農地流轉中農民權益保護問題研究

尹鴻偉

[摘 要]在統籌城鄉一體化的進程中，農民土地流轉問題是重中之重。本文通過對農村土地流轉中農民權益進行簡要分析，探討了農民土地權益保護存在的問題，提出了健全農地流轉中農民權益保障機制的基本思路。

[關鍵詞]農地流轉；農民權益；保護

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）20-0171-02

城市化以及農業現代化的發展進程同被征地農民的權益有著必然聯系，必須不斷改革和完善我國土地征用制度，合理制定農村征地補償與就業安置政策，才能有效維護被征地農民在養老、就業、生活和生產等方面的利益，從而保障國家工業化、城市化健康有序發展。

1 農地流轉中農民權益的內容

1.1 經濟權益

在農地流轉過程中，農民的經濟利益主要體現在征用補償上，通常征用補償主要由兩部分組成：土地補償費和土地征用費。土地補償費是指對被征地農民因土地征用而造成的經濟及其他損失的補償；土地征用費則一般按照征用時的土地市場價格給予補償。農民經濟權益在財產權方面主要體現為財產所有方式的轉變，我國農地實行的是集體所有制，農民土地財產權的本質是用益物權，當農地流轉后，這種用益物權便轉變成財產所有權。轉變成財產所有權后，農民以占有動產的方式支配土地，既豐富了土地處置方式，也拓寬了農民財富增值的渠道。

1.2 政治權益

從政治利益方面來講，農民在土地流轉前后所享有的參與村集體管理的基本政治權益不得發生變化，不能因為農地流轉而削弱或者剝奪農民參與集體事務管理的權利。

首先，農地流轉影響農民參政權，包括農民選舉參與權利、農民參與村集體管理權利、土地流轉知情參與權等。我國選舉制度規定，選區中具有選舉資格的選民數量以戶籍制度為前提進行統計，然而目前的戶籍制度會對失地農民參與選舉產生較大的消極影響。

其次是農地流轉的自由權，體現為土地流轉自主選擇權、土地承包經營權等。地方政府不得限制農戶參與土地流轉談判，農地流轉應充分尊重農民意愿，重視農民的參與權、知情權、自主權和監督權。

1.3 社會保障權益

土地為農民提供基本的生活保障，土地流轉之后，這些保障便相應轉嫁到政府和承包方上。被征地農民的社會保障權益，應當包括養老保險、醫療保險、最低生活保障、為被征地農民提供就業培訓的機會以及法律援助、子女受教育權等。目前我國被征地農民的社會保障權益主要體現在四個方面：一是失地農民再就業；二是醫療保險和養老保險；三是教育，包括自身受教育和子女受教育；四是住房問題。

2 農地流轉過程中農民權益保護存在的問題

2.1 產權界定模糊，土地集體組織能力不足

農村土地產權界定模糊，體現在以下四個方面：一是集體土地所有者代表模糊；二是農地產權主體的權利模糊；三是農地使用權模糊；四是土地產權邊界模糊。

我國農村土地集體組織能力不足主要表現為組織主體易變、管理能力低下以及專業性不強。農村土地組織受其人員素質差、職能權限低、區域發展不平衡和專業化程度低等因素的限制，不能高效合理的配置土地資源，不能最大限度地為農民爭取利益，也就不能適應作為市場經濟條件下的土地所有權主體的要求。

2.2 政府行為不當，與民爭利

政府在征地發包過程中侵犯農民土地權益的行為，主要體現在五個方面：一是不當或違法行使土地審批權，對流轉土地審查不嚴、胡亂批地、審批程序繁雜。二是征地程序不規范，沒有嚴格執行“兩公告一登記”制度。三是信息不透明，談判過程沒有完全公開。四是對流轉后的土地跟蹤監察不夠，易滋生尋租行為。五是政府依賴“土地財政”低征高賣，牟取暴利，極大地損害了農民利益。

2.3 流轉操作不規范，流轉價格過低

農村土地流轉牽扯集體、農民、承包方三方的利益，涉及流轉的主體、流轉內容、適用范圍、權利義務以及各種流轉操作方式、具體程序、利益分配等問題，是一個相對復雜的交易過程。各地農村土地流轉形式和合同沒有形成全國性的統一范式，由于農村土地流轉程序不規范，形成了不健全的農地流轉市場機制，也缺少一批符合市場要求、具有一定規模的流轉主體，使得農民在農地流轉過程中付出過高的合同成本。

由于土地流轉操作不規范，導致土地市場價格體系形成滯后，在地方土地流轉過程中，部分承包方協商壓低租金，損害農民經濟利益，農民出讓土地得不到合理可觀的補償，降低了農戶流轉農地的積極性，部分農戶寧愿閑置土地也不愿流轉，甚至出現無償、倒貼流轉土地的現象。

2.4 失地農民保障條件缺失

現今土地征收的補償標準體現的是一次性收益，并沒有包含土地價值，更沒有考慮到土地市場價值上漲、農民承包土地的種植收益以及以土地耕作為基礎的農民養老保險、醫療保險等各種社會保障。政策性文件和法律條文規定的一次性補償只能增加當前農民的經濟利益，但卻使得農民喪失了基本的社會保障。在統籌城鄉一體化的進程中，被征地農民既沒有得到與其土地社會保障權益相對等的補償收入，也沒有享受到與城市居民同等的各種政府福利和生活保障，其生活的經濟風險很高，一旦發生意外事件，就會淪落到窮困潦倒的慘境。

2.5 農民土地權益受損

農民土地權益除了土地所有權和使用權之外，還包括土地承包經營權、流轉自主選擇權、流轉收益權、知情參與權、求償救濟權等。農民在農地流轉過程中，只關注土地使用權和承包經營權給自己帶來的補償收益，容易忽視其具有的其他土地權益。

3 健全農地流轉中農民權益保護機制的思路

3.1 明晰土地產權歸屬，提高集體組織服務能力

首先，明確界定土地所有權主體。地方政府職責權限寬泛，限制了其作為農村土地所有權主體的作用。由農民自行成立的村民小組，由于農民自身知識文化程度低且管理能力不足，也無法切實維護農民土地權益。應確定村委會為農村土地所有權的主體，代表農民行使土地權利，維護農民合法權益。

其次，健全農民土地財產權制度。第一，明確土地使用權，做好確權登記工作。第二，明確界定農地承包經營權的物權性質。第三，土地使用權的穩定性和持久性。賦予農民持久穩定的土地使用權，有利于農民長期規劃，合理利用土地，增加農民受益。

再次，加速土地流轉市場建設。土地流轉市場能夠匹配流轉雙方的信息，降低流轉談判、調換土地等流轉成本，集中分散的土地，達到優化土地資源配置、提高土地利用效率的目的。建立“土地流轉委托中心”、“土地信托中心”等市場中介，將農地流轉信息上網，協調農民調換流轉土地，把分散的農地集中起來并提供流轉農地的位置、價格和數量等信息。

3.2 合理定位政府在農地流轉中的角色

為了維護農民在農地流轉過程中的合法權益，政府應當轉變職能，合理定位自己的角色：

一是政府的土地流轉設計者角色。政府要繼續推進農村土地產權制度建設，完善土地流轉法律法規，明確界定農村土地產權，制定完備的土地流轉交易規則，建立合理的土地流轉價格補償機制，實施完備的就業保障配套政策。

二是政府的土地流轉服務者角色。政府既要為農地承包方提供資金支持和土地流轉信息，改善農村投資環境，也要為失地農民提供就業培訓和就業機會。

三是政府的土地流轉監管者角色。雖然我國農地流轉進程從20世紀80年代就已展開，但仍缺乏可操作性的法規，土地流轉市場發展不健全。政府應當以監管者的身份，監督土地流轉過程中各方主體的交易行為，保障農民在土地流轉過程中的合法利益。

3.3 規范土地流轉操作程序

第一，規范土地流轉合同管理。農地流轉必須簽訂土地承包合同與土地承包經營權流轉合同。要加強對“一個證書，兩個合同”的管理，明確發包方和承包方的權利和義務，規范合同簽訂和鑒證程序，建立健全土地流轉合同檔案管理制度。

第二，成立農村土地流轉管理服務組織。由市（縣）級政府成立土地流轉指導委員會，負責制訂全市（縣）農村土地流轉政策規劃，開展業務指導、培訓等工作；鎮（鄉）成立土地流轉管理服務站，負責農地流轉過程中的政策咨詢、指導合同簽訂、調節土地糾紛以及對相關信息的登記、變更等工作；村（組）設立土地流轉服務點，負責收集土地流轉信息，協調土地調換與集中，指導與監督流轉合同的簽訂，及時統計農地流轉情況。

第三，健全土地流轉糾紛處理機制。在已成立農村土地承包仲裁委員會基礎上，擴大法院對土地糾紛的受理范圍，通過司法途徑解決土地糾紛，拓寬土地糾紛處理渠道。

3.4 健全完善農村社會保障體系

土地之于農民的社會保障功能不是農民生活保障的全部，政府應當主動承擔起為農民提供健全社會保障體系的職責。

第一，建立全面的社會保障體系。在內容上應包括失地農民的養老保險、醫療保險、失業保險以及最低生活保障等。擴大農村社會保障體系的覆蓋面，并且要因地制宜地設定社會保障體系的標準。

第二，建立農村社會保障專項基金。農村社會保障專項基金能增加政府資金籌集渠道，緩解政府資金壓力。專項基金通過政府財政撥款、土地出讓收益、集體土地補償、農民個人繳納等渠道籌集。

參考文獻：

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