支線機場虧損狀態下地方政府的戰略決策研究

潘夏霖

[摘 要]本文從地方政府角度出發，結合支線機場和國內民航市場發展的現狀，利用PEST模型設計地方政府的戰略決策，以期為打破支線機場的運營困局提供可供參考的戰略建議。

[關鍵詞]支線機場；地方政府；PEST模型；戰略決策

[中圖分類號]F562 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）2-0107-03

本文擬從地方政府的角度，以典型的虧損支線機場為案例分析基礎，結合PEST分析模型提出其可供參考的戰略決策方案。戰略決策由三要素構成——戰略背景、戰略內容和戰略過程。介于地方政府在實施過程中的復雜性，本文的戰略決策研究主要集中于戰略背景和戰略內容分析。

1 PEST分析模型

1.1 PEST分析模型簡介

PEST分析模型是綜合考量政治（Political）、經濟（Economic）、社會（Social）和技術（Technological）這四大類影響企業的主要外部環境因素后獲取相應的宏觀戰略決策的戰略分析工具。不同的主體選取該模型的側重點和具體指標設計都有差異，本文基于地方政府的應用角度，將該模型表示為圖1。

圖1 PEST模型

1.2 PEST模型在地方政府支線機場問題上的價值分析

由圖1可知，對于地方政府而言，影響支線機場發展的主要因素包括四個主要部分，分別是政治、經濟、社會以及技術與自然條件，而其中每個要素都客觀存在并互相影響。地方政府雖然不能直接影響全部要素，但在某些要素環境中能起到較為明顯的影響作用。作為戰略分析工具，PEST分析模型較之SWOT和五力模型而言，具有更宏觀的價值。企業作為微觀經營個體常選用后兩個模型，而作為地方政府層面，選擇PEST模型的價值更加突出，也更有利于其作出相對宏觀的戰略決策。

2 支線機場虧損原因及其與地方政府的關聯分析

2.1 支線機場虧損的主要原因分析

2.1.1 市場需求薄弱

拉動地方經濟的發展成為地方政府向民航局申請修建支線機場的主要理由。這是合理的訴求，也是支線機場的主要功能。但民航需求屬于派生需求，是依附于經濟發展而出現的需求形式。在地方經濟落后且沒有明確預期的情況下，不可能形成支線航空市場的需求。因此，支線航空即使政府補貼、保護，航空公司出于市場利益考慮也不愿飛。航空公司方面支付的費用是支線機場的主營業務收入，在贏利的干線機場總收入中也占據60%以上的份額。由此可見，支線航空市場需求不足是支線機場虧損的直接原因。

2.1.2 各級保障政策設計不合理

當前各級政府對于虧損機場和航線主要采取減免稅費、設置保護期和財政補貼等政策。

減免稅費和設置保護期政策的出發點是通過降低航空公司運營成本，以及構筑政策壁壘保護執飛公司市場優勢，以此來激勵航空公司飛支線。但作為企業的航空公司面臨著激烈的市場競爭，即使會考慮一些政治因素，但最終決定因素還是支線市場的贏利能力。絕大部分的支線市場需求都不足以使支線航線贏利，就算依靠優惠政策和補貼才艱難實現盈虧平衡。因此，航空公司在衡量市場利益后一般不愿進入支線市場。這就造成了支線機場主營業務收入低，而主營業務不好的支線機場，一般不可能提升非主營業務收入，虧損在所難免。

財政補貼分民航局補貼（來源于機場建設基金）和地方政府補貼（來源于地方財政），這是國際民航市場上常見的應對虧損的政府行為。但我國補貼機制不健全，以至于沒有用到真正需要的支線機場。例如，2013年的民航局補貼計劃中，接受補貼最多的是九黃機場，而它是少數能自然贏利的機場之一。地方財政在補貼政策也缺乏后續配套設計，以至于補貼成了“授人以魚”，大部分支線機場形成了“等、靠、要”的路徑依賴。

以上常見的三種政策既不能從需求角度進行事前戰略，也不能從事后角度進行可持續規劃，長此以往非但不能解決支線機場的虧損問題，反而加重各級財政負擔。

2.2 地方政府在支線機場虧損問題上的主導作用原因分析 導致虧損的原因來自于宏觀、微觀兩個方面，但究其根源主要還在于地方政府的戰略決策失誤。

2.2.1 地方政府在支線機場項目上行為失范

部分地方政府上馬支線機場項目主要出于政績利益而非戰略利益考慮。由于利益驅動復雜，地方政府在資金相對匱乏的情況下大量使用銀行信貸，由此帶來了支線機場后續運營的巨大資金壓力。

2.2.2 地方政府在支線機場的觀念上存在誤區

地方經濟的發展是形成支線航空派生需求的前提。支線機場不是解決地方經濟落后問題的直接動力，其發揮拉動作用的前提是地方政府對地方經濟現狀和潛力科學分析和規劃。因此，地方政府在發展經濟和建設支線機場問題上出現了本末倒置。

2.2.3 地方政策設計重“事后”輕“事前”

地方政府的政策集中于事后保障（前文已論述），而政策的關鍵應集中于事前——挖掘地方經濟潛力并作出合理規劃以刺激派生需求。

3 基于PEST模型的地方政府戰略決策方案

3.1 設計“事前”政策體系

3.1.1 基于相對優勢的地方競爭戰略設計

所謂地方政府競爭，是指地方政府為實現本區域利益最大化，設計差異化的公共政策以爭奪資源的競爭過程。不同的地方政府應根據不同的區域優勢進行競爭戰略的選擇。隨著區域間競爭的日益激烈，絕對優勢逐漸減少，發掘相對優勢成為地方政府在競爭戰略設計中的重要工作。相對優勢的發掘可以利用相對微觀的SWOT工具進行分析，見圖2。

圖2 競爭戰略的SWOT分析

如圖2所示，屬于A區間的地方政府具備較多內部優勢（如管理層素質高、部門之間設置合理且合作良好、財政寬裕等），同時面對較好的外部環境（如上級政府支持、地區發展與國家發展重點一致、有特色產業等），這樣地方政府的相對優勢明顯，以發展型的戰略指導政策設計。

在B區間的地方政府雖具有明顯的內部優勢，但在區域間競爭中存在較大威脅（如：產業結構老化、同質競爭、上級政府支持力度小等），在這種情況下，地方政府須主動設計跨區域合作的戰略構想以尋求外部機會，由此形成相對優勢。如“長三角”、“環渤海”區域間合作，優勢互補，由單一競爭轉化為競爭合作，提升區域間的發展依存度，從而降低威脅。

C區間的地方政府內部劣勢明顯，但卻面對外來發展機遇，要想抓住機遇改變現狀，需要選擇變革型戰略以突出相對優勢。很多較落后的地方政府在面對外部需求旺盛的未開發資源（如旅游、礦產等）時，這一戰略的應用就非常重要。這要求地方政府調整內部結構、提升公共管理能力。

D區間的地方政府行為相對困難，既沒有良好的內部優勢，外部環境又較為惡劣。例如伊春市，在發生支線空難之后，面對內憂外患，就應該選擇儲備型戰略——對內改革、創造優勢，對外營銷、尋求認同。

地方政府合理的發展戰略成為吸引外部資源流入的籌碼，地方經濟才能發展，派生需求由此產生。

3.1.2 在“大交通部”體制下促進地區間合作

地方政府在支線機場發展過程中習慣于依托民航局資源。現在隨著鐵道部劃入交通部，“大交通部”體制初現端倪，支線機場作為交通網中的一個節點，不僅與民航相關，還與空地交通立體網絡相關。地區之間可以利用支線與鐵路的戰略合作，合理配置交通資源。在交通部的指導支持下，地方政府之間通過打造科學的立體交通網絡，實現空鐵互補，進一步增強支線機場在該網絡中的銜接功能，以此整合和刺激民航市場需求。

3.1.3 爭取成為“低空開放”試點

在《關于深化低空空域管理體制改革的意見》指導下，我國于2011年開始進行低空空域改革試點。繼長春、廣州兩個試點地區后，北京、廣西等地也先后成為試點。低空區域開放，有助于通用航空的發展，而通用航空需求必將成為支線機場的主要需求類型之一。因此，地方政府應積極創造相關條件，爭取成為民航局批準的改革試點，這樣有助于該地通航經濟率先起飛，這也為支線機場提供了重要客源。

3.2 優化區域經濟結構，引導居民經濟行為

3.2.1 優化區域經濟結構

區域經濟結構包括產業結構、分配結構、交換結構、消費結構、技術結構、勞動力結構等。其中對派生需求有直接影響的要素主要集中于產業結構和勞動力結構的優化上。

（1）調整產業結構，實現區域競爭優勢。地方政府在優化區域產業結構過程中，往往不顧地方資源特點，按“配第—克拉克定律”盲目縮減第一產業，而鼓勵第三產業發展。但這也造成了耕地浪費，基礎產業薄弱，以及產業結構趨同等弊端。因此，地方政府在區域產業結構優化中要結合自身資源情況，合理引導產業結構調整，突出本地特色的競爭優勢，吸引外來需求。

（2）優化勞動力結構，培養支線航空需求。勞動力結構主要包括年齡結構、性別結構、質量結構、產業結構以及職業結構。其中職業結構和質量結構會直接影響其民航產品的消費偏好，即職業結構中專業技術人員、商業工作人員等類型；質量結構中文化水平和技術等級較高的勞動力類型都屬于民航產品偏好交明顯的群體。因此，地方政府在勞動力結構設計上，除了考量短期經濟成本外，還需考慮長期經濟效益和溢出效應。

3.2.2 引導地方微觀經濟行為

“兩手”原理認為現代經濟的運行和發展既需要市場這只“看不見的手”，也需要政府這只“看得見的手”，政府有為市場才有為，不能單純參照發達國家的“小政府”模式。因此地方政府需要構建政府與市場的協同體制，通過公共管理行為對居民的微觀行為進行引導，使其逐漸形成支線航空的消費需求。在此過程中，地方政府可以做到以下幾點：

（1）整合區域內政治、經濟等資源，吸引航空公司進駐支線機場。例如：給予財政允許下的稅收優惠政策；航空公司的基地建設擁有土地優先選擇等特權；給予公司后續運營以政策（申請、審批政策等）支持；制定相關政策性的競爭壁壘；通過互利條件設置，推動地方政府自身和地方主要企業成為該航空公司的大客戶，解決航空公司缺乏的市場需求問題等。

（2）積極推動通用航空、支線航空相關產業在本地的發展。例如：利用政策優勢鼓勵各方資本投資通用航空、支線飛機制造、維修與租賃、旅游、中轉等產業。

（3）積極推動相關行業的博覽會經濟發展。例如：支線航空論壇、通航產品展覽等。由此不但可以為相關產業發展引入外力，也能刺激消費者的市場認知進而形成支線航空需求。

3.3 完善地方社會保障計劃、增加居民可任意支配收入

可任意支配收入是指個人可支配收入除去維持日常生活必需的支出（如食品、衣服、住房）和其他固定支出（如貸款、學費）后剩余的那部分個人收入。對于民航產品的支付能力主要來源于該類收入。因此，支付能力與可任意支配收入成正向關系，但其中還受到消費者的儲蓄偏好影響，而該指標與支付能力呈反向關系。

影響儲蓄偏好的因素復雜，但其中一個重要因素是居民對未來生活預期的判斷，該因素在某種程度上也是地方政府可影響的。地方政府可以通過完善社會保障體系，提升居民的生活預期，從而降低儲蓄偏好，提高可任意支配收入，以推動居民的民航產品消費行為。3.4 提升收益管理和空防安全技術

3.4.1 提高支線機場收益管理技術

收益管理技術是將預測、優化與計算機技術結合，將市場細分、定價等營銷理論深入應用到量化水平，形成了一套系統的管理理念和方法。其基本特征就是“精確營銷”和“收益中心”。該技術最早在航空公司中出現并應用，但其核心理念能夠成為地方政府提升支線機場運營能力的重要理念支持：

①在供求關系分析過程中主要考慮因素是價格而非成本；②對目標市場精確細分，并采用等級價格策略，以求市場利潤最大化；③機場產品的定價策略以市場需求為基礎；④識別并留住高價值市場；⑤開發產品價值鏈；⑥持續評估市場機會，進行科學準確的決策。

3.4.2 提高空防安全技術

伊春空難向支線機場的空防安全技術敲響了警鐘。林都機場由于資金緊缺而沒有配套夜航盲降系統成為該空難的重要原因之一，這也是大部分支線機場存在的問題。地方政府在支線機場空防安全技術上不能因為資金緊張而忽略安全。作為民航產品的一部分，機場提供產品的核心內容就是安全、準點的服務保障。當核心產品都不能準確提供的情況下，支線機場的市場效益是不可能形成的，反而造成惡性循環。因此，空防安全技術的投資是地方政府必須保障的支線機場運營的基礎條件。

4 結 論

機場屬地化政策以后，支線機場的運營矛盾日益突出。除了本文分析的部分影響因素之外，還涉及支線機場定位、地方政府轉型等諸多問題。因此，要解決支線機場大面積虧損問題，不是短期行為，而是一項長期的戰略協作。這要求各級政府科學發揮公共管理職能，設計合理化的創新合作機制，利用政治力量，調動市場資源積極性。在此過程中，地方政府發揮著核心作用，既要積極進行公共管理職能的科學創新，又要避免重回計劃經濟時期的政企不分，越俎代庖。因此，解決支線機場問題將是一個復雜、龐大而長期的工作，本文所提觀點僅是拋磚引玉，筆者也將繼續開展更多實踐調研，對該問題進一步深入研究。

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