中部糧食主產區糧食安全發展的基本思路

郭靜利　錢靜斐　崔凱

摘要：中部糧食主產區是我國重要的糧食生產基地和商品糧基地，其承東接西及生產連片的空間區域位置和布局，決定了中部地區在確保全國糧食安全中的戰略地位。本文基于全國主體功能區劃中部糧食主產區的功能定位，提出在中部集中連片糧食主產區重點建立農業生態補償機制的重大意義，并分別從農業加工技術和監管技術創新、建立現代化和標準化物流體系、加強糧食安全監管體系建設等幾方面提出了糧食安全發展的戰略思路。

關鍵詞：中部地區；糧食安全；思路與對策

中圖分類號：F327

中部六省除山西省以外的其余五省均是農業大省和農產品深加工基地的集中區域，其糧食產量占全國糧食總產量的30%以上（見圖1～2）。作為我國重要糧食生產基地，在全國六個糧食凈調出省中，有三個在中部。《全國新增1000 億斤糧食生產能力規劃（2009-2020 年）》中，將安徽、江西、河南、湖北、湖南五個中部糧食主產省列在核心區域，規劃要求力爭把中部地區糧食產量達到全國糧食總產量的1/3，到2020 年達到18300 多萬噸。中部糧食主產區承東接西，在保障國家糧食安全中占據十分重要的地位。在實現中部地區崛起的戰略背景下，為避免走工業化危害糧食安全的老路，提出如下幾方面戰略思路。

一、落實中部糧食主產區主體功能發展戰略規劃

落實中部糧食主產區主體功能發展戰略規劃，包括以下兩點：

（一）中部重點開發區與農產品主產區分工協作

根據全國主體功能區劃，中部農業主產區主要包括黃淮海平原主產區、長江流域主產區兩個區域。我國“兩橫三縱”的城市化戰略格局中的重點開發區包括“中原經濟區、皖江城市帶、湖北武漢城市圈、湖南環長株潭城市群、江西鄱陽湖生態經濟區”等。中部地區農產品主產區和重點開發區部分區域的交叉重合，在一定程度上激發了城市擴張與保護耕地之間的潛在矛盾。隨著城鄉統一的土地要素市場的一體化推進，在缺少配套措施約束的前提下，擠占耕地矛盾有可能進一步加劇。為此，中部糧食主產區的經濟發展，應該首先以保護耕地，確保糧食安全為前提。中部糧食主產區優質耕地較多，實現開發和優質耕地保護二者之間的有機協調，成為“四化”推進中需要解決的關鍵問題。

（二）發掘中部糧食主產區集中連片的規模優勢

我國“七區二十三帶”農業發展戰略布局中，中部農產品主產區主要包括黃淮海平原農產品主產區、長江流域農產品主產區兩大區域。其中，黃淮海平原農產品主產區是建設優質專用小麥、專用玉米、優質棉花、大豆和畜產品的產業帶；長江流域農產品主產區，要建設優質水稻、專用小麥、優質棉花和油菜、畜產品以及水產品產業帶。黃淮海平原主產區和長江流域主產區在我國“七區二十三帶”中是典型的農產品集聚地區，抓好這兩個地區的發展對糧食主產區的發展至關重要。要優化糧食生產布局，打造糧食生產核心區，形成集中連片、高產穩產商品糧生產基地。對于此類地區，應該納入政府重點支持范圍。2013年3月，國務院批復了《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》，明確到2020年，完成改造中低產田、建設高標準農田4億畝。以此為契機，應加快集中連片地區中低農田改造，噴灌、水利基礎設施改造、建設與維護，集水和節水灌溉，山區的梯田修建，平原和丘陵地區的土地整治等。大力支持提高耕地基礎地力和產出能力，充分發掘集中連片地區糧食規模種植優勢，提高糧食產量，確保糧食安全。

二、建立中部糧食主產區農業生態補償機制

建立中部糧食主產區農業生態補償機制包括：建立重點糧食主產區農業生態補償機制，拓寬重點糧食主產區農業生態補償渠道，以及激發中部糧食主產區生態種植的積極性。

（一）建立重點糧食主產區農業生態補償機制

目前，我國建立生態補償機制的重點領域主要有禁止開發區中的自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發區和流域水環境。在國家主體功能區劃中，糧食主產區已列為限制開發區，所以重點糧食主產區建立農業生態補償機制已具備政策基礎。糧食主產區的主體功能定位是提供商品糧和發展綠色生態農業，工業和城鎮化發展只能作為輔助功能，是以確保糧食安全為前提。糧食生產不僅是通過利用資源，產生排放的產品產出過程，而且還具有提供生態功能價值的功能，如凈化環境、美化田野、吸收二氧化碳、釋放氧氣、調節氣候等。此外，基于糧食的公共物品屬性，社會公益性很強，自然風險與市場風險并存，并且供需彈性小、投入回報率低。鑒于糧食主產區的獨特性，將糧食主產區（或糧食主產縣）分步驟、無差別的納入生態補償政策扶持范圍，采取與重點生態功能區，或者部分與禁止開發區相同的補償政策，是堅持以人為本，縮小城鄉差別，提高農民收入，實現社會公平的關鍵。

（二）拓寬重點糧食主產區農業生態補償渠道

農業補償的范圍廣、補償資金量大，如果全部由中央財政轉移支付，國家財力難以為繼。因此，在補償范圍上應明確界定，在補償渠道上應多方籌資，廣辟來源。可采用國家、地方、企業等共同出資的多元化補償格局。補償范圍的重點應是能夠修復環境，易于實現糧食安全和食物安全的重點領域。

首先，建立穩定的國家財政轉移支付制度。財政轉移支付重點是對糧食主產區生態環境修復行為進行補償。在地方財力相對充裕的地區，拿出一部分財政資金作為補償基金。

其次，建立發達的主銷區對主產區的生態補償機制，補償糧食主產區的機會成本。以增長對主銷區財政提成，提高機會成本稅、耕地補償稅等政策，對糧食主產區生產外部性進行有效補償。

最后，通過金融體系來實現補償，即以貼息無息貸款等財政金融政策重點支持集中連片糧食主產區的基礎設施改造。在河南、安徽、江西等糧食主產區設立諸如村鎮銀行等新型金融機構，提高對糧食主產區農業基礎設施建設的財政支持力度。在中部糧食主產省可以設立農村金融改革實驗區，人民銀行支農再貸款向糧食主產區傾斜，適當增加貸款額度。對各銀行的涉農貸款，放松存貸比考核標準，解決支農資金制約問題。

（三）激發中部糧食主產區生態種植的積極性

中部糧食主產區為了提高糧食產量，保證糧食供給，使得該地區農民的主要來源為比較效益較低的家庭經營，農民人均純收入一直處于全國平均水平以下（見圖3），嚴重妨礙了農民務農積極性。為了維持糧食主產區糧食生產的可持續性，在制度安排和政策設計中，切實執行“誰受益、誰付費，誰保護、誰受償”的資源補償原則，建立健全耕地保護補償機制。

首先，對保護耕地者給予補償。補償主體包括地方政府和經濟個體，因為地方政府為保護耕地而放棄當地開發建設獲取更高經濟收益的機會。補貼為國家提供糧食安全保障的各個糧食經營個體。

其次，對高效集約利用耕地者進行補償。對努力避讓耕地、提高土地利用率等行為予以補償，建立有利于土地資源科學配置的利益調節機制。

再次，對改造中低產田質量的行為進行補貼。對使用有機肥、農家肥，進行生態種植和耕地修復的農戶和集體經濟組織進行生態補償。

最后，對提高水稻復種指數和單產水平的農戶進行獎勵。通過系列措施的實施，激發家庭、農民專業合作社和種糧大戶保護耕地，改善糧食種植外部環境的內在積極性。

三、加快中部糧食主產區食物加工和監測技術創新

加快中部糧食主產區食物加工和監測技術創新，主要體現在以下幾點。

（一）開展糧食生產加工及食品安全監管技術創新

開展主要農作物定向調控關鍵技術、糧食生產數字技術、農業生物環境控制等關鍵技術研究。開展糧、棉、油、蔬、果等主要農作物高產優質的生理生態機制，有害生物控制與糧食質量安全，生態儲糧等基礎研究。開展糧油、果蔬、畜禽產品、食品添加劑綠色制造等關鍵裝備開發。開展食品包裝材料、發酵食品、食品配料和特殊專用食品等技術集成示范。開展食品分子重要生物活性物質靶向作用機制，食品生物工程代謝組學理論等重大基礎研究。開發現代優良食品微生物高效篩選，蛋白質分子修飾與功能化改造，糖與油脂生物制造等前沿技術。突破食品非熱加工、生物制造、高效分離和節能干燥等核心技術。

此外，在食品安全監管領域，開展食品加工在線無損檢測等裝備與技術研究，開發傳感器、可視芯片儀等快速便攜檢測設備。開展食品有害物殘留物減控，貯藏腐敗微生物和病原微生物預測預報等關鍵技術研究；攻克食品高精度快速在線檢測和智能化監控等共性核心技術；構建食品安全精準溯源、預警體系和評估方法。

（二）打破國外糧食加工技術壟斷，大力發展糧食精深加工

目前，中部糧食主產區中小型糧食加工企業經濟效益相對較低，通過自身積累進行技術升級改造的可能性不大。從全國來看，大部分農業產業化龍頭企業位于東部地區（見圖4），位于中部糧食主產區的大中型糧食加工企業，受經濟條件的制約，無法投入足夠的資金進行技術研發。受資金和效益的限制，中部糧食主產區糧食加工企業自主創新能力弱，自身造血機能差。從糧食加工設備看，現在糧機裝備制造業主要以生產小型成套和單臺大型設備為主，但大型關鍵設備與國際先進技術相比，產品技術含量少，穩定性差、耐用性低，重要加工工藝和技術裝備尚未擺脫 “引進-落后-再引進—再滯后”的惡性循環。

因此，從糧食安全和農業發展的角度，應加大國家糧食加工重大關鍵技術立項，加快技術創新速度，依托公益性農業研究機構進行農產品深加工技術的重大突破性研究。地方應用型農業技術研究機構應與地方糧食加工企業建立緊密合作創新體系，立足糧農增產和增收，整合糧食產業鏈資源，構建農業產業化循環經濟模式，大力開發糧食精深加工和飼料加工技術，實現中部糧食主產區糧食產業高效、協調、可持續發展。

四、推進糧食物流體系建設

推進糧食物流體系建設具體包括，加強中部糧食主產區基層糧庫倉房基礎設施建設，建設現代化的糧食物流體系，以及建立完善的糧食收儲數據庫信息管理系統。

（一）加強中部糧食主產區基層糧庫倉房基礎設施建設

國家財政重點支持基層糧庫倉房建設，以縣為單位對中部糧食主產區國有基層糧庫進行合并改造。能利用的庫區繼續保留，條件不具備的庫區采取置換、征地等方式重建糧倉。根據區域輻射能力和糧食生產能力的大小，確定倉庫建設規模，徹底解決小、散、零問題，把中部糧食主產區國有基層糧庫打造成現代化糧倉，爭取全面實現機械通風、環流熏蒸、電子測溫，電子監管系統，以提高糧庫利用效率和自動化監管水平。

（二）建設現代化的糧食物流體系

疏通和建設糧食主產區同主銷區之間跨省區糧食物流通道和節點，加強電氣化鐵路糧食物流通道建設。使省區間主要糧食物流通道的裝卸儲運等整個流通環節管理快捷高效、節省成本。建議國家應該穩步加大對糧食主產區流通體系規范化建設的投入力度，使銷售、加工、倉儲、運輸等各個環節實現標準化運作，減少各方面的不確定性。此外，要充分發揮國有糧食購銷企業主渠道作用，扎實國有糧食購銷企業的倉儲設施建設。

（三）建立完善的糧食收儲數據庫信息管理系統

目前，我國大部分糧食行政管理部門沒有建立糧油產品質量和糧油產品安全檔案內容的數據庫，這不利于監管部門掌握糧食收購企業的經營動態和經營糧油的質量。為此，積極開展糧食質量調查和品質測報，依托各級糧食檢驗機構對當年收獲的主要糧食品種進行收獲質量調查、品質測報和質量信息反饋，率先在中部糧食主產區建立省、地（市）、縣三級糧食質量信息數據庫，把糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工等環節中涉及糧油產品質量和糧油食品安全檔案的內容都納入到糧食收儲數據庫中，定期向社會發布，為政府決策、調整結構、指導生產、優化品質等提供決策依據。

五、加強糧食安全監管體系建設

加強糧食安全監管體系建設應加強對糧食安全全方位的監管，以及構建中部糧食進出口貿易安全監管體系。

（一）加強對糧食安全全方位監管

目前我國大部分糧食行政管理部門的糧食流通管理工作停留在糧食收購上，沒有形成對糧食儲存、加工、銷售等環節的全方位長期監管，影響糧食市場整體監督力度和效果，這個問題在中部糧食主產區十分突出。為此，引入物聯網技術，采用重點監管與日常監管并舉，實現糧食各環節、長期、多方位監管。收購期間對糧食收購、生產加工企業重點監管，收購結束后對加工企業、分散經營戶日常監管。做到“重管理、重服務，以管為主，以罰為輔”。對中部糧食主產區糧食儲存環節的倉儲設施和糧食質量檢驗能力進行嚴格監管，確保原糧在儲存期間和出庫時的質量安全；對中部糧食主產區糧食運輸環節的糧食質量和糧油食品安全進行監管，促進中部糧食主產區糧食市場科學化、法制化、規范化運行。只有這樣，才能追責到庫、追責到人，避免出現糧庫虧空，無法追責現象的發生。

（二）構建中部糧食進出口貿易安全監管體系

積極參與國際食品法典、轉基因作物等規則和標準的制定，掌握國際組織有關農業規則和標準的要義，充分發揮與歐美等有關發達國家農業磋商機制的作用，以最大程度維護我國糧食產業利益，積極應對我國農產品出口受限等有關問題。不斷完善我國農產品進出口調控機制，使糧食貿易政策和國內產業發展政策協調。充分調動糧食主產區農業主管部門、行業協會和企業的積極性，保障國內農產品有效供給和市場穩定。構建中部六省糧食信息數據收集、貿易監測在內的一整套糧食進出口貿易體系，并且將現有中部地區5個糧食主產省省內外、國內外調入調出全部覆蓋。通過建立糧食進出口安全監測預警體系，實現糧食主產區和三大主要作物品種的全覆蓋。并跟蹤監測糧食進出口對產業結構調整的影響，實行定期公布制度。

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（編輯：許麗麗）