北京房地產稅收調控政策探討

田曉澤

[摘 要]21世紀以來，北京房地產飛速發(fā)展。房產價格也飛速上升，市場上也不斷形成了房價繼續(xù)上漲的預期，使得熱錢不斷涌入房地產行業(yè)，其中不少還是境外的熱錢。這在一定程度上增加了總體經濟運行風險。為將房價穩(wěn)定在正常合理范圍內，政府出臺了大量宏觀調控政策，主要包括貨幣政策、稅收政策、土地政策和行政政策。本文將主要針對北京房地產稅收政策進行回顧與評價，認為北京應當歸并精簡稅種，對不同購買者區(qū)別征稅，并加大對房地產保有環(huán)節(jié)征稅，以促進房地產市場健康發(fā)展。

[關鍵詞]房地產；稅收政策；評價及建議

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0129-04

1 北京房地產稅收調控政策回顧

1.1 北京房地產稅收改革變遷歷程

從20世紀50年代初期開始，我國開始征收房地產稅收。回顧北京房地產稅收改革變遷歷程可分為三個階段。

（1）1949—1978年。中華人民共和國成立當即進行稅收改革。國務院建立了統(tǒng)一的稅務機構，并頒布《全國稅政實施綱要》，規(guī)定全國開始統(tǒng)一征收包括房產稅、地產稅、遺產稅、印花稅等14項稅（不包括農業(yè)稅）。1973年，我國實施工商稅制改革，把原城市房地產稅，工商統(tǒng)一稅及其附加、鹽稅等合并為統(tǒng)一的工商稅。這次改革其城市房地產稅僅是名義上作為一個稅種而存在，但僅僅對非企業(yè)單位及個人征收，征收范圍狹窄，在工商稅中所占的比例也非常低。因此，這一階段的房地產稅收改革，其核心問題主要是統(tǒng)一和簡化稅制，充分發(fā)揮稅收的財政功能。

（2）1979—1993年。隨著我國進入改革開放的新時期，經濟形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，為適應經濟的發(fā)展，20世紀80年代初期恢復征收契稅。1984年，我國實施利改稅改革，將城市房地產稅劃分為房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個稅種，對內資企業(yè)和個人恢復征收。1986年國務院正式頒布了《房產稅暫行條例》。1987年4月，為保護耕地，開征耕地占用稅；1988年，為調整城鎮(zhèn)土地級差收益，促進城鎮(zhèn)土地利用效率，國務院頒布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開征城鎮(zhèn)土地使用稅。

（3）1994年稅制改革。1994年，國家實施了新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、影響最深遠的一次稅制改革，經過此次改革，為了抑制土地投機行為，我國第一個對土地增值額征收的稅種——土地增值稅開始征收。經過1994年的稅制改革，我國房地產稅收體系逐漸完善起來，財政功能增加，且房地產稅收的經濟調控功能也逐步發(fā)揮，基本上形成了適應社會主義市場經濟體制的房地產稅收體系。

我國現(xiàn)行房地產稅收體系是我國稅制體系中較復雜的一個行業(yè)稅收體系。從流轉過程，按不同環(huán)節(jié)的劃分，首先，在房地產開發(fā)環(huán)節(jié)，包括耕地占用稅、契稅、印花稅；其次，在房地產轉讓環(huán)節(jié)所征稅稅種，包括營業(yè)稅、城市建設維護稅、教育費附加、所得稅、土地增值稅及印花稅等；最后，在房地產保有環(huán)節(jié)，若房屋自用則包括房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；若住房出租，則涉及營業(yè)稅及附加、所得稅（個人所得稅和企業(yè)所得稅）、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和印花稅。因此，在我國房地產稅制體系中，對房地產開發(fā)和轉讓環(huán)節(jié)有較重的稅負，減輕了在房地產保有環(huán)節(jié)所征收的稅。

1.2 北京房地產業(yè)稅收制度主要調控政策回顧（2003—2012年）

2003—2007年，樓市暴漲，國家采取宏觀調控政策，穩(wěn)定樓市發(fā)展，在稅制方面實施成本抑制型房地產稅收政策。2005年出臺“國八條”，將個人轉讓住房免征營業(yè)稅的購房年限從1年延長到2年。2006年中央進一步出臺的“國六條”，又將個人轉讓住房免征營業(yè)稅的購房年限從2年延長到5年，進一步增加投機性房地產炒作成本。

2005年10月，國家稅務總局下發(fā)《關于實施房地產稅收一體化管理若干問題的通知》，通知規(guī)定，個人出售自有住房的所得，應按“財產轉讓所得”項目征20%的個人所得稅。2006年7月，國家稅務總局又發(fā)布《關于個人住房轉讓所得征收個人所得稅有關問題的通知》，該通知強調，對住房轉讓所得征收個人所得稅時以實際成交價格作為轉讓收入，允許從其轉讓收入中減除房屋原值、轉讓過程中繳納的稅金及其有關合理費用；對個人轉讓其自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得所得的，免征個人所得稅。

北京市地方稅務局在2008年發(fā)布《關于房改帶危改項目有關稅收問題的通知》（京地稅地〔2008〕216號），進一步規(guī)范北京市房地產業(yè)稅收制度。并根據(jù)財政部公布的《國家稅務總局關于個人住房轉讓營業(yè)稅政策的通知》（財稅〔2008〕174號），自2009年1月1日至12月31日，個人將購買不足2年的非普通住房對外銷售的，全額征收營業(yè)稅；個人將購買超過2年（含2年）的普通住房對外銷售的，免征營業(yè)稅。北京市地方稅務局、財政局及建設委員會公布《北京市地方稅務局北京市財政局北京市建設委員會關于個人銷售已購住房有關稅收征管問題的補充通知》（京地稅營〔2005〕345號），對其操作進行更詳細的規(guī)定。

而從2010年起，不足5年的普通住宅轉讓，將按照其銷售收入減去購房款后的差額征收營業(yè)稅，非普通住房則將全額征收。

2010年財政部及國稅總局，進一步明確對個人購買普遍住房，且該住房屬于家庭唯一住房的，減半征收契稅；對個人購買90平方米及以下普通住房，且屬于家庭唯一住房的，則按1%稅率征收契稅；對出售自有住房并在1年內重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。

2011年財政部公布了《關于調整個人住房轉讓營業(yè)稅政策的通知》規(guī)定將購買不足5年的住房對外銷售的，將全部征收營業(yè)稅。并從2011年1月起，重慶、上海兩地發(fā)布通知，將作為房產稅改革試點，開始征收房產稅。要更大范圍推廣房產稅改革的消息從未間斷，但目前并沒有付諸實施。

2 北京房地產稅收結構現(xiàn)狀分析

一方面，房地產稅收政策作為一項重要的宏觀調控工具，它與房地產市場的發(fā)展有著十分密切的關聯(lián)性，兩者是相輔相成的。合理的規(guī)范房地產稅收政策，可以促進房地產市場的健康穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，國家的稅收收入水平也被房地產市場的發(fā)展決定著，健康穩(wěn)定的房地產市場能夠提高國家的稅收收入，反之，房地產市場持續(xù)低迷，房地產開發(fā)投資規(guī)模將會銳減，大大影響了國家的稅收收入水平。

2.1 北京市房地產業(yè)稅收占稅收總額比重分析

由表1可以看出，北京市房地產稅收收入在稅收總額中占有較大的比重，是國家稅收的重要組成部分。從房地產稅收占總稅收比重變化可以看出，國家的宏觀調控政策是有一定效果的，2009年的寬松稅收政策使得所占比重有所增加，而2010—2011年的嚴厲調控政策，使得房地產業(yè)稅收在稅收總額中所占比重降低。

2.2 北京市地方稅收結構現(xiàn)狀

北京市地方稅2010年稅收結構

資料來源：北京市地方稅務局網站 http：//www.tax861.gov.cn/

可見，在地方稅收中，營業(yè)稅是最主要的稅收來源，在我國房地產保有環(huán)節(jié)的稅收，房產稅僅占4%。根據(jù)北京市地方稅務局公布信息，2013年，北京市全年各項稅費收入突破3000億元，達到3100.3億元，同比增收203.5億元，增長7%。其中，第三產業(yè)稅收主體地位穩(wěn)定，達到2063.6億元，占比達到89%。房地產業(yè)、金融業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)收入規(guī)模居前，合計完成1617.9億元，占比達到69.8%。

2.3 我國房地產保有環(huán)節(jié)稅收分析

我國保有環(huán)節(jié)的房地產稅收主要有房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

數(shù)據(jù)來源：2007—2011年中國財政年鑒和中國稅務總局網站數(shù)據(jù)整理所得。

隨著房地產業(yè)的快速發(fā)展，房地產業(yè)保有環(huán)節(jié)的稅收收入也逐年增長，2008年，全國城鎮(zhèn)土地使用稅為816.90億元，增長幅度達112%。但總體來看，保有環(huán)節(jié)房地產稅收收入的增長速度仍慢于總稅收收入額的增長，其稅收收入占總稅收收入的比重平均在2.4%，占地方財政收入的比重平均為4.6%，占比都偏低。

3 現(xiàn)行房地產業(yè)稅收體系存在的主要問題

3.1 重流轉稅，輕保有稅

一方面，現(xiàn)行的房地產稅收政策在房地產保有階段，只開征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅兩個稅種，而房產稅只是針對房屋出租經營者征收，對個人住房自住或空置等均未開征，因此，購房者買到商品房之后，只有用于經營才需每年支付一定的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅，但這個費用平攤到每平方米建筑面積上的稅收又是極少的；另一方面，房產稅的計稅依據(jù)以面積和房產原值計算，如若不用則不需要繳納任何費用，因此，無論房地產價值如何變化，購房者所繳納的稅收不受房地產價值的影響，其自住型商品房保有期間更是不必繳納房產稅。

因此，保有環(huán)節(jié)稅費過低，持有房產成本幾乎為零，而流轉環(huán)節(jié)稅負又極易轉嫁，這就使得開發(fā)商捂盤銷售，抬高房價，銷售行為扭曲等問題產生。另外，消費者投機需求也隨著房價的高漲而膨脹，房屋空置率也進一步增加，商品房的流通，特別是二手房市場的發(fā)展受到限制。

重流轉稅，輕保有稅的稅制體系，不利于房地產資源的合理配置與利用，也助長了市場投機行為，促使房價上漲。

3.2 稅種復雜，重復征稅

我國房地產業(yè)稅制設計中，在各個環(huán)節(jié)都有著不同的、多種類的流轉稅收，并且在各環(huán)節(jié)中也存在著重復征稅的問題。比如，在對于房產轉讓和出租環(huán)節(jié)、對房地產開發(fā)經營，以及房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅方面存在重復課稅的問題。更詳細的說明則比如，在房屋出租時，既征營業(yè)稅，又征房產稅；房屋轉讓時，既征所得稅、營業(yè)稅，又按照所取得的土地增值額課征土地增值稅。

由于政策失誤，對同一征稅對象重復征稅，使得房地產稅收負擔日益增加，房地產開發(fā)成本也增加，而更直接的則表現(xiàn)為買房者負擔的加重，導致了房地產市場的失衡。

3.3 稅基設計不合理

目前，我國計稅依據(jù)以土地面積、房產原值或租金收入等作為計稅依據(jù)，不能反映土地的級差收益和土地、房屋的時間價值。

比如，房地產稅征收實行從價征稅和從租征稅的方式，在征稅范圍方面狹窄，計稅依據(jù)也不能反映房產的市場價值和時間價值；城鎮(zhèn)土地使用稅，以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，沒有考慮用地的質量等級及房地產的用途，土地資源利用存在浪費現(xiàn)象；此外，房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍不包括農村的非農業(yè)建設用地，與城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐不協(xié)調。而耕地占用稅的稅基，耕地只限于種植農作物的土地，對其他形式的農作物免稅，存在稅負不公平問題。

3.4 稅收監(jiān)管力度差，存在漏征漏管現(xiàn)象

隨著城市經濟的快速發(fā)展，城市建設步伐加快，大量流動人口涌入北京等大城市，也使得住房租賃業(yè)發(fā)展迅速。但房地產業(yè)租賃業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，并未帶來房地產稅收的大幅度增加，一方面，房地產經營稅收利率低；另一方面，其城市個人住房租賃隱蔽性強，監(jiān)管征收較困難，故對個人住房的經營性租賃存在漏征漏管的現(xiàn)象。

實踐中，個人住房租賃可通過中介出租、直接出租、轉租再租等方式，對于中介出租，監(jiān)管難度相對較小，而直接出租、轉租等方式，出租房與租賃房直接簽訂合同，收取租金，對此，很難實施有效的稅收監(jiān)管。居民房屋持有成本低，出租又存在巨大的利潤，吸引著更多的人在房屋租賃市場投資，稅收漏洞更大，社會資源也得不到更好的配置。

3.5 調控力薄弱

目前，我國宏觀調控政策為鼓勵基本住房需求，抑制房產地產市場的投機需求，在稅制調控方面主要集中在交易環(huán)節(jié)。

在一級市場上，土地增值稅是主要的調控政策，在理論上，土地增值稅實施差別征稅，可以抑制房地產開發(fā)商對開發(fā)豪華的大面積住房的熱衷度，但其稅制設計繁雜，監(jiān)管不嚴造成土地增值稅的征管存在漏洞，實踐中，土地增值稅大量稅源流失，從而使其調控力度大打折扣。在二級市場上，稅收調控政策主要是對打擊抑制的投機性需求等從重征稅。但實踐中，稅收的優(yōu)惠只是有限的，對消費者的影響很小，大多不會考慮稅收的影響，因此其調控力度不夠，未能達到預期的效果。

4 我國稅收政策的建議

4.1 歸并精簡稅種

從國際經驗看，美國僅設置了財產稅、遺產稅、贈予稅和房地產經營所得稅，英國專門對房地產征收的稅種只有住宅稅、營業(yè)稅、遺產稅與贈予稅，精簡的稅制體系設置，便于中央管理，厘清稅收征納關系，并提高稅收征管效率。

其次，我國地價房價的快速膨脹，與政府的稅收體系不完善、土地財政等有著不可分割的關系。在美國等發(fā)達國家，大多數(shù)國家土地實行私有制，政府主要通過稅收制度，取得房地產的增值收益。

我國要想達到住宅價格理性回歸，房地產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府在房地產開發(fā)階段應主要著眼于取消或減輕房地產開發(fā)過程中的不合理收費，減輕開發(fā)時行政性收費項目。在房地產各環(huán)節(jié)歸并精簡稅種，減少因稅種復雜而出現(xiàn)的重復征稅等現(xiàn)象，減少稅收不公平，并降低征稅成本，提高監(jiān)管、征收效率。

4.2 實行差別化稅率，對不同購買行為者區(qū)別對待

調控及稅收的目標均包括合理分配資源，保民生，調節(jié)收入分配差距，因此，對于投資型的購買者，政府可更多地向其征稅，而對自用型的購買者，政府應給予相應的優(yōu)惠或補貼。而這種差別化稅率的實施，需要建立在房地產市場信息對稱，對購房者有完善的房產信息登記的制度下。目前，不動產登記工作已在全國展開，差別化稅率的實施將有良好的基礎。通過了解購房者家庭的住房信息，對購買大面積、多套住房者，有投機傾向者征收重稅，實現(xiàn)在購買環(huán)節(jié)對投機行的有效抑制。

4.3 加大對房地產保有環(huán)節(jié)征稅

從國外經驗看，大多國家在房地產市場運行的各個環(huán)節(jié)都設置了稅收，但其稅負相對集中在房地產的保有環(huán)節(jié)。比如，英國在房地產取得環(huán)節(jié)，其印花稅僅按土地和房產取得價格的1%征收，而在房地產保有環(huán)節(jié)，其不動產稅、經營性不動產差額占總稅收額的30%左右。其重保守的稅制體系，大大地推動了房地產市場的流通效率及資源配置效率。

因此，本文認為應當加大對房地產保有環(huán)節(jié)的征稅，加快推進房產稅體系的建立，及對土地閑置稅的研究等。增加對保有環(huán)節(jié)的征稅，有效解決稅負轉嫁問題，對大面積占用土地資源的住宅、長期閑置的住房和兩套以上的住房征收重稅，提高投機者持有房產的成本，適當減少買房環(huán)節(jié)的稅費，形成購房容易養(yǎng)房難的局面，促進擁有多套房產者對閑置住房的出售，增加房地產市場的供給，從而實現(xiàn)房地產資源的重新配置，穩(wěn)定房價，實現(xiàn)房地產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.4 健全稅收法制建設，保證房地產業(yè)稅收征管的有效性

各國政府歷來都對稅收的法制建設有著高度的重視，如韓國，制定了包括《關于抑制不動產投機特別措施稅法》等相當完備的房地產稅收法規(guī)；日本與房地產相關的法規(guī)有60多個。因此，稅制體系的改革與完善，與稅法的制定與修訂是緊密相連的。

一方面，立法機關通過一定的立法程序，表決通過房地產稅法的設立，可視為代表民眾的意見，有利于稅收的執(zhí)行；另一方面，稅收基本法的建立，將對征稅范圍、征管程序、稅權劃分、稅務機關和納稅人的權利和義務等稅收問題，有了統(tǒng)一的指導，明確的規(guī)定，對單行的稅收法律、法規(guī)也有著統(tǒng)領、約束、指導、協(xié)調的重要作用。

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