支付結(jié)算領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)體系的構(gòu)建

錢國根

（中國人民銀行 上?？偛?，上海 200120）

支付結(jié)算領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)體系的構(gòu)建

錢國根

（中國人民銀行 上?？偛?，上海 200120）

本文在對(duì)歐美主要國家支付結(jié)算領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)改革模式進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實(shí)際提出了中國支付結(jié)算領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)體系建設(shè)的設(shè)想，希望對(duì)我國支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)事業(yè)的發(fā)展有所裨益。

結(jié)算；消費(fèi)者；體系

一、歐美主要國家機(jī)構(gòu)體系改革

1、美國的支付結(jié)算消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)改革

次貸危機(jī)發(fā)生前，由于美國金融市場(chǎng)的高度發(fā)達(dá)和金融機(jī)構(gòu)的多樣性，美國的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)分散在不同的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)包括美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、貨幣監(jiān)理署、互助儲(chǔ)蓄銀行監(jiān)管署等。其中支付結(jié)算服務(wù)由于主要的提供商為銀行，因此這一領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)被賦予了美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署以及互助儲(chǔ)蓄銀行監(jiān)管署。其中美聯(lián)儲(chǔ)作為中央銀行根據(jù)國會(huì)關(guān)于支付結(jié)算方面的立法制定相應(yīng)的可實(shí)施的業(yè)務(wù)規(guī)則。這些立法與業(yè)務(wù)規(guī)則的目的之一是使得公眾的支付結(jié)算行為以及由此而產(chǎn)生的權(quán)益受到保護(hù)。對(duì)于貨幣監(jiān)理署及互助儲(chǔ)蓄銀行監(jiān)管署而言，保證其重要監(jiān)管對(duì)象（如貨幣監(jiān)理署監(jiān)管下的國民銀行、互助儲(chǔ)蓄監(jiān)管署監(jiān)管下的儲(chǔ)蓄銀行和金融控股公司等）提供的包含支付結(jié)算產(chǎn)品在內(nèi)的金融服務(wù)合乎法律標(biāo)準(zhǔn)，以確保美國國民享受到公平和平等的金融服務(wù)也是其監(jiān)管目標(biāo)之一。

2、英國的支付結(jié)算消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)改革

英國金融業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管模式起步較早。在1997年，金融服務(wù)監(jiān)管署FSA成立，負(fù)責(zé)監(jiān)管各項(xiàng)金融服務(wù)，并在1998年吸收了英格蘭銀行的有關(guān)監(jiān)管職能。2001年根據(jù)2000年《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》，再次將其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能吸收合并到這個(gè)機(jī)構(gòu)下面，并在2004和2005年經(jīng)歷了兩次金融監(jiān)管職能的合并吸收，進(jìn)一步適應(yīng)了混業(yè)經(jīng)營的需要，也滿足了支付結(jié)算在多領(lǐng)域應(yīng)用的需要。次貸危機(jī)以后，英國的金融監(jiān)管體系又面臨了一次較為深刻的調(diào)整。這個(gè)調(diào)整的理論根據(jù)是Taylor（1995）的雙峰監(jiān)管思想。Taylor（1995）認(rèn)為宏觀審慎監(jiān)管的金融穩(wěn)定目標(biāo)和市場(chǎng)監(jiān)管的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)目標(biāo)之間存在潛在的沖突，因此兩個(gè)目標(biāo)及其對(duì)應(yīng)的監(jiān)管行為應(yīng)交由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施。FCA的董事會(huì)由英國財(cái)政部任命，直接向財(cái)政部報(bào)告，并通過財(cái)政部向英國議會(huì)報(bào)告。FCA內(nèi)設(shè)除內(nèi)審委員會(huì)和薪酬委員會(huì)外，風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)、規(guī)則制定委員會(huì)及監(jiān)管委員會(huì)都與消費(fèi)者保護(hù)直接有關(guān)。FCA不受理金融消費(fèi)者投訴，此項(xiàng)工作由金融巡視服務(wù)局（Financial Ombudsman Service， FOS）、公平貿(mào)易辦公室（Office of Fair Trading，OFT）等單位負(fù)責(zé)。其中FOS 是FCA的諒解備忘錄協(xié)議單位，全面的金融消費(fèi)投訴如支付結(jié)算方面的銀行業(yè)務(wù)、信用卡和儲(chǔ)值卡、貨幣資金轉(zhuǎn)移等都可在FOS得到受理。

3、兩國機(jī)構(gòu)變革的不同

通過美英消費(fèi)者保護(hù)實(shí)踐的介紹與比較，可以發(fā)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)體制與金融監(jiān)管體制密切相關(guān)。從歷史角度看，美英支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)體系都經(jīng)歷了一個(gè)從分散到集中，從多職能到專業(yè)化的道路。不同只在于具體進(jìn)程上。美國的支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)體系是在次貸危機(jī)以后實(shí)現(xiàn)根本性的變革，主要工作職責(zé)集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)。而英國在上個(gè)世紀(jì)九十年代已經(jīng)開始嘗試消費(fèi)者保護(hù)集中體制的嘗試，次貸危機(jī)以后對(duì)這種集中的保護(hù)機(jī)制再度進(jìn)行了調(diào)整，使得機(jī)構(gòu)的責(zé)任在消費(fèi)者保護(hù)方面更具專業(yè)化。

二、中國的支付結(jié)算消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)體系存在的問題

從中國的情況看，除非銀支付服務(wù)完全納入中國人民銀行監(jiān)管以外，依據(jù)《中國人民銀行法》第二十七、第三十二條和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十五、第二十三及第二十四條等規(guī)定，對(duì)于目前銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)支付結(jié)算領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)，中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)都有依法履職的依據(jù)。此外工商管理部門、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、銀行同業(yè)公會(huì)等依據(jù)相關(guān)法律制度也都可涉足此領(lǐng)域，多頭保護(hù)的弊端在于職責(zé)重疊、互相推諉、相同性質(zhì)的支付結(jié)算糾紛因受理機(jī)構(gòu)的不同而出現(xiàn)處理結(jié)果的不統(tǒng)一、銀行可能因與消費(fèi)者發(fā)生的同一不公平交易而面對(duì)二次調(diào)查及處罰的可能等多種弊端。這一方面會(huì)影響消費(fèi)者保護(hù)的效果，另一方面造成了行政資源的浪費(fèi)。且由于支付結(jié)算業(yè)務(wù)的專業(yè)性，工商、消協(xié)等難以真正處理好支付結(jié)算服務(wù)機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的關(guān)系。而銀行同業(yè)公會(huì)作為銀行業(yè)的行業(yè)自律組織，其代表的根本利益還是銀行自身，難以客觀公正有效地向消費(fèi)者宣傳支付結(jié)算知識(shí)，解決銀行與消費(fèi)者間的支付結(jié)算糾紛。

三、對(duì)中國支付結(jié)算消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)改革的建議

對(duì)比英美的機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)，我們認(rèn)為中國應(yīng)以短期跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)與長期機(jī)構(gòu)重置相結(jié)合的方式推動(dòng)中國支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)體系改革

首先要做到的是從金融系統(tǒng)外部向金融系統(tǒng)內(nèi)部的集中。在短期現(xiàn)行監(jiān)管體制無法打破的情況下，人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)就支付結(jié)算領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)工作定期加強(qiáng)溝通，溝通內(nèi)容至少應(yīng)包括，各自已實(shí)施的消費(fèi)者保護(hù)檢查工作中支付結(jié)算方面的情況，已處理的支付結(jié)算消費(fèi)者糾紛事項(xiàng)、處理依據(jù)及結(jié)果。通過相互學(xué)習(xí)相互借鑒，避免重復(fù)執(zhí)法，避免同性質(zhì)糾紛出現(xiàn)差異較大的處理結(jié)果，同時(shí)可以互相查缺補(bǔ)漏。

其次是在金融系統(tǒng)內(nèi)部，通過監(jiān)管體制的合理設(shè)計(jì)來強(qiáng)化支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)。從長期看，隨著中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)的強(qiáng)化，伴隨著監(jiān)管體制變革的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)合并是大趨勢(shì)。因此，長期機(jī)構(gòu)重置工作應(yīng)朝成立一個(gè)統(tǒng)一的支付結(jié)算消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)方向邁進(jìn)。在機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的過程中，由于人民銀行在支付結(jié)算管理工作上的先天優(yōu)勢(shì)，支付結(jié)算領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)完全納入到中國人民銀行的管轄范圍之內(nèi)更具合理性。

［1］ATM Consumer Protection Act.107TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 3662.

［2］Credit Card Reform Act of 2008.110TH CONGRESS 2D SESSION. S. 2753.

［3］Consumer Debit Card Protection Act. 105TH CONGRESS 1ST SESSION.H. R. 2319.

［4］Consumer Debit Card Protection Act.106TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 445.

［5］Consumer Financial Protection Agency Act of 2009. 111TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 3126.

［6］Debit Card Consumer Protection Act of 1997. 105TH CONGRESS 1ST SESSION. S. 1203.

［7］Digital Signature and Electronic Authentication Law （SEAL）of 1998. 105TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 3472.

［8］Electronic Fund Transfer Fees Act of 1996. 104TH CONGRESS 2D SESSION .H. R. 3221.

［9］Electronic Fund Transfer Fees Act of 1997. 105TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 795.

［10］Fair ATM Fees for Consumers Act. 104TH CONGRESS 2D SESSION. S. 1800.

［11］Fairness for Check Cashers Act. 106TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 2386.

［12］Fair Trading Act 1973. http：//www.legislation.gov.uk.

［13］Financial Services Act 1986. http：//www.legislation.gov. uk.

［14］Financial Services and Markets Act 2000. http：//www. legislation.gov.uk.

［15］Innocent Check Depositor Protection Act. 109TH CONGRESS 1ST SESSION .H. R. 2643.

［16］International Remittance Consumer Protection Act of 2004. 108TH CONGRESS 2D SESSION.S. 2868.

［17］International Remittance Consumer Protection Act of 2005. 109TH CONGRESS 1ST SESSION .S. 31.

［18］Prepaid Card Consumer Protection Act of 2010. 111TH CONGRESS 2D SESSION. S. 4041.

［19］Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009. 111TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 4173.

［20］劉貴生.美國金融消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn).《金融研究》2010年第1期.

［21］劉士余.美國金融監(jiān)管改革概論--《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》導(dǎo)讀. 中國金融出社.2011 年.

［22］趙煊. 認(rèn)知偏誤對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的影響.《經(jīng)濟(jì)研究》2011年增1期.

（責(zé)任編輯：劉偲然）