中國地方政府績效管理探索

摘要：政府績效管理是新公共管理的重要內容，也是驅動政府創新管理、改善公共服務的有效工具。近年來，政府績效管理越來越受到我國理論界和實踐界的高度重視。以在國內政府績效管理領域處于領先地位的深圳市政府績效管理體系為重點研究對象，總結分析了深圳市在推行政府績效管理中的若干經驗，并針對其中的問題與難點提出建設性的對策和建議。深圳市政府績效管理作為一種地方性的實踐范本，將會直接影響到政府行政模式和治理理念，驅使政府及其公共政策體現民意訴求，推動政府職能轉變。

關鍵詞：地方政府績效管理；績效評估；深圳經驗

中圖分類號：D035.5

政府績效管理是新公共管理的重要內容，也是驅動政府創新管理、改善公共服務的有效工具。

進入21世紀以來，政府績效管理越來越受到我國理論界和實踐界的高度重視。“政府績效管理”在中國共產黨第十八次全國代表大會上首次被寫進黨代會報告，黨中央要求“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。截至目前，我國雖然并沒有制定統一的政府績效管理范式，但已有24個省（區、市）和新疆生產建設兵團、20多個國務院部門以不同形式開展了績效管理工作。然而，由于理論準備不足，實踐上也各自為政，從整體來看我國政府績效管理還處在較低的水平，科學化、制度化、規范化、長效化明顯不足。

本文以深圳市政府為例，以在國內政府績效管理領域處于領先地位的深圳市政府績效管理體系為例，總結分析了深圳市在推行政府績效管理中的若干經驗，并針對其中的問題與難點提出建設性的對策和建議。深圳市政府績效管理作為一種地方性的實踐范本，將會直接影響到政府行政模式和治理理念，驅使政府及其公共政策體現民意訴求，推動政府職能轉變。

一、深圳推行政府績效管理的若干經驗

深圳市推行政府績效管理工作，將績效管理融入政府工作的全過程，在政府系統和廣大公務員中普遍形成“績效”的觀念，對明晰政府工作目標、轉變政府工作作風、提高政府工作效率、改善政府公眾形象具有明顯的助推作用。特別是通過將先進的信息技術有效地應用于政府績效評估與管理領域，建立政府績效評估電子系統并付諸實踐，積累了一些經驗，也得到了許多重要的啟示。

（一）若干經驗總結

深圳市積極順應服務型政府建設和行政管理體制改革的要求，不斷創新行政工作，建立了政府績效管理體系，初步實現績效管理的電子化、實時化、系統化和制度化，探索出一系列建設性的經驗，主要包括以下幾個方面：

1.績效管理是政府工作的“牽引器”和“助推器”

績效管理是綜合性的“目標管理系統”、“督查糾偏系統”和“激勵問責系統”，內容涵蓋面廣，目標責任清晰，量化評價有效，實現過程管控與結果導向并舉，對提高政府執行力、提升行政效能、推動工作部署落實、增強政府公信力等都具有重要作用。近年來，深圳市各項工作目標順利實現，一些難點工作和薄弱環節也得到根本扭轉，如政府督查事項落實、清理無證無照經營、推動政府網上辦事、保護生態環境、糾正違法用地違法建筑、加強食品藥品安全等，都是因為實施了績效管理而受到高度重視和有力推進。隨著試點工作的深入開展，績效管理將發揮越來越重要的作用。

2.績效管理是高難度的創新性工作，應當勇于實踐，在探索中發展

開展績效管理面臨許多難題，如怎樣設計科學合理的績效考評指標體系，如何解決各個單位之間的客觀基礎不相同和工作重點有差異等問題，如何保證績效考評數據的客觀真實性，如何有效協調各種考核評比等，這些問題只能通過一邊實踐一邊探索一邊改進，不能被動等待，也不能指望一蹴而就。

深圳市剛開展這項工作時，沒有經驗，困難很多，但發揚敢試敢闖的特區精神，大膽探索，扎實推進，逐步積累經驗。特別是，緊緊抓住全國開展試點工作的有利契機，在全市正式推行績效管理，統一全市認識，調動各區、各部門的積極性，共同研究解決實踐中遇到的問題，使績效管理工作體系不斷得到優化和完善。

3.績效管理是復雜的系統工程，應當統籌兼顧，整體推進

政府績效管理是綜合性、復雜性、理論性和實踐性兼具的系統工程，因此，實施績效管理要著眼于工作大局，著眼于總體目標，著眼于工作措施的成龍配套，系統地思考、謀劃和推進。筆者認為，績效管理的內容既要突出重點，又要體現綜合性，防止以偏概全、評價失真；要注重全程動態管理，形成績效計劃、實施、考評、監控、反饋、改進和結果運用相統一的工作鏈條；考評方式要多樣化，盡可能吸收各方面力量參與，多層次、多角度進行全面評價；工作措施要配套，從機構設置、法規制度、獎勵措施、思想理念等全方位提供有力的保障。只有堅持整體推進，才能形成績效管理的長效機制，增強工作實效。

（二）著重抓好的幾項工作

在實際工作中，為更好地推進政府績效管理工作，使其在政府管理創新中發揮更大的助推作用，推動政府更有針對性、更高效地為社會提供服務，深圳市當前特別注重在以下幾個方面做好工作：

1.突出考評重點，強化績效管理的導向性

當前政府職能仍然比較廣泛，績效管理既要整體推進，又要突出重點，樹立政府工作的正確導向。深圳市在設計績效指標體系時，突出對以下工作進行考評：一是加強對黨委政府重大部署落實情況的履職性考評，將年度重點工作落實情況作為重要內容，實行過程考評和全程監控，提高行政執行力；二是加強對政府工作戰略目標的前瞻性考評，圍繞加快轉變經濟發展方式、打造“深圳質量”、實現“十二五”規劃目標，設立引導性、約束性指標，統籌考慮和推動深圳當前發展、未來發展和可持續發展，促進深圳發展速度與結構、質量、效益相協調；三是加強對解決政府管理薄弱環節的驅動性考評，抓住政府工作推進的難點問題，如重大項目建設、土地整備、跨部門協作等，設置績效指標或開展專項考評，推動政府機關

采取切實措施認真解決，促使政府機關不斷查找不足，改善行政管理。

2.改進工作方法，強化績效管理的科學性

一是推行標準化操作。績效考評結果的科學合理來源于每個指標考評工作和數據采集的科學合理。深圳引入標準化管理模式，逐一制定“績效指標考評工作標準化操作規程”，對評分標準、考評規則、計算方法、數據采集流程、審核監督程序等要素進行格式化、標準化，實行全程質量控制，減少評分的彈性，防止工作的隨意性，保證考評結果的真實性和公信力。

二是實行精細化考評。適當分類考評，實行較合理、有差別的指標設置、權重分配和考評標準。細化評分方法，加強對被考評對象自身工作進步情況的考評。改進公眾滿意度調查方法，根據被考評對象的特點，更加科學地確定調查內容、調查對象、調查方式。

三是提高信息化水平。推進電子政務建設，加強政府績效評估電子系統與政府部門業務系統的連接，提高數據采集的自動化程度，著力在實時、簡便、客觀上下工夫。強化電子評估的預期預估和糾偏糾錯功能，自動診斷和分析績效變化趨勢與軌跡，為改進政府工作提供準確的依據。加強績效狀況和社情民意的及時收集和實時反饋，促進同步改進工作。

3.延伸管理范圍，強化績效管理的系統性

在政府系統推動績效管理手段的廣泛運用，實現政府整體績效、政府部門績效與公務員個人績效“三位一體”和相互統一。一是績效管理向下級機構延伸。各區政府將績效管理延伸到區屬部門、街道辦，政府各部門延伸到部門內設機構，與現行的政府績效管理體系互相銜接。二是績效管理向公務員個人延伸。由部門對公務員個人實行績效考核，將政府績效管理與公務員個人評價和崗位考核緊密結合。三是績效管理向專項業務工作延伸。發改、財政、審計、環保等部門分別就相關行政管理工作，開展專項績效管理，對整體績效管理形成補充。

4.加強結果運用，強化績效管理的實效性

一是加強機關內部通報制度。考評結果每半年向市政府常務會報告，每年向市委常委會報告，同時通報市委委員和組織人事部門，納入市管班子年度考核體系，作為干部使用的重要參考。二是實行剛性獎懲措施。考評結果等次“優秀”的，提高單位公務員年度考核“優秀”比例，并視不同情況給予通報表揚、嘉獎等。對連續排名靠前和排名較前一年明顯進步的，給予通報表揚。考評結果等次“一般”、“較差”的，分別給予降低年度考核“優秀”比例、責令限期整改、通報批評等。對連續兩年排名后三名的部門和連續兩年排名最后一名的區政府，即使考評結果等次為“良好”，也要由市領導進行績效面談。

二、深圳市工作中的問題與難點分析

在實踐中可以看出，地方政府績效管理是科學性、專業性、系統性和復雜性強，難度大的工作。其困難和問題主要有：

（一）內生性矛盾關系處理難度大

對政府績效進行考評與管理，是一個世界性難題，對于我國來說更是一件新鮮事物。政府績效具有多元化和綜合性的復雜特點，因此在考評和管理工作中難免產生一些平衡協調難度較大的內生性問題。在這里試舉一些例子，一是總量與發展速度的矛盾關系。不同單位的客觀基礎存在現實的差異，如GDP、財政收入、固定資產投資、專利申請量、查處違法用地和違法建筑等指標的總量大小各異。總量大的單位一般希望考評時應突出總量，而總量小的單位則希望強調發展速度。甚至還會出現自相矛盾的聲音，即同一單位在考慮自身的不同指標時，對總量大的指標強調總量，對發展速度快的指標強調速度。二是考評內容的綜合性與簡便性的矛盾關系。對于考評內容和規則設置簡潔的指標，有的單位覺得太單一，考評不夠全面、不夠合理，建議更全面進行考評；對于考評內涵豐富一些、考慮因素多一些的指標，有的單位又認為考評內容很復雜，建議簡略一點。三是共性與個性的矛盾關系。通常各單位更多的是考慮和強調自身的個性和特殊性，而綜合性的績效管理是以共性為基礎的，否則又會失去可比性。如何更好地兼顧共性和個性，也是績效管理工作中要經常面對的難點。四是數量與效率的矛盾關系。對于“政府督查事項落實”、“行政審批效能”、“行政執法狀況”等考評指標，不同單位承擔的業務量不同。業務量大的單位認為要有量的加分，并且加分越大越好；業務量小的單位對此則有相反的意見，認為績效應當側重于效率。

（二）績效管理對各項考核評比的統領作用未能發揮

對重大工作部署落實情況進行考評，是推動工作落實的重要手段和有力措施。當前，中央至地方都十分重視和強調考評，許多工作都要求進行考評，這是基層考評事項較多的基本原因。例如，目前有環保實績、綜治維穩、計劃生育、目標責任制考評等一些專門性的工作考評，也有領導班子和公務員年度考核，此外還有各種各樣的專項考評。據本市某區統計，2012年該區接受上級考評的事項多達94項，其中省級考評7項，納入市政府績效考評35項，市對區級政府其他單項考評42項，部門內部考評10項。這些考評既有各自的功能定位，又在內容上相互交叉，導致重復考評或多頭考評。深圳市力圖通過政府績效管理的平臺和體系，將各種業務工作考評統到一起，在一定程度上實現了一些統籌，但是沒有從根本上改變基層單位疲于應付考評的局面，甚至嚴重影響到本職工作，由此導致的怨言甚多。

考評繁多，盡管不是績效管理本身的問題，但是也給績效管理工作帶來了一些沖擊力和阻力。因此，各種各樣的考核考評如何進行統籌協調，績效考評與其他考評關系如何界定，如何發揮績效考評的統領作用，也是目前面臨的突出問題。

（三）績效考評的結果運用難以推進

目前，深圳市績效考評結果運用措施有限，激勵機制不足，有些難以操作。例如，將考評結果作為政策調校、財政預算、干部任用、行政獎勵、行政問責的重要依據，但在實踐中操作困難，有些涉及政策限制問題，有些法理依據不足，有些涉及多個部門，實施難度較大。具體表現在以下幾個方面：

1.考評結果難以真正拉開差距

從客觀基礎上看，被考評單位本身沒有很大的差距；從現實的考評結果看，也是分差不大；為了體現差距，在考評規則上是可以操作的，但是結果很難真正科學反映差距。比如，劃分幾個檔次，設定前幾名為優，中間的為良、中，后幾名為差，但從實際上觀感看得分排名靠后的單位并不見得其工作的綜合績效也差。因此，這樣的考評效果可能會起到反作用，會挫傷到一部分部門的積極性。

2.績效獎勵存在政策上的限制

中央六部委《關于規范公務員津貼補貼問題的通知》是地方獎勵政策的“高壓線”，而實際工作中，激勵措施又是十分有必要的。深圳市自2011年正式推行績效管理后，雖然有一些激勵措施，如按《深圳市政府績效評估與管理結果運用規則》規定，年度考評結果優秀的單位，單位公務員年度考核優秀等次人數比例在15%的基礎上提高3%。如一個單位在編公務員是幾十人，則單位獲得的獎勵就是增加一兩個年終考核優秀的名額，但是這樣的績效結果運用和績效激勵作用十分有限。多年來，深圳市各級機關也普遍反映機關公務員問責措施多而激勵不足，存在獎懲不對稱的問題。此外，公務員年度考核要求的及時性與目前績效考評的數據滯后性也存在矛盾，導致深圳市公務員年度考核工作推遲到次年的3月份才能完成。

3.行政問責難以操作

首先，績效考評是對一定時期內工作狀況的綜合評價，反映的是一種相對優劣.而行政問責的基礎是基于“過”、“錯”；并且各單位本身很多工作差距不大，考評結果差距也不大，很難說分數較低的部門就應當承擔責任，現有的問責制度也沒有相關規定。其次，大量的行政問責的啟動在其他行政監管活動中，包括行政監察、政務督查、行政復議、財政檢查等，績效管理只是將行政問責的情況在績效考評中給予綜合反映。比如說“政府督查事項落實情況”、“違紀違法案件和問責發生率”指標，應當問責或其他處理的，相關部門就應當啟動程序，最后將各單位的綜合情況反映在績效考評中。

（四）缺乏相應的制度環境和績效文化

良好的制度環境是績效管理工作順利推進的重要保障。目前，深圳市開展政府績效管理的制度化建設還不夠，相關制度仍不健全，缺乏統一的法律、法規和相關政策作為應用的法定依據。雖然深圳市在2009年出臺了《深圳市政府績效評估與管理暫行辦法》及其配套文件，但仍局限于政府系統內部，人大立法和政府財政、審計、人事等部門相關的配套制度尚未建立，績效管理工作得不到足夠的制度支撐，影響了政府績效管理的常規化及其實效。

此外，傳統行政文化的影響依然很深，正確的績效文化尚未形成，部分政府單位或公務員對績效管理的認識還不足，績效觀念和績效意識不強，對績效管理的理解僅僅限于評比、打分，過于關注考評結果分數與等次，對如何通過強化績效管理來提高行政效率、改進管理方法、強化服務效果等重視不夠。

三、深圳市政府績效管理發展前瞻

針對上述現實問題和困難，深圳市認為需要從多個方面考慮改進，以推動地方政府績效管理工作進一步深入發展，打造出政府績效管理的“深圳模式”。展望未來的深圳市政府績效管理，將主要在以下幾個方面繼續努力探索：

（一）堅持在實踐中不斷改進提高

既然政府績效管理在我國是一項全新的工作，在實踐中遇到種種困難和問題在所難免，如前面提到的總量與發展速度、共性與個性、業務數量與辦事效率、綜合性與簡便性等若干矛盾關系。對于這些發展中的內生性矛盾關系，深圳市一直強調堅持“干中學”與“學中干”，在實踐中總結、學習、解決、發展，不斷改進和提高。

同時，在遇到實際問題時，深圳市通常采用如下處理原則。

一是統籌考慮。在制訂評分規則時認真權衡，著重考慮大多數單位和地區的實際情況，在處理這些矛盾關系時.對矛盾的主要方面給予較高的權重，以示強調和突出，并由此獲得一個相對公平的結果。比如，在給含有數量和效率加分因素的指標賦權時，優先考慮工作效率情況。

二是力求精簡。作為一個綜合評估體系，績效管理在總體設計上必須體現綜合性、系統性，同時要簡便易行、可操作。在績效指標數量設定上，深圳市是相對比較少的，比國內其他地方的評估指標一般少10項以上。在評分標準的設定上，要求各單項考評單位盡量從簡、突出重點。在數據采集上，一般結合日常行政監管工作進行，盡量采取自動監測、業務工作數據提取等方式，減少被評估對象負擔。

三是區別對待。充分考慮各區、各部門存在的客觀差異，對不同指標采取不同的評估方法，差異大的采取“縱比”（自己跟自己以往工作情況相比），側重考核各單位自身工作的進步情況；共性大的側重“橫比”（自己跟同類單位相比）；有的是“縱比”和“橫比”相結合；同時，重大任務、刑事警情、經費開支等指標，不同單位的考評內容、評分標準也有所區別。

（二）充分發揮績效管理的統領作用

由于政府績效管理具有導向和指引作用，有什么樣的績效指標就會有什么樣的政府行為，因此開展政府績效管理不僅是確定一個地方工作導向，決定政府領導人施政方式的大事，而且關系到政府職能的履行，影響到公共資源的配置，牽動著地區經濟社會發展全局。同時，由于政府績效管理涉及面廣、政策性強，涉及政府工作的全過程，直接影響到黨政各部門及主要領導人員的權力和利益，不僅可以兼容并包，而且操作的靈活性較大，具備將各種考核評比統籌歸一的可能性。在實際工作中，可以將一些具有通用可比、明晰可考、目標導向等特點的考核評比事項作為一項完整的指標，直接納入政府績效管理的范疇，如“幸福廣東責任落實”、“創造深圳質量工作狀況”等；也可以將那些領導高度重視又具有重大社會意義，但涉及的單位有限的考核評比事項作為部分或個別單位的個性化指標，放到公共服務白皮書任務完成率或者重點專項工作中，如“泥頭車專項工作治理”等。

現階段，要充分發揮績效管理在考核評比中的統領作用，首先要深刻領會和認真貫徹十八大關于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等的重大部署，努力構建導向明確、簡便易行、有效管用、統籌兼顧的指標體系；其次要統一梳理全市所有的考核評比項目，取消重復考核的項目和脫離實際的指標，解決考核過多過濫、考核內容煩瑣等問題；最后要將各種分散進行的考核評比活動擇其要點，統一納入績效管理范疇中。在條件成熟的時候，可以通過立法規定，將設立考核評比事項應統一由績效管理機構把關確認，給予全面統籌權衡。

（三）逐步健全績效評估結果運用制度

再好的管理工具，如果不能建立與之配套且又科學合理的結果運用制度，其效果都將大打折扣，甚至形同于無。在開展績效管理的初期階段尤其要建立合適的、針對全體政府工作人員的物質獎懲機制，由此方能推動績效管理工作真正深入人心，并充分挖掘每個個體的潛力。在此基礎上，逐步將政府當前各類考核評比的相關獎懲統籌起來，做到相互銜接，避免重復獎懲，使績效考評結果與政府工作人員的晉升、待遇、榮譽等直接掛鉤。

在建立績效結果獎懲機制的同時，要充分發揮績效管理的診斷和改進功能，嚴格按規定對考評對象的工作進度進行系統診斷和分析，及時發現問題并推動持續改進。在今后相當長的一段時期內，隨著績效管理的方法更加科學、手段更加豐富、結果更加公正，有必要系統地建立健全相關制度，將績效考評結果作為政策調校、財政預算、行政獎懲、行政問責的重要依據。在實踐中，政府績效評估與管理結果的運用應至少體現以下三方面的內容：

一是將考評結果作為政府主要領導掌握工作動態及效果的依據。政府績效考評結果可用于檢驗被考評單位是否實現預期管理目標，作為各級領導特別是主要領導決策、政策調校、推進政府體制改革、驅動改進績效、制定財政預算、進行行政獎懲的重要依據。

二是將考評結果作為考核部門及其領導班子工作績效的依據和部門領導提拔任用的重要參考。政府績效考評的主要目的是推動政府部門行政績效的持續改進，真正服務群眾，讓群眾滿意，這就必須要求績效考評結果具有強制性和約束力。因此，績效考評結果應作為考核部門及其領導班子工作績效的依據和部門領導提拔任用的重要參考。對于績效考評結果優秀的部門應給予表彰，成績突出的領導應得到提拔。與之相反，對于連續出現績效考評結果較差的部門，其主要領導就不能得到提拔任用，甚至要追究行政責任。

三是將考評結果作為政府部門及其公務員獎懲機制的基石。目前對政府部門及其公務員仍缺乏有效的獎懲機制，干多干少一個樣，甚至造成干多錯多、干少錯少、不干不錯的消極心態。因此，要積極利用績效考評結果，建立正負反饋機制，將考評結果運用與公務員考核優秀比例、行政獎懲和行政問責相結合，對績效考評結果優秀的部門及其公務員進行獎勵，對績效考評結果較差的部門及其公務員給予一定的懲處，真正體現獎優懲劣、獎懲分明的原則。

（四）優化績效制度環境，推動績效文化建設

針對深圳市的現實情況，優化政府績效管理的制度環境，一是要建立法定的政府績效管理機構；二是要完善政府績效管理的法制建設。政府績效管理是當前我國創新行政管理，提高政府公信力和執行力的有效手段，但同時政府績效的評價與管理也是世界性的難題。因此，要順利有效地開展政府績效管理工作，必須建立一個相應規格的法定機構，并配備既有首創精神和研究實力，又有實踐推動能力的高素質應用型人才隊伍，探索政府績效管理工作在我國的有效實踐。

從國外的情況看，政府績效管理法制化和制度化已經成為趨勢。美國、英國、澳大利亞、日本、韓國等國家都制定了相應的法律法規，保障、規范和促進其政府績效管理的順利開展，并以此推動政府改革的進程。國外的經驗證明，法律先行是實施和推廣政府績效管理的重要經驗和普遍做法。因此，要借鑒其他國家的有益經驗，結合我國國情及各地的實際情況，加快政府績效管理法制化進程。對于深圳市而言，要在目前以政府規章形式頒布的《深圳市政府績效評估與管理暫行辦法》及其配套文件的基礎上，邊實踐邊完善，通過人大立法，將績效管理上升到法制化的高度。同時，逐步建立健全政府績效管理相關的機制與制度，形成制度合力，建立確保政府績效管理有效推進的長效機制。

在績效文化建設方面，首先要讓各級各部門理解績效管理的基本價值取向，引導其自覺提高工作績效，避免過分關注“打分排名”的考核導向，讓績效管理真正成為發現問題、改進問題、提高績效、改善服務的有效方式。同時，要加大社會參與政府績效管理的宣傳力度，增進公眾對政府認識，逐步提高公眾滿意度調查在績效考評總成績中所占的比重，促進社會各界對政府績效管理的高度重視與廣泛參與，從而實現公眾由“被動的有限參與”向“主動的完全參與”轉變。

總體看來，深圳市政府績效管理作為政府績效管理中國化的一個具體實踐范疇，具有績效理念的一般性特征，同時又是一種有著特定內涵、背景與實踐條件模式，具有整體性、全面性、互動性、主客觀相結合等基本特征。深圳市實施全方位績效管理的破冰之舉為我國實施依法治國、建設服務型政府方略提供了積極的示范，證明特區在行政管理改革領域也是一塊合格的“試驗田”。實際上，深圳市績效政府建設的價值已經遠遠超越了提升深圳市地方政府行政效能的單向維度，除了提高管理效率的追求之外，它還涉及公共責任、行政倫理、服務品質、管理風格等多重內容，這種內涵廣泛的特性也決定了它的生命力和影響力的延續性。深圳市績效管理作為一種地方性的實踐范本，將會直接影響到政府行政模式和治理理念，突破官本位、權力本位的管理模式，驅使政府及其公共政策體現民意訴求，更重要的是推動政府職能轉變。實際上，作為一種責任機制的地方政府績效管理也正是通過各種管理手段的實施，將政府各方面的表現過程及其結果情況進行科學的描述并公布于眾，以便于社會公眾來了解、監督和參與政府工作，促使政府不斷加強自身建設、創新管理和改善服務，從而也使得政府部門與社會公眾之間增加良性互動，關系不斷得到改善。

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（編輯：周南）