5 倍、8.4 倍；據有關方面預測，2010 年，僅廣東、上海、浙江、福建四省市轉出的產業產值就達到14000 億元左右，這在一定程度上說明當前我國的區域之間承接產業轉移進入了高速增長階段。如表1 所示為中西部典型省份境內省外到位資金發展狀況。

資料來源：各省市各年國民經濟和社會發展統計公報，各省市商務廳數據。

（二）承接產業區域聚集

中國區域間產業轉移是一種聚集式轉移，承接區域集中度不斷提高。承接地接收省外資金的標準差由2005 年的264 提高到2010 年的2032。接收省外資金較多的省份集中在安徽、四川、廣西、河南、重慶、陜西等省市區。

（三）承接產業等級提升

盡管從總量上看，制造業和房地產業仍然是省外資金投資的主要領域，但從投資產業的層次看，正逐步由勞動密集型產業向資本密集型、技術密集型產業轉化。第三產業正在成為投資的主要領域，如安徽省，投資于第三產業的省外資金比重由2007 年的37.7%提高到2010 年的41.9%。另外，重慶第三產業已經成為吸引內資最大的領域。如表2 所示為2010 年中西部地區產業轉移典型省市承接資金結構。

（四） 產業來源相對集中

隨著東部地區尤其是北京、長三角、珠三角、閩三角勞動力成本、土地成本、資源成本的上升，部分產業加速向中西部轉移。與此相對應，中西部地區接收的資金也主要源于上述地區（見表3）。

總體上看，近年來，產業資本在國內的空間流動繼續呈現“北上西進”的趨勢。近年來，西部地區的石油和天然氣開采業、有色金屬礦采選業、煤炭采選業等產業在西部的比重不斷攀升，表現出良好的增長態勢，這表明西部欠發達地區在承接東部勞動密集型和能源指向型產業轉移方面取得較好成效。

雖然中西部地區的基礎設施條件和投資環境不斷改善，承接東部產業轉移的能力逐步增強，但同時也面臨較大的制約阻力。一是東部產業轉移過程中存在著類型單一、缺乏引導對接、區域黏性等障礙；二是中西部地區在承接產業轉移中尚存在諸多制約因素，特別是在產業配套、物流效率、融資環境、服務意識、制度安排、行政效率、人文氛圍等軟硬件環境與東部地區還有較大差距，轉移產業尚不能很好地適應當地市場環境。

因此，到目前為止，東部許多資源、勞動密集型產業仍然是全國較具實力優勢的強勢行業，其優勢和實力并沒有出現很明顯的下滑跡象；中西部地區資源、勞動密集型產業亦沒有很明顯的增量，特別是西部勞動密集型產業仍屬于有待發展的潛力與弱勢行業。這也說明了一點，即我國東部沿海發達地區和中西部不發達地區之間資源、勞動密集型產業大規模的產業轉移剛剛開始，轉移進程較為緩慢，對于宏觀經濟增長和國民福利提高還有較大的潛在促進作用。在我國區域產業梯度轉移過程中，部分東部遷出產業將一些落后的生產技術、工藝和污染性行業轉移到中西部地區，形成工業產值的“東遷”，工業污染的“西移”。目前，皮革、陶瓷、水泥、化工等高污染產業是國內產業轉移的主體之一。發達地區通過產業轉移加速中西部地區發展的同時，也通過廢物資源化利用、拯救后發地區瀕危企業、淘汰產業或設備轉移、資源開發等途徑，實現污染轉移。與實物遷移相比，這是一種隱性的污染轉移。改革開放30 多年來，FDI 促進了中國經濟的發展，但是它對我國環境的影響整體上已出現“污染避難所”現象。隨著工業化的推進，環境成為具有更高價值的“資源”，我國中西部地區必須吸取吸引FDI 的教訓，在承接東部產業轉移過程中堅守環保原則。因此，必須提高警惕，吸取東部沿海地區在污染轉移方面的經驗教訓，實現西部地區的可持續發展。

二、中西部地區與東部地區的區域福利現實差距

地區之間的差異主要表現在以下三個方面。

（一）居民收入福利差距

收入是衡量福利水平最為重要的指標。從以收入為代表的福利水平及歷史數據的趨勢來看，2000 年以來東部與中西部地區的差距不斷拉大。我國居民收入差距從西部到東部呈現出較明顯的梯度差異和漸進式增長，經濟發達的東部地區與中西部地區在收入方面的福利水平差距越來越大。通過表4可以看出，歷年來收入最高的省（市、區） 均在東部地區，而收入最低的省（市、區） 均在中西部地區，尤其是西部地區中的相對偏遠地區，與東部之間的收入差距極大。

（二）政府財政收入差距

政府的區域福利水平主要通過政府財政收入水平來衡量。從表5可以看出，2009 年，東部地區除了海南省之外，其余省市的財政收入都遠高于中西部地區。東部地區10個省市的財政收入總和為20723.31 億元，中西部地區21 個省市區的財政總收入為14938.49 億元，僅相當于東部地區10 省市的72%。

（三）企業福利差距

企業的區域福利水平主要可以通過企業在區域內的利潤率來衡量。在企業利潤率方面，從國內大企業來看，由于區域發展不均衡，中國500 強企業逾七成云集東部地區。我國東、中、西部的上市公司在分布數量、產業及規模績效上存在不小的差距，西部上市公司的股本規模也在全國范圍內存在劣勢。東部地區上市公司的平均凈利潤最高，2009 年東西部的年平均凈利潤竟相差了近17 倍。在2006 年中國500 強企業中，內地31 個省、自治區、直轄市中，除西部地區的西藏和青海以外，其他29 個省、自治區、直轄市均有企業入選。其中，368 家企業來自于東部地區，占企業總數的73豫，比上屆增加了4 家；僅北京、上海、天津、山東、浙江、江蘇和廣東七個省市便有336 家企業入選，占到了全部入選企業的67.2%。2009 年中國500 強企業中，東、中、西部、東北地區間的不平衡特征明顯，東部地區仍是500 強企業聚集的主要區域。中國500 強企業分布在29 個省（市、自治區），且集中分布在東部地區的北京、山東、江蘇、浙江、廣東、上海六省市，其企業總數達到308 家，占61.6%，營業收入、利潤總額、資產總計、所有者權益和從業人數分別占500 強企業總數的76.79%、87.05%、90.93%、80.94%、70.56%。

從單位產出利潤率來看，2009 年中國500 強企業的平均水平為5.50%，其中，東北地區最低但增長最快，為2.54%，比2008 年提高了1.33 個百分點；東部地區的單位產出利潤率最高，為5.96%，比2008 年提高了0.96 個百分點，說明東部地區大企業的福利水平最高；西部地區的單位產出利潤率為2.96%，比2008 年提高了0.03 個百分點，說明西部地區大企業的福利水平較低，比東部地區低了3 個百分點；中部地區的單位產出利潤率出現了負增長，為3.84%，比2008 年減少了0.41 個百分點，說明中部地區大企業的福利水平介于東部地區和西部地區之間，比最高的東部地區低了2.12 個百分點（東部5.96 - 中部3.84 = 2.12）。

綜上所述，從如何縮小區域之間的福利差距這一命題來看，產業轉移是實現區域協調發展的重要手段。區域協調發展面臨的宏觀背景和困境表明，解決區域協調發展問題的出路之一就是推進產業在區域之間的轉移。一方面，產業轉移產生的企業間接聯系效應有利于打破部門、地區的封鎖和壟斷，突破生產要素流動的行政性障礙，促進區域經濟的協調發展。另一方面，由產業轉移而形成的區域產業的合理分工是區域協調發展的基礎。無論從理論還是實踐上，產業轉移在我國區域協調發展中具有重要意義。改革開放30 多年來，我國東部沿海地區得到了長足發展，但目前都面臨著不同程度的水、電、原材料、燃料運輸以及資金、勞動力等生產要素的價格上漲，投資經營成本節節上升，產業的生命周期性在客觀上要求將這些失去優勢的產業向東北及中西部地區轉移。一方面可以降低東部地區產業的外向性依賴程度，并促進其向產業鏈高端及新興服務業的轉移；另一方面可以使中西部地區獲得更多的贏利和就業機會，推進市場化進程的同時促進產業結構調整和企業贏利。因此，產業轉移使東部與中西部地區之間的經濟聯系與交往更加密切，不斷增強的區際分工與協作意識，使區域分工效益與協作效益日益提升，奠定全國協調發展戰略的空間基礎。在這個整體經濟區域系統內的產業轉移過程，一方面可以促進區內產業結構的調整，提高資源配置效率；另一方面可以發揮區域經濟互補優勢，減少重復建設，避免區內產業結構趨同，在帶動內部經濟專業化和集約化過程中不斷促進區域經濟的協調發展。因此，區際產業轉移不僅促進各區域產業結構的升級優化，而且也會促進居民、企業、政府三者的區域福利效應，是加快區域經濟協調發展的重要手段。

三、促進區域福利改善的政策支持

產業轉移帶動區域福利改善應該在系統的運行模式下，由國家層面和地方政府給予政策支持。

（一）國家層面的政策支持

在社會主義市場經濟條件下，產業轉移是企業群按照市場規律和企業生存成長需要，根據環境的變化，以實現利益最大化目標做出的自主選擇或被動適應。這也是演化經濟學對于產業轉移的解釋。在產業轉移過程中，企業群會受到政府行為的激勵和約束。當轉入區域的政府采取積極承接產業轉移的行為，并給予相關的政策鼓勵和稅收優惠時，越能促進外來資本的移入，福利溢出效應渠道越暢通，產業轉移的區域福利正效應就越顯著。因此，政府政策是影響產業轉移引致區域福利效應的重要因素，會在兩個方面產生作用，一是政府政策會影響產業轉移區域福利流量，二是政府政策會影響產業轉移區域福利效應實現強度。

基于此，政策這一變量必須在以產業轉移提升區域福利效應方面發揮重要功能。截至2011 年，國家已經批準了《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》、《廣西桂東承接產業轉移示范區規劃方案》、《湖南省湘南承接產業轉移示范區》、《重慶沿江承接產業轉移示范區》四個專門的產業轉移示范區建設規劃，加上同樣具有承接產業轉移功能的河南中原經濟區等國家級區域發展規劃，已經有力地促進了全國范圍內產業梯度轉移的區域福利改善。《晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區》正在申報中，國家應該繼續在條件成熟的區域再重點建設若干產業轉移示范區，進一步促進產業有序轉移帶動區域福利水平提升。

綜合來看，在國家層面，應該落實統籌全局、重點突出的策略政策支持。采取差別性的區域經濟引導政策，加快制定區域發展規劃。目前，我國東部地區已進入產業升級和發展方式轉變的階段，應通過政策措施加快和鼓勵東部地區走上創新驅動發展的軌道；對中西部地區進行有效引導，一方面要抓住承接國際產業轉移的有利機遇，另一方面加強外資政策、市場準入政策、節能環保政策等的引導，發展先進制造業，避免走上傳統增長方式、分工體系的老路。國家政策支持的具體方案如下：

1.稅收政策

促進中央財政加大轉移支付等政策，支持中西部地區改善民生，促進基本公共服務均等化，優化產業承接環境；對中西部地區的國家支持性產業，國家級經濟技術高新技術開發區公共基礎設施項目貸款實施財政貼息；對投資東部地區的外商投資優勢產業項目，按相應的規定免征關稅；支持在東部地區有條件的地方建設國家高技術產業基地；完善、規范物流企業營業稅差額納稅辦法，削減內地通往港口的政府公路收費項目，對中西部出口企業提供適當運費優惠計劃；借鑒國外對遷入后發展地區的企業給予投資補貼的做法，由中央財政建立專項資金，對向中西部地區遷移的企業提供適當補貼。

2.金融政策

鼓勵和引導各類金融機構對重點產業轉移項目提供信貸支持，在風險可控條件下為東部地區企業并購重組、中西部地區企業遷入提供支持，對加工貿易重點企業給予貸款支持；支持國內外轉移企業發行企業債券、短期融資券、企業集合債券和上市融資；大力支持中西部各類金融機構參與全國統一的同業拆借市場、票據市場、債券市場等資本市場投融資活動；鼓勵和引導外資銀行到中西部地區設立機構、開發業務；有序推進村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融機構試點和運行。

3.投資政策

統籌區域發展格局，將更多大型投資項目投放到中西部地區，以產業和投資帶動中西部地區的整體崛起或福利改善；制定差別化產業政策，適當降低中西部地區鼓勵類產業門檻，增加勞動密集型產業類別；根據中西部地區改善區域福利水平的實際需要設立產業投資基金和創業投資基金；對于承接產業轉移重點區域優先安排建設性項目，適當傾斜對中西部地區的基礎建設投資，在高速鐵路、地鐵、高速公路、飛機場等交通設施建設方面加大投入力度。

4.土地政策

堅持節約集約用地的基本方針，進一步加大對中西部地區新增建設用地年度計劃指標的支持力度，優先安排產業轉移園區建設用地指標；嚴格執行工業用地最低出讓價標準；嘗試設立工業用地彈性出讓和年租制度。

5.貿易政策

在經濟發展程度較好、條件成熟的地區設立相關的海關特殊監管區域或保稅監管場所；培育和建設一批加工貿易梯度轉移重點承接地；支持中西部有條件的沿邊地區設立邊境經濟合作區、跨境經濟合作區，加大對口岸建設的支持力度，推進中西部地區與東部地區的區域通關改革。

6.科技教育政策

鼓勵東部地區高校、科研機構、企業與中西部地區開展多種形式的產、學、研合作，推動有條件的企業在中西部地區建立研發機構和中試基地，提高集成創新和再創新能力。支持中西部地區高等學校提升人才培養與創新服務能力，結合產業轉移的重點辦好特色專業。

具體而言，應建立包括校企合作企業實踐條件預警管理、中職教師實踐課程開發管理、企業實踐質量評價管理、教師企業實踐學籍及相關證書管理、企業實踐經費管理等管理系統，以此加強對實施校企合作的各類組織機構的技術操作指引和質量監控。應全面規劃和推動以提升實踐教學水平為重點的中職教師職業發展，強化對培養培訓中職教師實踐教學能力工作的科研支撐。

7.區域合作政策

東西部省區之間的產業轉移，離不開區域之間的產業協調與合作。企業在各區域之間的搬遷或轉移，雖然必須遵循市場的要素自由流動規律，由企業根據自身生產經營以及發展的需要來決定和實施，但這并不僅僅只是單個企業自身的事情，其必然涉及各個區域產業的整體變遷與發展的問題。應出臺鼓勵跨省區產業園區合作共建的政策。把東部產業園區的資金、技術、管理和招商等優勢，與中西部地區的土地、勞動力和優惠政策等優勢結合起來，引導東部一部分傳統產業集群中的核心企業與相互配套的企業，整體遷移到中西部的產業園區。實現基礎設施投入和園區管理共同參與，共建土地收益和稅收按照雙方的股本和協議分成。還應建立產業對接的協調組織機制。建立產業轉移與承接的信息交流平臺，提供國家及各地區政府經濟政策、行業發展趨勢、商品供需動態、東中西部經濟合作主要意向以及備選項目等重要信息，幫助企業科學決策。設立省區間產業對接及轉移協調機構，定期不定期就產業合作發展、產業轉移對接、共同投資開發、重大項目推進等加強協調與溝通，以期產業轉移與承接的周期更短、成本更小、效果更好。除此之外，國家還應盡快制定中西部地區吸引東部地區內資的產業指導目錄。

在以上具體方案的實施操作層面，國務院有關部門要按照“十二五”規劃和《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》確定的發展目標和重點，落實規劃確定的各項政策，不斷充實和完善支持政策的內容；要在專項規劃編制、項目安排等方面對產業轉移示范區建設給予指導；要加強與國家總體規劃和相關專項規劃的銜接，加強對各種促進產業轉移規劃實施情況的跟蹤分析，做好督促檢查工作，會同地方政府定期組織開展規劃實施情況評估；要明確職能分工，加強協作配合，在政策實施、體制創新等方面給予支持，推動中西部地區承接產業轉移順利進行并產生良好的區域福利效應。

（二）地方政府的政策支持

地方政府的政策支持要在總體思路的指導下從各方面加以支持。

1.總體思路

由于東部地區政府在產業梯度轉移中屬于利益流出的一方，因此在主觀和客觀上并不會出臺促進產業向中西部轉移方面的助推性政策，所以在地方政府層面應主要探討中西部地區的地方政府所能給予的政策支持。從實際來看，中西部地區地方政府應落實因地制宜、積極有為的政策支持。

從區域發展戰略方面來審視，引導和支持中西部地區承接產業轉移，是深入實施西部大開發和促進中部地區崛起戰略的重大任務。地方政府要根據本區域的特色和實際，進一步加強協調，切實加強具體工作指導，認真落實國家的各項政策措施；要結合自身實際制定具體實施方案，完善各項配套措施，有序推進承接產業轉移，促進區域福利改善。

地方政府在政策層面上要積極行動，結合國家主體功能區規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃、城鄉建設規劃等的要求，科學制定本區域的產業發展規劃，編制具體實施方案和重點專項規劃，明確產業布局的功能定位；要根據中央和本地區的“十二五”規劃，切實加強對《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》實施的組織領導，明確分工合作，健全工作機制，做好示范區建設工作，制定相應的優惠政策。地方政府在出臺政策時，要以若干主要政策為主，在其主政策的框架內制定相應的輔助政策或實施辦法，形成承接產業轉移的政策合力。東部地區和中西部地區的地方政府政策制定，既要體現新政策的感召力，又要保持先期出臺政策與新出臺政策的連續性，使促進產業轉移政策具有政策感召力、吸引力，為產業轉移促進區域福利改善提供良好的政策環境。為產業轉移促進區域福利改善提供良好的政策環境。

2.具體方案

具體方案只要有以下幾個方面。

（1）產業政策

中西部地區的地方政府應該積極吸引產業轉入，創造良好投資環境，加強基礎設施建設和示范園區建設，加強區域市場體系建設形成要素合理定價機制、產業轉移示范園區稅收合理征管機制，促進產業集聚降低成本形成價格福利，加快發展本區域配套服務業促進就業；對符合國家產業政策的產業轉移項目，根據權限優先予以核準或備案，減少、審批程序、節省企業交易成本、增強服務功能；鼓勵省級技術改造等財政專項資金優先用于符合條件的產業轉移項目；實行產業轉移園區單位面積投資強度最低標準，安排專項轉移支持資金用于產業轉移園基礎設施建設，加大地方財政扶持力度。

（2）勞動力就業政策

加強勞動力培訓，引導勞動力就業，培育好產業轉移勞動力市場，以促進本地居民在新轉入產業就業、適應其用人需求；依托公共就業服務機構，引導勞動力有序就業；加快發展職業教育，建立以政府職業培訓為主體，專項培訓機構和民辦培訓機構為依托，多層次、立體化的職業培訓體系，建成一批國家級、省級重點職業學校，奠定勞動力就業培訓的基礎；并有針對性地對農民工進行就業崗位培訓，提高其專業技能，增強其就業能力；建立健全農民工進城后的繼續教育體系，舉辦各種形式的新專業、新技能、新知識培訓班，促進其素質提升。

（3）稅收優惠政策

基本原則是既要考慮投資者的利益，又要考慮地方政府財力的增加。地方政府在不同的產業領域應制定不同的優惠政策，對本區域急需發展的鼓勵類產業制定更加優惠的稅收政策；對部分給區域福利帶來不利影響的承接產業轉移項目還應設置一定的門檻或不實行優惠政策；某些專項政策盡可能少出臺，可作為“一事一議”或比照相關政策執行；地方政府在優惠的稅目上宜簡不宜繁，應以主要稅收為主，如增值稅、所得稅；在優惠的期限上，宜長不宜短，不宜將稅收優惠過于集中，而應盡量縮小優惠幅度，延長優惠時間，以保證本區域可用財力逐年增加。尤為需要重視的是，中西部地區尤其是縣級一層，由于經濟相對欠發達，且平臺注資中存在大量的辦公樓、地產等項目，且稅收來源較為單一，面臨的風險較大。要平衡好經濟增長和債務累計間的矛盾，中西部省份應該在這一輪經濟增長中轉變投資模式，如在基建等投資領域吸引民間資本的進入，避免過度使用地方政府投資平臺。與此同時，中西部地區還應增加地方債務的公開性和透明度，將地方政府債券發行更多向本地區傾斜，實現產業發展基金的有效保障。

（4）收費減免政策

地方政府要對落戶在省級開發區、承接產業轉移示范區和重大招商引資項目，以及吸納就業人員多的重點企業給予行政事業性收費全部減免，經營性收費按下限收取，其他項目給予部分減免的相關政策；對產業轉移示范園區實行“零收費區”；對達不到承接產業轉移門檻要求和達不到房地產開發項目的不予考慮收費減免。

（5）土地政策

土地政策一直是地方引資工作中的重要政策，長期居高不下的地價是打造承接產業轉移商務成本“洼地”的重要障礙之一。地方政府應明確規定土地出讓金中政府純收益部分用于對項目基礎設施建設的獎勵或補貼，或根據項目的投資規模、投資強度、科技含量、企業納稅等給予固定資產投資規模一定比例的獎勵；對于不同項目、不同技術含量的企業補貼標準、補貼兌現時間等方面可有一定差別；應對產業轉移示范園區的用地指標給予適度傾斜，以保證其建設用地需要。

（6）招商服務政策

與政府主導下的產業轉移相對應，目前我國中西部地區產權保護體系、契約執行體系以及保障市場交易安全制度尚不完善，市場主體亟待發育，市場秩序有待規范，應努力改善以政府效率、服務意識和法制為重點的投資軟環境。應致力于以促進全方位區域合作、優質高效的招商服務環境來精心筑“巢”，引來東部地區轉入產業。多為投資商提供他們所需要的服務，諸如簡便的審批程序和市場準入、減稅和金融激勵等，并按照規范、透明、公平的原則辦事。應著力提高圍繞當地特色優勢的產業配套能力，讓投資者在當地就能采購到所需的原材料和外協件，得到所需要的研發設計、標準檢測、會計咨詢、物流配送、金融保險等服務。建立直通直達服務、重點企業協調服務、“綠色通道”服務、民企直接反映和直接協調等機制，推行行業協會全程代辦協辦服務，為客商提供“一站式”、全程式、跟蹤式、保姆式的“四式”服務，推行兌現政策零折扣、優質服務“零距離”、生產經營零干擾的“三個零”機制，加強地方政府橫向之間的部門溝通與合作，合力打造優良的企業服務環境，改變中西部地區招商服務環境落后的面貌。地方政府還應努力實現外延擴張招商與內涵集約招商并舉，加大對產業研發部門的引進力度，推動引資金、引項目與引技術、引智力有機結合。

（7）生態環保政策

地方政府應先選準產業類型，確保經濟、科學和可持續發展。一方面要克服盲目為增加GDP 而承接，摒棄過去片面強調引進來的盲目做法，制定承接產業轉移的門檻，對于對環境保護、資源保護有負作用的高污染產業應該謹慎引入；另一方面對于那些有污染但符合地區產業結構調整和優勢發揮的必須承接的企業，需要加快技術改造和設備更新的步伐，提高資源利用率，大力發展綠色經濟和循環經濟，使資源得到最優利用。黨的十七大提出了“形成主體功能區”的要求，即實施國家四大主體功能區規劃和優化布局，逐步形成五類生態發展圈：生態都市發展圈、生態衛星城市圈、生態縣城發展圈、生態鎮村發展圈、自然生態發展圈，地方政府應從生態都市發展圈這個產業梯度起點開始嚴格控制環境污染，建立高門檻的“綠色壁壘”，就地提升和消化現有污染型產業，切斷梯度轉移的污染源；應體現生態發展理念，將各地“產業轉移園區”改稱為“生態產業示范園區”，高標準高起點建設，形成合理產業鏈條；建立產業轉移示范園的首要任務就是加快產業結構調整和產業升級，所以必須處理好承接產業轉移與當地生態環境保護以及資源、能源的合理有利用問題，走一條產業發展與環境質量良性循環的發展途徑。還應開展規劃環評，引導產業轉移示范園優化布局，整合重組；鼓勵遷移企業進行技術裝備更新、生產工藝和產品設計的創新，設立符合當地產業發展的能耗、環保、技術以及安全標準；應設立產業園區環保專項資金，專門用于補助園區建設污染集中治理設施；對產業轉移園區污水處理等設施實行電費補貼，以降低產業轉移園區污水處理成本，保障政策順利實施。

注釋：

① 2007 年4 月，商務部授予南昌、贛州、郴州、武漢、新鄉、焦作、合肥、蕪湖、太原9座中部城市為“第一批加工貿易轉移重點承接地”；2008 年4 月，商務部認定重慶等22 個地區為“第二批加工貿易梯度轉移重點承接地”；2010 年11 月，商務部、人力資源社會保障部、海關總署認定錦州市等13 個地區為“第三批加工貿易梯度轉移重點承接地”。

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（編輯：周南）