學前教育在公共服務中的價值與缺位

劉瑋

摘 要：學前教育是公共服務的重要組成部分，但在現實中，學前教育未能受到應有重視，出現了很多問題：入學難、收費高、質量差、師資不均衡等。通過文獻資料法，質性研究法，提出發展學前教育應該在法理上予以明確；應加大學前教育投入；提高學前教育科研水平；制定相應政策；均衡城鄉與東西之間的差別等，通過不斷發展學前教育實現人的發展保障。

關鍵詞：學前教育；公共服務；價值；缺位

《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》明確提出：把發展學前教育擺在更加重要的位置。學前教育是……重要的社會公益事業。然而作為公共事業的重要組成部分，學前教育卻陷入到“三不管”境地。與中小學的義務教育相比，無論是資金、政策還是關注度都遠遠不足，學前教育發展陷入困境——幼兒園數量偏少且分布不均、財政投入不足、教育資源分布不均、教育基礎配套建設落伍等等，使得學前教育成為整個教育的短板所在。如不切實解決這一問題必然會危及整個教育質量和人才質量的培養。

一、學前教育的公共屬性

對于學前教育，我國通常是將其劃分為準公共產品系列中。所謂公共產品是指某一消費者對某種物品的消費不會降低其他消費者對該物品的消費水平的物品。公共產品有兩個本質特征：一是非競爭性，二是非排他性（薩繆爾森）。而準公共產品是基于公共產品衍生出的一個概念，即介于純私人產品與純公共產品之間的過渡產品（布坎南）。這一劃分符合我國著名經濟學家厲以寧先生的理論，他將教育產品分為五類：純公共產品性質的教育服務、基本具有公共產品性質的教育服務、具有準公共產品性質的教育服務、具有純私人產品性質的教育服務以及基本具有私人產品性質的教育服務。而布坎南、薩繆爾森和我國的袁連生等研究者則認為應將教育作為一個整體考察，其屬性是從消費特性出發的。基于這一邏輯，教育整體而言應歸屬于公共產品。現實生活中，盡管我們按照學前、小學、中學、大學予以分類，但每個時期并沒有本質區別，即小學并不比學前更具有受教育的權利，而政府（國家）對中小學所承擔的社會責任并不一定要大于學前教育。簡而言之，學前教育與中小學一樣都具有鮮明的公共屬性。

二、學前教育公共屬性的價值

如上所述，學前教育帶有鮮明的公共屬性，而公共服務在學前教育中具有無可替代的價值與作用。

1.學前教育的公共屬性可以有效維護和保障公民的基本權利，特別是受教育的權利

聯合國在1948年12月通過并頒布了《世界人權宣言》。其中對基本人權做了規定：每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，并有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必須的經濟、 社會和文化方面各種權利的實現。之后，我國在《中華人民共和國憲法》中也明確規定了我國公民享有公平的受教育的基本權利，為我國教育的公共服務屬性奠定了法理基礎。它為公民提供了最基本的尊嚴和享受社會的平等和公正的權利。

2.教育的公共服務屬性為實現社會公正奠定了基礎

教育是人之所以為人的前提保障，也是實現社會公平的基礎。所謂公平是現代社會的基本準則，它要求社會資源與相關利益應在每個群體成員之間相對公平的進行安排與分配，從而保證每個公民可以得到公正、公平的發展。在一定程度上而言，公正是現代社會制度的首要價值，……不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除。它體現為“給每一個人它所得的東西”，恩格斯也提到過：“公正是人類社會的崇高境界。”學前教育作為公共服務的組成部分，可以實現大多數人群起點上的公平。為后續發展奠定了基礎，也是社會培養合格公民的重要組成部分。

3.學前教育的公共屬性對反貧困有著積極作用

“貧困不僅僅指收入低微和人力發展不足，它還包括人對外部沖擊的脆弱性，包括缺少發言權、權利和被社會排除在外。”由此可見，貧困在某種維度上更傾向于人的發展能力不足，是人在發展過程中缺乏了最基本的機會與選擇。基于這一邏輯，反貧困首先應該是提高公民的發展空間。在這個意義上，學前教育對促進兒童成長與發育無疑是為維護社會群體的健康成長提供了一個平臺。通過向所有社會兒童提供公平的、義務的教育可以有效降低未來他們成為盲流、陷入貧困的幾率。可以說，學前教育作為公共服務的重要組成部分，是減少社會貧困的有效工具。

三、學前教育中公共服務的缺位

盡管學前教育是公共服務的重要組成部分，然而，處于各種原因卻使得學前教育的“公共性”遠遠不足，呈現公共服務缺位的態勢。

1.政府對學前教育的投入嚴重不足

長久以來，我國對教育的總體投入低于世界平均水平。盡管歷屆政府提出教育投入要占到國內生產總值的4%，但這一目標直到2013年才剛剛實現。之前一直在2%～3%之間徘徊，這使得學前教育一直處于投入不足的狀態。更為嚴重的是學前教育甚至沒有列入國家財政投入的目錄中，甚至隨著事業單位改革等等，原來隸屬于單位的學前教育單位被推向市場，徹底將學前教育拋之腦后。造成“入園難”的根本原因是學前教育的供給與滿足民眾教育需求之間的矛盾，進一步說是在學前教育服務方面，政府投入嚴重不足。

2.公共服務受益群體不均

與中小學義務教育相比，學前教育投入主要來源由家庭、單位和地方政府組成，限于各地經濟水平的差異和家庭情況，出現非均衡發展態勢：發達地區多于落后地區；沿海地區多于西部內陸地區；城市多于農村等。盡管不少幼兒園由政府撥款，但是由于公辦學前教育機構極為缺乏，從而出現了“入園難”的尷尬現狀，只有少數居民有資格進入。所有公民納稅，投入教育，但是只有少數人群可以享受到公辦的“福利”。這種狀況顯然有失公允。

3.政策失公

公共服務的體現除了在經濟投入以外，政策的扶持與抑制也是重要的表現。盡管歷屆政府都提出要發展民辦教育，然而，政府對待民辦教育與公辦教育的扶持政策卻極不公平。

4.管理部門對學前教育市場推諉責任，管理不善

學校收費不公，師資水平低下，信息閉塞等等問題嚴重影響到公民享受學前教育的權利。

四、學前教育中公共服務的回位與價值體現

基于這些問題的存在已經嚴重影響到和諧社會的構建，且成為教育的重要課題，政府已經認識到這一問題的重要性。2010年，國務院正式頒布了《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》明確提出了要“把發展學前教育擺在更加重要的位置……主要表現為教育資源短缺、投入不足，師資隊伍不健全，體制機制不完善，城鄉區域發展不平衡，一些地方“入園難”問題突出。辦好學前教育，關系億萬兒童的健康成長，關系千家萬戶的切身利益，關系國家和民族的未來。”因此要多種形式擴大學前教育資源，多種途徑加強幼兒教師隊伍建設，多種渠道加大學前教育投入等。盡管很多意見切中時弊，但要更好地發展學前教育無疑應該從學理、政策與投入等多方面進行才能徹底治愈這一問題。

1.確定學前教育的公共服務身份

發展學前教育首先要在學理上對其身份進行準確定位。與中小學的義務教育相比，學前教育往往被人們定位為半公共產品，因此，在辦學政策、資金投入、師資培訓方面都遠遠落后于中小學。由此帶來的就是學前教育中公共服務的缺位。基于此，我們首先要將學前教育的“身份”重新定位，將之納入到義務教育之中，各地應將學前教育納入到政府考核體系之中，從根本上確立學前教育的“公共身份”。只有這樣才能為進一步提高學前教育奠定基礎。

2.政府應承擔好學前教育發展的方向引導者

學前教育不是小學前的延伸，其內容必須遵循適齡兒童心理、生理的發展規律。政府在學前教育開展中要承擔起相應的責任，首先讓公眾知道學前教育的重要性。其次，自身應該重視學前教育。正規辦學的理念與恰當的教學內容相結合才能使得學前教育內容更為合理，更符合兒童成長的需要。對于不適合幼兒教育的教學內容必須嚴厲予以制止，通過強制手段以規范學前教育的內容，指明學前教育的方向。讓所有辦學者清楚學前教育能提供何種教育最終要達到一個怎樣的結果。只有管理者、辦學者與家長都清楚學前教育的職能、內容以及相關條例才能讓學前教育在公眾的視野中健康成長。

3.做好學前教育公平的維護者

公平是公共服務最基本的標準，對于學前教育而言，公共服務更應處理好公平問題。目前，學前教育的不公主要體現在公辦與私立之間的不公；管理機制不完善；城鄉不平衡等問題。因此，政府在對待學前教育時，要側重教育的普惠性與公益性，省、市、地要聯合構建布局合理和覆蓋城鄉的公共服務體系特別是學前教育的管理與服務體系，讓所有適齡兒童都能夠接受到基本的學前教育；將公辦與民辦納入統一的管理體系之內，遵循市場規律，調動市場與政府各方面的積極性；對部分公共服務可以采取購買的方式，提高辦學質量，科學地破除內在的障礙，使得學前教育成為所有兒童可以享受到的基本權益。

4.立足公共服務本質，加強管理與科學育才相結合

公共服務本質在于公正與普惠性。之前，政府對學前教育認識不清，缺少合理的規劃。由此出現了各種矛盾。對于學前教育應該進行合理的規劃，提高入園的準入，通過科學規劃減少私立幼兒園之間由于盲目競爭帶來的浪費，同時對農村和貧困地區進行適度傾斜，降低資源浪費，促進幼兒入園率。另外，要提高學前教育的質量，要成立專門的學前教育專業，加強對該方面的研究。盡管國內很多教育系（院）都設有學前教育專業，但是由于各種原因，研究相對較淺，多是宏觀、心理方面研究，對于切實提高幼兒水平，符合適齡兒童的教材研制較少，權威性不足。要切實提高教育的時效性、實效性，就必須遵循該年齡段兒童的身心發展規律，以自然教學為主，倡導游戲為基本手段，寓教于樂不斷提高他們的知識水平和自理能力。

5.將管理與育才相結合

目前，私立學校為了爭奪生源采取了很多不利于兒童身心健康的方式，小學化態勢顯著，為了迎合家長求快、求高、拔苗助長的心理，不惜違背兒童成長的規律。政府相關部門應加強對私立幼兒園的管理與疏導工作，做到私立、公立同等對待，嚴格要求。人們常說：“十年育樹，百年育人。”只有真正做到各司其職，真心為了孩子成長，才能保障我們的學前教育更健康地發展下去。

（作者單位 青海師范大學）

編輯 段麗君