淺析城鄉居民養老保險制度的困境與對策

田勇

[摘 要]建立完善的城鄉居民養老保險制度，是落實《社會保險法》、健全社會保障體系的重要組成部分。本文試圖從城鄉居民養老保險制度的現狀以及面臨的問題出發，有針對性提出了一些政策性建議，以期起到拋磚引玉之效。

[關鍵詞]城鄉居民養老保險；現狀；困境；對策

[中圖分類號]F842.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0174-02

2014年2月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定合并新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）和城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居保”），建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。這雖然是我國“碎片化”養老保險制度實現并軌的重大突破，但新政的推行仍然面臨著許多挑戰，這事關城鄉社會保障制度能否持續、穩定、健康地發展的全局。

1 城鄉居民養老保險現狀

據人社部統計年報顯示：2013年年末，城鄉居民基本養老保險參保人數49750萬人（“新農保”、“城居保”參保人數兩項合并），比2012年年末增加1381萬人。其中實際領取待遇人數13768萬人。全年城鄉居民基本養老保險基金收入2052億元，比2012年增長12.2%。其中個人繳費636億元，比上年增長7.2%。基金支出1348億元，比2012年增長17.3%。基金累計結存3006億元。可見“新農保”、“城居保”合并前發展規模、態勢就已經凸顯，提前10年完成預期，兩項制度合并是順理成章、水到渠成的事。

面對“新農保”、“城居保”發展得如此突飛猛進，國家審時度勢，加快制度整合與制度創新進程。2014年2月21日，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。2014年2月25日人社部、財政部聯合發布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，于2014年7月1日實施，進一步明確經辦規程、相關政策，實現參保人員在不同時段、不同地區、不同制度之間的“多維”跨越。由于制度保障和預期效應，城鄉居民參保熱情高漲，截至一季度末，城鄉居民養老保險參保人數達49669萬人，實際待遇領取人數達13903萬人，居民養老保險積累基金636.7億元，居民養老保險基金支出394.1億元。

現行城鄉居民社會養老保險制度在實施中存在政策宣傳不到位、保障水平偏低、激勵性不強、基金保值增值壓力大、財政投入偏少、經辦能力不足等問題，應加大宣傳力度，提高保障標準，完善激勵機制設計，擴大基金投資渠道，增加公共財政支撐力度，推進公共服務均等化建設，提升經辦能力，以期制度能夠順利推廣，并有效實現其預定目標。

2 城鄉居民養老保險面臨的困境

2.1 制度的吸引力不足，覆蓋范圍難以擴大

按國務院《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》即國發〔2014〕8號文件精神，2020年前全面建成公平統一規范的城鄉居民養老保險制度，而根據2013年中國人口信息數據，城鄉16周歲以上人口為112197萬人，年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數為32218萬人（含離退休人員8041萬人）；2013年年末全國參加城鄉養老保險的總人數為49750萬人（其中實際領取待遇人數13768萬人）。尚有近3億人未自愿納入保障網，面對如此低的覆蓋面，在當前低補貼、低保障吸引力不足政策條件下，要想將城鄉養老保險制度全面鋪開還存在很大的難度。 首先，養老金待遇支付的標準比較低，只能作“零花錢”，不夠養老開支花銷，這嚴重影響城鄉居民參保的積極性。其次，因宣傳力度、廣度、深度不夠，“兩頭補貼”又太低，大部分居民缺乏對養老保險的了解，致使很多居民參保意識不強。

2.2 投資管理政策不完善，基金保值增值難

在資金管理和運營上，仍然以縣（市、區）為統籌單位，沿用了老農保低層次的管理運營模式。這主要表現為投資渠道單一、基金管理運營層次低、現行基金管理體制不健全、缺乏統一規范的基金投資管理辦法等方面。按規定基金主要存銀行和買國債，在銀行利率和國債收益率持續走低時，基金難以保值。

2.3 經辦能力嚴重不足，歷史欠賬太大

面對如此大量的業務工作，選擇商業金融機構代收保費、代發養老金無疑是明智選擇；但是，細致入微的基礎性業務工作則必須由專業人員按國家標準操作，做到記錄一生，服務一生，否則會出大問題。江蘇提出服務“四個不出村（社區）”理念，固然是利于百姓的好事，但需財政大量投入，按城市社區標準配置勞動保障協理員從事社會保障公共服務，做到專業化、精準化。

2.4 保障水平偏低，逆向選擇現象明顯

一方面，經測算，即使按最高標準繳費參保，城鄉居民社會養老金僅僅是企業退休金的 10.8%，更不到公務員退休金的 3.5%；另一方面，年輕人參保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向于選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限進行投保，還有些年輕人持觀望態度，想等到 40 歲以后再參加，相反年齡在 60周歲以上的老人參保熱情很高，造成逆向選擇。

2.5 激勵機制失靈，未能提高參保率

如何將更多符合條件的城鄉居民納入到養老保險體系中來，關鍵在于對其進行有效的激勵，在激勵機制設計方面，財政既補入口又補出口。江蘇省規定基礎養老金標準為每人每月 90元，對于繳費超過 15 年的，每超過一年加發 1%的基礎養老金，也就是每月會多得 0.9 元的基礎養老金，一年才多得到 10.8 元，很顯然激勵作用不大。

3 完善城鄉居民社會養老保險制度的對策

3.1 加大宣傳力度，提高認知程度

推行一項重大民生工程，要強化宣傳、解釋的力度，使廣大城鄉居民從家庭養老保障意識，向社會養老保障意識轉變。充分運用廣播、電視、網絡、報刊等各種現代傳播工具，進行全方位、立體式宣傳，提高城鄉居民認識程度，準確把握最新動向；同時，政府應定期對本地城鄉居民養老保險參保、領取動態執行情況向居民公示，鼓勵廣大居民咨詢、監督、投訴，以增強群眾參保積極性，實現應保盡保。

3.2 加大財政投入，提高經辦能力和保障水平

增加社會保障公共服務供給，健全服務網絡，提高管理水平，為參保居民提供方便快捷的服務。面對城鄉居民社會養老保險待遇水平偏低的現實，各級政府要切實加大財政投入，加大中央與省級的財政轉移支付力度，提高基礎養老金待遇和統籌層次，逐步建立養老金待遇與經濟發展相適應的正常增長與調整的長效機制，讓廣大城鄉居民共同分享經濟社會發展的成果；堅持城鄉居民社會養老保險制度與家庭養老補充保障等其他模式相結合，形成以社會養老為核心，家庭養老和其他形式養老保障為補充的多層次養老模式，以真正解決廣大城鄉居民老有所養的問題。

3.3 不斷完善制度建設，加強參保的激勵力度

建立基礎養老金正常調整機制，在地方政府可承受范圍內，基礎養老金按不同的繳費檔次差別給付，與繳費檔次呈正相關關系；適當提高超15年繳費期的月加發基礎養老金的比例；也可增設高檔次繳費標準，滿足不同群體不同收入水平人員的參保需求，加大繳費激勵，調動城鄉居民對較高檔次養老保險的投保積極性，激勵和引導他們早參保、多繳費多得益。

3.4 努力實現基金多渠道保值增值，更好地造福參保居民

基金的保值和增值是實現城鄉居民社會養老保險制度健康可持續發展的關鍵環節，當前的主要任務是加強基金管理，建立健全基金風險控制制度和投資管理機制，加強對基金的財務狀況收支情況及資金管理情況的監督；在投資管理方面盡快出臺相關政策，放松投資管制，為城鄉居民社會養老保險基金創造更多的投資渠道，建議效仿全國社保基金委托投資模式，進行市場營運，根據市場信號和基金效益選擇進退，確保基金保值增值，減少政府財政負擔，實現基金供給的可持續性；探索設立社會保障銀行，實現社保基金封閉運營，走上下垂直一體化管理模式。

參考文獻：

[1]國家統計局.中華人民共和國2013年國民經濟和社會發展統計公報[R].

[2]人社部.2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[R].2014-05-28.

[3]國務院.《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》即國發〔2014〕8號文件[Z].

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