五一農場國有土地征收補償模式分析

李森

[摘 要]基于對國內類似征地補償模式的參考，結合對五一農場失地農民的走訪調研以及通過對評估公司的調查分析，五一農場在征地補償費的標準及模式上，選擇采用征地區片綜合地價法。即：考慮到所征土地的地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系以及當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等多方面因素進行合理區間的測算而最終確定征地綜合補償標準，實現對征地較為科學的價值評估。

[關鍵詞]征地補償；失地農民；新疆五一農場

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0185-02

1 五一農場區位特征

五一農場位于新疆首府烏魯木齊市西郊20千米處，距昌吉市8千米。烏魯木齊高新技術開發區和經濟開發區緊鄰農場，新疆國際機場、烏魯木齊市火車站近在咫尺，312國道、烏昌一級高速公路穿場而過。全場南北長約5～13千米，東西寬約6.9千米。土地總面積6289.41公頃，其中：農用地5271.66公頃，占土地總面積的83.7%；建設用地647.94公頃，占土地總面積的10.29%；未利用地378.8公頃，占土地總面積的6%。2012年實現國內生產總值2.82億元，利潤934.4萬元，職均收入1.62萬元。得天獨厚的地理位置和天山北坡經濟帶的龍頭地位，被人們譽為“都市里的樂園”。

2 五一農場土地征收補償現狀

2.1 土地征收補償標準

新疆維吾爾自治區人民政府針對房屋被征收或被拆遷的補償標準，根據不同房屋結構以及等級給出了較為詳細的參考標準，其補償區間在200～900元/m2不等。例如：框架結構的樓房補償標準是800～900元/m2，磚混結構的樓房補償標準是630～720 元/m2；磚混結構的平房根據水（給水、排水）﹑電﹑暖齊全，室內地面鋪瓷磚，取下限；有吊頂，廚房衛生間配套等多項指標特征分成了一等、二等、三等三個級別，其中一等平磚混結構平房補償標準是550～595 元/m2，二等磚混結構平房505～550元/m2，三等磚混結構平房補償標準460～505元/m2。顯然，這些補償標準針對地處烏魯木齊市城市帶的五一農場，其編制的標準低于市場房屋價格。

2.2 征地補償過程中存在的問題

2.2.1 征地補償標準不合理

五一農場所采用的“產值倍數法”的征地補償標準，補償范圍較為狹窄“產值倍數法”的補償對象僅限于與土地有直接聯系的部分損失對象，而對于被征用客體由間接關聯或者其延伸附帶損失予以較低的補償。如殘余地、相鄰地損害、營業損失以及未來租金損失等。

2.2.2 征地收益分配不合理

根據國家一般的市場交易理論以及所有權理論，以土地所獲得的收益應歸屬土地的所有者，其他權利人也可以依據相關法律關系得到相應補償。我國《憲法》、《土地管理法》雖有明確規定農村土地應歸農民集體所有，但由于農村集體土地產權關系較為混亂，產權主體不清晰，造成各級政府、村委會或集體經濟組織都來爭當所有權主體，加劇征地中涉及的各利益主體間的矛盾。

2.2.3 一次性的現金補償方式存在缺陷

對于征地補償費用的處置狀況，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，征地所涉及的土地補償費應歸農村集體經濟組織所有；征地土地上的附著物和青苗等對象的補償費歸附著物及青苗所有者所有。失地農民所獲得的補償費只涉及征地土地上的附著物和青苗補償費，也只占全部征地補償費的一小部分。

2.2.4 失地農民的安置缺乏保障，征地后遺留問題多

從現行的征地補償政策來看，過多的只是考慮到失地農民的眼前利益，卻忽略了其長遠利益，也便忽略了農村土地所承載的多重性的社會功能。農民失去土地的同時，其原本所享有的、依附在土地上的其他權力和利益也將失去，如財產權利和基本生活保障的權利、就業機會的權利以及享受政府支持的權利等也就一起消失。

2.3 造成征地補償過程中問題的原因

2.3.1 土地產權虛置

我國已成功地實現了農地產權制度的三個統一：農地生產資料公有制與農地產權分離的統一；農戶自主經營與集體統一管理的統一；按勞分配原則與國家、集體、農戶三者之間利益關系的統一。即：農地的所有權是村（組）內全體村民共同所有的，只有使用權歸屬個體所有。這種農地制度的最大特征在于農地的使用權在社區內表現出“均分”的性質。

2.3.2 征地制度體現的是政府利益

1993年諾貝爾經濟學獎得主——道格拉斯諾斯認為，國家是唯一一個具有暴力潛能的壟斷組織，可以創造任何產權形式。一方面，個人權利可以通過國家法律權力的保護得以實現，國家的出現及存在都具有其必要的合理性；另一方面，由于國家權利具有擴張的性質，個人權利有時也會受到國家權力的侵害。

2.3.3 農村土地交易市場建設滯后

除國家征地之外，對沒有取得土地的非征地途徑的土地交易，迫切需要加強建設土地交易市場，來優化解決土地資源的配置。但由于現實中土地產權虛置，導致農民對土地使用權以及承包權無法順利進入到非農土地的交易市場。土地征收價格因而不能反映其價值，農民也自然無法得到應有的合理補償。

2.3.4 失地農民社會保障制度缺失

我國從20世紀80年代開始逐步對社會保障制度進行試點改革，到90年代才開始真正按照一般市場經濟的要求建立我國基本社會保障制度。但是針對我國農村長期實行二元化經濟結構的現實，城市實行“高補貼、廣就業”的社會保障制度，農村社會保障制度的發展常常容易被忽視，失地農民始終游離于現行城鎮保障制度的邊緣。

3 五一農場土地征收補償模式的構建

3.1 征地補償費用構成——土地征用費

土地征用費即土地征用主體對土地產權所有者村或者集體費用的一次性補償。國家對一般征地估價的評估定價方式，采用估算征地區片綜合地價的方法來確定各不同征地地域的補償標準。征地區片綜合地價是考慮到所征土地的地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系以及當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素進行區間的測算。

3.2 征地補償費用構成——土地賠償費

土地賠償費用與土地征用費用的不同，是在于前者的獲益方對象更多的是直接收益方就是被征地的農戶。在同樣參考了國內學者的相關研究，結合五一農場集體所用屬性，本研究特將失地農民的土地賠償費由被征土地的青苗和地上附著物賠償費用以及失地農民安置預留費用兩大部分構成。

3.3 構建失地農民合理補償多元化模型

在綜合考量到征地補償費用的核算及估價方式方法后，通過對轄區內失地農戶的走訪及民意調查結果后，確定合理的土地征用補償費用所涉及的賠償范圍，如土地賠償費用由被征土地的青苗和地上附著物賠償費用及農民安置預留費用三大部分構成。具體應該涉及預留住房安置費用、預留社會保險和最低生活保障費用、預留就業安置（培訓）費用以及預留子女費用等相關費用，并確定該賠償款項可以完全落實到農戶手中。

4 對策建議

失地農民的可持續生計要求失地農民的就業安置能夠得到長久的政策支持和保障，使農民不僅得到充分的短期補償，而且還要獲得長期持續發展的能力。對此提出以下建議：

（1）細化相關法律、法規，做到有法可依，可適當增加政策的可操作靈活性。總結近幾年國內的土地補償模式及補償案例的經驗，堅決避免概念的模糊性增加征地賠償的可操作性，保證失地農民生計不受侵害。

（2）針對具有特殊性質征收的土地屬性的特點，可根據征用土地的使用目的差別而區分補償措施。對于建設性的經營用地，征地賠償應將由征地所在單位帶來的補償費用內部消化。

（3）根據目前國內征地賠償模式的多樣化，五一農場要考慮轄區內征地賠償模式的多樣化。這樣既能減輕農場的財政負擔，又能充分保障農民失地后的合理權益的保障。

（4）為保證征地賠償金與失地農民間的直接對付，建議五一農場為每位征地農戶建立失地農民補償專用賬戶，實現專款專用。

參考文獻：

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