農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新及對(duì)策探討

張麗仙　劉明彥

摘要：隨著新農(nóng)村建設(shè)的加快和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村居民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式提供了大量的建設(shè)用地供給，同時(shí)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題逐漸凸顯。通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀問(wèn)題和存在問(wèn)題的闡述，分析了現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度的若干缺陷，并提出了相應(yīng)的建議，期望能夠建立起合法完善的宅基地流轉(zhuǎn)體系，從而真正維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；土地流轉(zhuǎn)；新農(nóng)村

中圖分類號(hào)：F301.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

論文編號(hào)：2013-0423

0 引言

宅基地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)和生活資料，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)事關(guān)8億農(nóng)民的切身利益。規(guī)范與完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有利于激發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)。這不僅是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀要求，也是中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的主要方向。長(zhǎng)久以來(lái)，宅基地問(wèn)題在三農(nóng)問(wèn)題中的比重一直很低，處于被忽略的狀態(tài)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越成為當(dāng)前熱點(diǎn)，不少學(xué)者對(duì)此做出了深入的研究。著名三農(nóng)專家王旭東結(jié)合農(nóng)村土地制度變遷和宅基地制度變遷研究，用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與農(nóng)村居民住房面積等歷史數(shù)據(jù)驗(yàn)證，得出農(nóng)村土地制度、宅基地制度與生產(chǎn)力發(fā)展基本適應(yīng)的結(jié)論；茆榮華從農(nóng)村土地制度的演變過(guò)程、集體土地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)和制度設(shè)定入手，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度等進(jìn)行專項(xiàng)研究，并從理論研究和法律規(guī)范層面進(jìn)行考察分析，試圖探索出中國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的改革方向與實(shí)現(xiàn)路徑；張?jiān)迫A從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制入手，積極探索農(nóng)民宅基地有償退出之路，通過(guò)研究宅基地置換模式與增值收益分配等內(nèi)容，認(rèn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者通過(guò)研究宅基地發(fā)展歷史及各個(gè)階段的不同政策，從宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)入手，分析宅基地流轉(zhuǎn)中的制度障礙，并提出了完善宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新路徑與對(duì)策，以期促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)能夠更加合法可行。

1 農(nóng)村宅基地的特征與發(fā)展動(dòng)態(tài)

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，擁有世界上數(shù)量最多的農(nóng)民，土地是農(nóng)民賴以生存的基本生活保障，而宅基地作為農(nóng)民特有的一種使用資產(chǎn)，承擔(dān)著農(nóng)民居住、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化傳承等功能，宅基地在農(nóng)村家庭中扮演著重要的角色。

1.1宅基地的內(nèi)涵與特點(diǎn)

宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，是指建了房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物，不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地3種類型，宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村宅基地的特點(diǎn)主要包括：

1.1.1嚴(yán)格的身份性 農(nóng)村宅基地使用權(quán)是基于使用權(quán)人的特殊身份而取得的。只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員或者由其他法規(guī)規(guī)定的身份的人才有資格向其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，非本集體內(nèi)的成員除法律特別規(guī)定外，不得在本集體內(nèi)申請(qǐng)宅基地。

1.1.2無(wú)償使用性 國(guó)家無(wú)償向農(nóng)民提供宅基地，宅基地使用權(quán)是國(guó)家給農(nóng)民的一種福利。只要符合法定的申請(qǐng)條件就可以取得，而且使用權(quán)人不需要支付使用費(fèi)。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中很多地方的農(nóng)民在申請(qǐng)新的宅基地的同時(shí)，要向村集體繳納一定的申請(qǐng)費(fèi)用。

1.1.3永久使用性 宅基地的使用時(shí)間直接關(guān)系到農(nóng)民生活的穩(wěn)定和農(nóng)村社會(huì)的和諧，現(xiàn)行政策規(guī)定農(nóng)村居民可以世代使用取得的宅基地使用權(quán)，沒(méi)有時(shí)間限制，并且這種權(quán)利受到法律保護(hù)。宅基地上的附著房屋消滅后，權(quán)利人對(duì)宅基地的使用權(quán)并不會(huì)消失，可以重新建造房屋。但是，宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家和集體的需求，當(dāng)宅基地被依法征收時(shí)應(yīng)當(dāng)配合并有權(quán)要求集體給其再審批新的宅基地。

1.1.4從屬性 農(nóng)村宅基地使用權(quán)不可單獨(dú)流轉(zhuǎn)其依附于房屋所有權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨著房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。中國(guó)法律對(duì)農(nóng)村宅基地的出賣、抵押、出租、贈(zèng)與有嚴(yán)格的限制，禁止非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象發(fā)生。

1.1.5范圍的嚴(yán)格限制性 農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的使用范圍是有嚴(yán)格限制的，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民1戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。國(guó)土資源部在2004年11月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決貫徹“1戶1宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的不得批準(zhǔn)。

1.2農(nóng)村宅基地的歷史變遷過(guò)程

宅基地使用權(quán)制度是一項(xiàng)極富中國(guó)特色的土地資源配置制度，具有鮮明的中國(guó)傳統(tǒng)儒家色彩，家天下，有宅才有家，其發(fā)展歷程滲透于新中國(guó)成立以來(lái)的歷次土地政策，有著獨(dú)特的地位和悠久的歷史。中國(guó)的宅基地使用制度變革進(jìn)展的十分緩慢，有的地區(qū)至今仍然保留著原始的狀態(tài)。

關(guān)于宅基地所有權(quán)的歸屬最早可以追溯到1961年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例》，其中第四十三條規(guī)定社員的房屋歸社員永久所有，社員有買賣和租賃房屋的權(quán)利，社員出租或出售房屋，可以由第三方公正機(jī)構(gòu)對(duì)其定價(jià)審核，由買賣或者租賃的雙方訂立合同。任何組織、任何人，都不得強(qiáng)迫社員搬家，任何機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體和單位，都不得占用社員的房屋。如果因?yàn)榻ㄔO(shè)的需要，必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給以補(bǔ)償，并且對(duì)遷移戶作妥善的安置。由于有些地方在貫徹執(zhí)行“六十條”中，由于對(duì)社員宅基地政策解釋不清，引起了群眾一些誤解。中共中央在關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知中規(guī)定社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。至此，中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度確立，宅基地所有權(quán)由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。

1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布，政府正式著手對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范管理，1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定了宅基地使用權(quán)以“戶”為單位的分配原則，規(guī)定“1戶1宅”且面積不能超標(biāo)。

從農(nóng)村宅基地發(fā)展歷史來(lái)看，大概經(jīng)歷了從私人所有到集體所有，從限制交易到允許交易的階段，從無(wú)序管理到統(tǒng)一管理，從數(shù)量和面積不限到“1戶1宅”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村宅基地制度發(fā)生了重大的變化，而農(nóng)民也在不同的階段擔(dān)當(dāng)了不同的角色，歷次農(nóng)村宅基地改革都爭(zhēng)議很大，了解農(nóng)村宅基地發(fā)展歷程，這對(duì)于筆者研究宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題有很好的借鑒作用。

1.3現(xiàn)階段法律意義上的宅基地

2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布，對(duì)宅基地所有權(quán)使用權(quán)做出明確的界定。其中，第十三章第一百五十二條解釋說(shuō)“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，另外宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅，對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地”。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理、嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。而《物權(quán)法》的出臺(tái)則改變了這種情況，允許宅基地限制性的交易，同時(shí)也為今后農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)埋下了伏筆。

2 農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，特別是工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)也有了長(zhǎng)足進(jìn)步，特別是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)差距已經(jīng)很小，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平甚至超過(guò)城市。但是，在廣大中西部地區(qū)，城鄉(xiāng)差距依然較大，三農(nóng)問(wèn)題依舊是政府要解決的大問(wèn)題，農(nóng)村宅基地問(wèn)題也顯得尤為突出，主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

2.1管理混亂，缺乏規(guī)劃

中西部多數(shù)村莊自古以來(lái)就沒(méi)有較為科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃，房屋建設(shè)一代一代沿襲至今，村莊建設(shè)并沒(méi)有相應(yīng)的土地供應(yīng)，違法違規(guī)建房現(xiàn)象嚴(yán)重，村委對(duì)違建房屋管理缺乏，造成村莊內(nèi)通行隱患，表現(xiàn)在道路曲折崎嶇，加大今后道路升級(jí)成本，排水設(shè)施不到位，雨天村莊內(nèi)積水成災(zāi)，水坑遍地，影響村民生活。

2.2空心化問(wèn)題嚴(yán)重

老宅基地廢棄嚴(yán)重，新建房屋多沿河沿公路修建，更有甚者侵占耕地違規(guī)建房，新房修建大肆破壞生態(tài)環(huán)境的情況比比皆是。村莊攤大餅似的向外擴(kuò)張，外強(qiáng)中干，村莊空心化問(wèn)題嚴(yán)重。另外，農(nóng)村房屋修建一般以子女婚房較多，目的性較強(qiáng)，婚房大大超過(guò)改善性住房和為老人修建住房，形成了“只見(jiàn)新人新房，不見(jiàn)新村新面貌”的現(xiàn)象。

2.3閑置率過(guò)高

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成更多的資源集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生產(chǎn)效率的提高極大的解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村務(wù)工人員越來(lái)越向城市集中，進(jìn)城務(wù)工人員的增加必然導(dǎo)致農(nóng)村人口的減少，導(dǎo)致其農(nóng)村住宅的閑置，這里所指的閑置和農(nóng)村空心化不同，農(nóng)村空心化是指宅基地?zé)o人居住使用，而宅基地閑置是指有人居住并可繼續(xù)使用。青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城，留下老弱病殘的駐守家園，白天村中無(wú)人，到了晚上更是伸手不見(jiàn)五指，由于缺少人氣，很多農(nóng)村呈現(xiàn)一片凋零毫無(wú)生氣的景象。

2.4拆遷造成的人地沖突和失地問(wèn)題嚴(yán)重

隨著新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，越來(lái)越多的農(nóng)村被納入城鎮(zhèn)化的范圍，城市地價(jià)的提升使更多的企業(yè)工廠把目光投向了農(nóng)村，大量的農(nóng)村土地被征用，這個(gè)階段的農(nóng)村拆遷是有史以來(lái)最為盛大的，而這背后必然產(chǎn)生了許多的問(wèn)題。土地資源的整合利用是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，土地是政府完成政治使命的一張王牌。一方面保持最低18億畝耕地的紅線，它涉及國(guó)家糧食安全，觸碰者的烏紗帽將可能直接被褫奪，另一方面是GDP的增長(zhǎng)與地方財(cái)政對(duì)土地的依賴，它涉及地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，涉及地區(qū)城市化與工業(yè)化的進(jìn)程。拆遷土地置換有效的幫助政府解決了這一難題，政府通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)，把原來(lái)的房屋拆除，修建集體居住的小高層、樓房，讓村民上樓，集體安置節(jié)省了大量的宅基地，省下了的宅基地就可以作為建設(shè)用地轉(zhuǎn)賣或者出租給企業(yè)辦廠，村集體既可借此大賺一筆又有了政績(jī)也改變了原始落后的村貌，此舉在很多地區(qū)大受歡迎，但是據(jù)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多過(guò)慣了獨(dú)家小院生活的農(nóng)民并不適合居住在高樓，而且這和農(nóng)村的生活習(xí)慣差距太大，很多地方農(nóng)民上了樓心里也高興不起來(lái)。另外，補(bǔ)償方式單一，征地安置的主要途徑是一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)即貨幣安置，其雖能解決被征地農(nóng)民的燃眉之急，在一定程度上能保證征地工作順利進(jìn)行，但卻難以保證他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)太低，程序不完善，許多地方把宅基地征收后新建安置房需要農(nóng)民自己出一部分錢才可以購(gòu)得新房。隨著拆遷的進(jìn)行，越來(lái)越多的農(nóng)民正在失去流傳數(shù)輩安身立命的宅基地，人地沖突、失地問(wèn)題在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將持續(xù)。

3 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度障礙

3.1流轉(zhuǎn)制度缺陷造成宅基地浪費(fèi)

目前中國(guó)并沒(méi)有哪一部現(xiàn)行法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)做出明確的解釋和定位。對(duì)宅基地有所涉及的法律條文散布于各個(gè)法律之中。《憲法》第十條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”這里所說(shuō)的土地是指國(guó)有土地，其中并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體土地特別是宅基地做出解釋；中國(guó)《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民1戶只能擁有1處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。此法規(guī)定農(nóng)民可以對(duì)宅基地上的附著物進(jìn)行出租出售，但是對(duì)于宅基地是否可以流轉(zhuǎn)也沒(méi)有明確的解釋”；中國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”此法明確了宅基地不可以做為金融抵押物，雖然沒(méi)有明確宅基地不可流轉(zhuǎn)，但是對(duì)其流轉(zhuǎn)也有一定的限制；2004年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中第十三條提出：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”這一具體對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)做出了更進(jìn)一步的限制，即禁止農(nóng)村宅基地向非農(nóng)戶口人口流轉(zhuǎn)。2007年《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”由此可見(jiàn)，現(xiàn)在國(guó)家視允許宅基地流轉(zhuǎn)，但是對(duì)于流轉(zhuǎn)的細(xì)則并未做出明示。中國(guó)規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的法律相當(dāng)?shù)牧鑱y，各地摸著石頭過(guò)河自行制定相關(guān)政策，宅基地流轉(zhuǎn)一直處于法律的灰色地帶，宅基地不可自由流轉(zhuǎn)造成了農(nóng)村宅基地資源的極大浪費(fèi)。

3.2農(nóng)民無(wú)法使用宅基地獲得資源收益

宅基地雖然屬于集體所有，但事實(shí)上是農(nóng)民在行使使用權(quán)，限制交易等于剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民本身沒(méi)有過(guò)多的資產(chǎn)是一個(gè)不富裕的群體，國(guó)家為了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定不允許使用宅基地抵押貸款，城市居民房屋可以作為固定資產(chǎn)抵押貸款，劃入個(gè)人資產(chǎn)范圍內(nèi)，而宅基地?zé)o法作為農(nóng)民資產(chǎn)進(jìn)入金融領(lǐng)域，這在一定程度上也拉大了城鄉(xiāng)貧富差距。另外，交易市場(chǎng)的局限性造成了宅基地只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，無(wú)法面向城鎮(zhèn)居民，需求不旺盛，造成宅基地價(jià)格極低，有的地區(qū)1處新宅基地的審批僅需1000多元。另外，在拆遷補(bǔ)償中，除了城中村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，宅基地從來(lái)都不被作為主要的補(bǔ)償標(biāo)的物，僅僅是象征性的補(bǔ)償。就目前階段來(lái)看農(nóng)民無(wú)法從宅基地上獲得收益。

3.3繼承權(quán)與宅基地使用權(quán)相互沖突

《繼承法》第三條解釋：“遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。”房屋屬于農(nóng)村居民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，可以作為遺產(chǎn)被繼承。農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)，照此條規(guī)定農(nóng)村宅基地是不能作為遺產(chǎn)被繼承的。房屋通過(guò)繼承，繼承人可以取得所有權(quán)。但房屋與土地緊密相連，如果根據(jù)“地隨房走”的原則取得宅基地使用權(quán)，那么會(huì)導(dǎo)致與《土地管理法》規(guī)定的“1戶1宅”原則相矛盾。在農(nóng)村，房屋的繼承實(shí)際上導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的繼承，進(jìn)一步導(dǎo)致“1戶多宅”現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，不能一概實(shí)行“房隨地走”原則，而應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得方面的研究，可以窺見(jiàn)中國(guó)物權(quán)方面的立法實(shí)際上還比較脆弱。

4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新路徑與對(duì)策

4.1對(duì)農(nóng)村進(jìn)行宅基地整合

防止出現(xiàn)空心村，對(duì)村莊內(nèi)道路進(jìn)行修繕，完善村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)村民到村中居住。對(duì)長(zhǎng)期無(wú)人居住的宅基地進(jìn)行回收整合歸入村集體土地以便再次分配，提高宅基地利用率，以增加宅基地供應(yīng)量。對(duì)農(nóng)村新建房屋進(jìn)行審批，杜絕私建亂建現(xiàn)象，以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，對(duì)村莊進(jìn)行整體建設(shè)規(guī)劃，房屋建設(shè)要因地制宜，宅基地面積要符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，房屋建設(shè)過(guò)程中注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要達(dá)到村民越住越舒心越住越滿意的程度。

4.2完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及相關(guān)法律制度建設(shè)

宅基地流轉(zhuǎn)的前提是合法，目前中國(guó)農(nóng)村并沒(méi)有統(tǒng)一的具有權(quán)威的土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證，宅基地流轉(zhuǎn)僅僅依靠村委會(huì)一紙公約維系，缺乏必要的法律保障，這也是造成農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不暢的關(guān)鍵因素之一。2013年中央一號(hào)文件指出，要全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)工作完成后，宅基地流轉(zhuǎn)才可以名正言順。

4.3宅基地有償流轉(zhuǎn)，建議征收流轉(zhuǎn)稅

對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)所征收稅費(fèi)納入村集體財(cái)政收入，用作村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行資格審查，并與于公示，防止村集體土地的流失。對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的條件和時(shí)間頻率限制，防止惡意圈地，保護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)，保證每戶都有1處宅基地，防止農(nóng)民因宅基地流轉(zhuǎn)而居無(wú)定所。

4.4加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)

長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)一直未曾建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，近幾年隨著農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的逐步建立，農(nóng)村的社會(huì)保障體系逐漸明晰，但是覆蓋廣度和深度依然有待加強(qiáng)，現(xiàn)在的保障制度并不能保證農(nóng)民在遭受重大變革后可以衣食無(wú)憂。宅基地、自留地和耕地是農(nóng)村社會(huì)保障的支撐和保障，這也是農(nóng)民不敢輕易把土地流轉(zhuǎn)出去的原因。另外，有三農(nóng)專家也擔(dān)心宅基地的流轉(zhuǎn)會(huì)使一批農(nóng)民成為流民從而影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是剝離農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的替代性制度安排。

農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立應(yīng)當(dāng)是全方位的，建立健全農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)和農(nóng)戶互助制度、科學(xué)確定保障對(duì)象、合理籌措保障資金、推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)以及完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系等，從而為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的外部保障。