我國農村土地制度改革的發展歷程及對策

王嘉琪

[摘 要]“三農”問題自2003年被中共中央正式寫入工作報告以來就成為了我國改革的焦點問題。“三農”問題之所以這樣受社會的關注，與農村土地制度在農村的發展過程中所起的巨大作用是分不開的。土地制度在推動我國經濟不斷發展的過程中也出現了一些弊端，由此，加快我國農村土地制度的改革和創新是非常有必要的。本文中筆者將對農村土地制度改革的歷程進行分析，了解我國農村土地制度的現狀，找出我國農村土地制度的問題所在并提出相關的對策來幫助“三農問題”的解決，以更好更快地促進我國綜合發展。

[關鍵詞]三農；農村；土地制度改革

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0178-03

隨著經濟的不斷發展，三農問題成為了我們關注的焦點，解決三農問題成為我國進一步發展的關鍵之一，而土地問題又是解決農村問題的一個關鍵，那么，筆者將對我國農村土地制度進行分析，找出更好地解決農村土地制度問題的對策，使我國走上順利的發展道路。

1 土地制度的界定

土地制度有廣義和狹義的概念之分。狹義的土地制度只是指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的國家管理制度。廣義的土地制度則是指一切土地問題的制度，是人們在一定社會經濟條件下，因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關系的總稱，包括狹義的土地的所有制度、土地的使用制度和土地的國家管理制度外，還包括土地規劃制度、土地保護制度、土地征用制度和土地稅收制度等。

隨著我國社會經濟制度的不斷變化和發展，我們對土地制度的理解更傾向于廣義的概念，我們不僅重視土地的所有制度、使用制度和國家管理制度，更關注于對新形勢下由新的土地關系所產生的新的土地制度，諸如土地利用制度、土地流轉制度、土地保護制度和征用制度等。

而農村土地制度則具體包含農村土地產權制度、農村土地經營制度、農村土地流轉與配置制度、農村土地管理制度、農村土地組織制度、農村土地收益制度和農村土地利益及動力制度等。

2 我國農村土地制度的發展歷程及現狀

這是新中國成立以來第一次對農村土地制度進行改革，1949年9月29日通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，綱領中明確規定：“凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已經得到的土地的所有權，凡未實行的，必須發動人民群眾建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田。”且土地改革成果于1950年得到了鞏固，被寫進了法律中，即《中華人民共和國土地改革法》頒布實施。土地改革法的出臺提高了農民的生產積極性，1952年與1949年相比，糧食總產量從11318萬噸增長到16392萬噸，同比增長了13.14%，可見效果顯著。

1954—1956年，社會主義改造收回了土地所有權，由此確立了社會主義性質的土地制度，由農民土地所有制轉變為集體所有制。起初是互助組，然后是初級合作社，最后是高級合作社。互助組是勞動協作組織，是農戶間通過搭伙等形式進行互助性生產，但生產資料仍是私人所有，初級合作社則是半社會主義性質的組織，集體勞動，評工記分，到了高級合作社后，土地基本上成為了社會主義性質，生產資料由合作社所有，并進行按勞分配。這一過程見證了土地從私有制轉變成了公有制。

1957—1978年，由于當時農業供給相對有限，再加上種種歷史原因，所以又一次進行土地改革，土地制度由集體所有制轉變為三級集體所有制，也就是說，土地由三級集體所有，即人民公社、生產大隊、農村生產小隊三級所有。但由此也引發了一系列問題，因為農民是人民公社的一員，同樣也是生產大隊的一員，還是農村生產小隊的一員，這樣一來，農民的身份變得復雜，也給利益分配增加了負擔。

1978—2008年，鄧小平提出家庭聯產承包責任制，實現了土地所有權和使用權的分離。農戶繳夠國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的。對土地有了很大的自主權。據統計，到1983年年底，大約98%的農戶都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右。

2008年以后，我國的“新土改”允許土地流轉。2008年10月12號中共十七屆三中全會提出完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，加強土地承包經營權流轉、管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。2013年十八屆三中全會也啟動新一輪土改，土地改革信號積極。

綜上可以看出，我國在不斷地推出更適合我國國情，更符合我國經濟發展的土地制度，但仍然存在著一些問題。

（1）土地產權界定不明確，而產權界定的不明確主要表現在產權主體的不明確，首先，我國的現行法律中規定，農村土地的所有權歸集體所有，但各級管理處置權則由國家擁有，集體所有權是有名無實，因而，土地產權界定也出現問題。其次，我國現行的農村集體土地所有權的主體主要有三個，分別是鄉鎮農民集體、村農民集體和村內各集體經濟組織或村民小組。目前看來，真正對土地行使占有、使用、處分和收益等權利的是農戶，但農戶卻不是農村土地的所有者，而土地所有者又是資源配置的主體，同時也是賦予農戶土地承包經營權的主體，土地作為一種資源，必然需要進行合理配置，才能保證可持續發展，而農戶也需要被分配給土地才能承包經營。因而，產權主體的不明確導致了產權界定的不明確，從而影響了土地承包經營權和土地資源分配的效益。

（2）農村土地多被分割成條塊狀，每個農戶的土地不是集中的，在各地段均有分布，即土地資源零碎化，這不利于土地的規模化和集約化經營。從我國實行家庭聯產承包責任制開始，政府就按照土地的面積、家庭人口數、土地的好壞和距離遠近等因素將土地進行了分割，再加上我國本身的特點就是人多地少，這樣一來，土地分散狀況更加嚴重。此外，由于土地是家庭承包經營，土地的支配交由農民自己，農戶為了自己的生計，會再次將自己的土地進行分割，種植多種品種的糧食，因而從現行制度執行之初這種現象就已經很嚴重了，更何況還存在土地流轉范圍和期限受限等問題，農村土地產業化和規模化經營就難以實現了。土地分散，人力和機械操作等都需要進行土地之間的轉移，所以說土地的分割造成了農戶生產成本較高。這導致了我國農業的粗放經營和低效率經營。

（3）市場主體作用沒有發揮出來。市場經濟條件下，土地的交易應當由市場來配置分配，土地的價格應該由市場供求來確定，需求高的地價應該高點，需求低的地價應該低點，而在我國現行的土地制度中，政府干預的比較多，此外，在法律上，農村集體所有土地仍沿用計劃經濟的管理模式，集體土地流入市場受到嚴格限制，所有農村土地進入土地市場必須首先由國家進行強制性征收，然后通過其他方式將其再配置給實際使用者，相比之下，城市國有土地隨著土地使用權有償、有期出讓制度的逐步完善和施行，初步實現了運用市場機制配置土地資源。市場機制并未在農村中發揮它應有的作用。

（4）我國的農村土地制度在土地的利用和配置上不夠完善，沒有對農村土地進行整合，閑置的土地較多，且對土地的利用不夠合理，農村土地不光是耕地，還包括住房等建設用地，農村光靠耕地來發展經濟是遠遠不夠的，應該適當地進行公共基礎等的建設，將農業用地分散到非農業用地上些，讓耕地不再有過多的社會負擔，但承包地是農民的基本生活保障，大量農用地被工業和城市擴張不合理占用，城市建設和工業發展用地以犧牲大量耕地為代價，補償給農民的錢也偏少，可能導致農民生活得不到保障。

（5）土地流轉困難。盡管我國已經對土地流轉做出了積極的響應，但一些制度上的缺陷成為了土地流轉的桎梏。在現行的土地制度下，土地使用權的轉讓要通過土地所有權代表者集體同意或者統一調整，這樣為鄉村干預土地流轉找到了借口，從而限制了土地的流轉，再加上產權關系不明確及周期性的土地調整，土地轉讓的程序等又不規范，土地流轉期比較短且不穩定，大多數轉讓都可以隨時終止，這使土地流轉沒有穩定的預期。

（6）制度和法律的瓶頸。我國的土地制度還不夠完善，存在很多的缺陷，如管理制度不夠完善，特別是針對農村土地，造成農村土地被不合理利用和占有，監督制度不夠完善，對農村土地監督力度不夠……法律上則體現為針對農村土地沒有明確的法律對土地的產權問題、使用問題等進行規定，使得農村土地諸多問題出現而沒有辦法有效地解決。

（7）農村相對城市而言是落后的，很多傳統思想和行為仍然保留下來，比如，當前經濟發展中仍存在小農經營的耕作方式，這極大地阻礙了農業生產率的提高，于是，在傳統的耕作技術下的較低的農業生產率與現代耕作技術下的高農業生產率之間形成了差距，盡管較為先進的土地制度已經存在，但未能真正地運用到現實的農業生產中，因而出現了一些問題。

3 完善農村土地制度，更好地解決“三農”問題

完善農村土地制度勢在必行，這樣才能更好地解決我國的“三農問題”，促進我國農村的發展，縮小城市與農村的差距，統籌城鄉發展。

3.1 發揮市場的主體作用

在市場經濟的條件下，發揮好市場在農業發展中的作用，根據供求影響土地的價格，讓市場發揮資源配置的作用，實現農村土地的優化配置，將發揮市場作用作為我國農村土地制度的一部分。1992年，黨的十四大宣布我國要建立社會主義市場經濟體制，因此，在農業生產中，我們要實現市場化，如果不能實現資源的市場化配置，市場經濟在農村的建立就成了一句空話，毫無意義。

3.2 進行制度創新

進一步加強土地流轉，允許土地承包經營權的流轉。目前，進城打工的人驟增，土地或閑置或由勞動能力較差的人來耕種，這樣就導致了土地的不合理和低效使用，進行土地流轉，可以將土地分給更需要的人來使用，提高土地使用率，承包出去土地的農民還可以獲得一定收入；另外，土地流轉可以將分散于每個家庭的土地通過市場交易轉讓到經營者手中，這樣不善于經營的人可轉向其他產業工作，進行其他方面的經營，加快了剩余勞動力的轉移，這樣可使農村的人力、物資資源得到合理配置，提高農業發展效率，同時，土地流轉讓農戶們可以使自己的土地更集中，這樣有利于規模經營，為機械化生產提供了便利，而且大大節省了農戶的生產成本。我國應實現土地承包權和使用權的進一步分離，建立農村土地流轉市場。

3.3 完善有關土地的法律制度

我國農村土地制度應該更明確地規定土地產權的主體，明確土地所有權的享有者，要經過嚴苛的法律程序來確定土地的所有權，這樣才能最有效最明確地解決產權等問題，要健全和完善農村土地產權制度、土地流轉制度，土地管理法等方面的法律，避免不必要的糾紛。

3.4 保護環境

我國的農村土地制度要注重保護環境，控制并保證一定的耕地面積，不得隨意允許占領耕地進行非農業生產，同時，要注意荒地、沙地的合理利用。同時保證農業用地和非農業用地的比重的合理性，不得以破壞環境為代價來追求農業經濟的增長，比如，不得濫用農藥，不得隨意開墾土地，不得隨意允許工廠占領土地，污染土壤，要響應國家資源節約型和環境友好型社會的號召。

3.5 加強政府監督

制度建立后還需要進行監督，保證制度地良好執行，同時，也要監督法律的執行，這樣農村土地制度才能有效地發揮作用。特別是當前我國流轉制度不夠完善，法律沒有相關規定，農村經常出現承包出去的土地未經允許被二次承包，或是承包土地期限未到就被強制收回等，這就需要政府進行監督，監督制度的合法與合理執行。

綜上，是筆者對我國農村土地制度的一些看法和建議，希望在我國農村土地制度的不斷健全和完善中，我國的土地問題得到進一步解決，土地問題作為農村的一個大問題得以解決會更好地促進我國“三農”問題的進一步解決，我國經濟的進一步發展也將是水到渠成的事了。

參考文獻：

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