我國高校教師權利救濟問題與對策研究

尚緒芝 宗朋

摘要：當前我國教育改革日益深入，高校與教師之間的權利糾紛日益增多。我國現行法律法規對高校教師權利救濟規定比較宏觀，操作性也比較差。文章從教師權利、法律救濟等基本概念解析入手，在認真審視我國高校教師權利法律救濟狀況的基礎上，對完善我國高校教師權利的法律救濟制度提出了建議。

關鍵詞：高等教育；教師權利；法律救濟

一、教師權利與法律救濟的內涵

1.教師權利的內涵

“權利就是法律規定的作為或不作為的自由，權利包含利益的獲取和保障，也稱為權益，即法律所保護的利益。”[1]教師權利是指教師在教育教學活動中，依照法律的規定或者合同的約定，根據自己的意愿實現自己某種利益的可能性。

我國法律法規對教師及高校教師權利的規定梳理如下：

（1）《高等教育法》第四十五條規定：高等學校的教師及其他教育工作者享有法律規定的權利，履行法律規定的義務，忠誠于人民的教育事業。

（2）《教育法》第三十二條規定：“教師享有法律規定的權利，履行法律規定的義務，忠誠于人民的教育事業?！?/p>

（3）《教師法》第七條規定：教師享有下列權利：①進行教育教學活動，開展教育教學改革和實驗；②從事科學研究、學術交流，參加專業的學術團體，在學術活動中充分發表意見；③指導學生的學習和發展，評定學生的品行和學業成績；④按時獲取工資報酬，享受國家規定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假；⑤對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理；⑥參加進修或者其他方式的培訓。

與教育有關的法律法規中，除對與教師職業相關的權利有所規定外，與教師職業不直接相關的權利如工資、住房、醫療等也有所規定。如《國務院關于貫徹實施<中華人民共和國教師法>若干問題>的通知》第三條中規定：“確保教師的平均工資水平不低于或高于國家公務員的平均工資水平。要增加對教職工住房建設的投資，使城市教職工家庭人均居住面積盡快達到當地居民的平均水平。教職工住房建設項目不屬于壓縮基本建設投資的范圍，各地不得壓縮。在住房制度改革中要制定具體辦法，對教職工住房的建設、租賃、出售實行優先和優惠。”從以上規定不難看出，我國法律法規對高校教師權利的規定還是比較宏觀的。

因為高校教師權利是探討高等教育諸多領域問題時不可回避的問題，因此，不少學者在研究高校教師權利相關問題時，依據我國如上相關法律法規的規定，對高校教師權利做出不同的界定，例舉如下：

（1）有的學者將教師權利概括為：進行教育、教學活動；從事科學研究與學術交流的權利；指導學生和評定學生的權利；按時獲取報酬的權利；對學校教學管理提出意見和建議的權利；參加進修和培訓的權利。[2]

（2）有的學者認為教師權利主要由三部分構成：①教師實施某種行為的權利，亦稱積極行為的權利。如從事科學研究、在學術活動中充分發表意見的權利稱為學術自由權；②教師要求義務人履行法律義務的權利，如按時獲取工資報酬的權利；③當教師的權利受到侵害時，有權訴諸法律，要求確認和保護其權利。如教師申訴制度就是一項保障教師權利的法律救濟手段。[3]

（3）有的學者認為教師權利主要包括四種權利：學術自由權，民主管理參與權，物質待遇保障權，權益受損的事后救濟權。[4]

（4）有的學者將教師的權利分為基本性權利和職業性權利。所謂的基本性權利就是與教師身份沒有關系而是與公民身份有關系的作為公民應該享有的權利，包括：公民享有的政治權利和自由，公民的人身自由和信仰自由，公民的社會經濟教育文化權利等；所謂公民的職業性權利是指除了《教育法》、《高等教育法》和《教師法》中所述職業性權利以外，還包括學術自由權、高校民主管理參與權、行業自律權等權利。[5]

由以上學者的論述來看，教師權利確實是比較龐大的體系，很難在一篇論文中對教師龐大的權利體系闡釋清楚。廣義而言，教師權利應該既包括作為公民應該享有的權利及作為教師應該享有的權利；狹義而言，教師權利僅指作為教師、與教師職業相關的權利。本文探討的教師權利是狹義上的教師權利。

2.法律救濟的界定

救濟通常是指為陷入危難之中的人提供物質和精神幫助的行為。救濟的途徑有很多種，《牛津法律大辭典》認為：“主要有寬厚的行為，例如權利要求的撤回或出自恩惠的給付；政治救濟方法，例如向下議院或地方議員提出申訴，向議會或其他政治機關提出申訴；還有法律救濟方法，也就是依法律規則獲得的救濟?！盵6]法律救濟是指當相對人的權利受到侵害時，相對人可以通過法定程序和途徑使受損害的權利得到法律上的補救。教師權利的法律救濟是指當教育行政主體或其他的國家機關在對教師實施管理過程中侵犯了教師的權利時，教師可以通過申訴、行政復議、行政訴訟或調解的方式獲得法律上的救濟。教師權利救濟的含義有兩方面內容：①為教師提供法律上的補償，使其受損的權利得到恢復或補救 ；②使被破壞的高校與教師之間的法律關系得到恢復，從而使教師在恢復正常的法律關系中享有正當的權利。

無救濟則無權利，在教育領域實施法律救濟可以保護教師在教育活動中的合法權利，也可以彌補現行教育法律法規的不足，促進教育法制建設。

我國相關法律法規中對教師的權利保護方面的規定梳理如下：

（1）《高教法》第四十三條規定 ：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。”第六十六條規定 ：“對高等教育活動中違反教育法規定的，依照教育法的有關規定給予處罰。”第五十條規定 ：“國家保護高等學校教師及其他教育工作者的合法權益?！钡谖迨粭l規定 ：“高等學校應當為教師參加培訓、開展科學研究和進行學術交流提供便利條件?！?/p>

（2）《教育法》第三十三條規定 ：“國家保護教師的合法權益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會地位。教師的工資報酬、福利待遇，依照法律、法規的規定辦理。”第八十一條規定 ：“違反本法規定，侵犯教師、受教育者、學校或者其他教育機構的合法權益，造成損失、損害的，應當依法承擔民事責任?！?/p>

（3）《教師法》第二十五條規定 ：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務院規定。”第二十九條規定 ：“教師的醫療同當地國家公務員享受同等的待遇；定期對教師進行身體健康檢查，并因地制宜安排教師進行休養。醫療機構應當對當地教師的醫療提供方便?！钡谌鍡l規定“侮辱、毆打教師的，根據不同情況，分別給予行政處分或者行政處罰；造成損害的，責令賠償損失；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！钡谌艞l規定 ：“教師對學?；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者對學?；蛘咂渌逃龣C構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理。教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理?！?/p>

（4）《國務院關于貫徹實施<中華人民共和國教師法>若干問題>的通知》第三條中規定“要切實保障教師合法權益，對侮辱、毆打教師和對教師進行打擊報復的，要依法從快處理”。

（5）《關于加強依法治校工作的若干意見》中要求：建立校內教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學校的爭議，維護教師的合法權益。

（6）《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》中要求：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有法定的侵犯人身權、財產權情形的，受害人有提起行政復議、行政訴訟和取得賠償的權利?！薄案骷夵h委、政府統一組織和協調下，推進政府及其有關部門的教育執法工作，強化政府教育法制監督職能；配合公安、司法機關積極對教育案件進行依法查處和審判，通過仲裁、司法途徑裁處教育糾紛，充分發揮綜合執法的效用。”

通過以上對我國現行法律法規中關于教師權利保護及救濟的規定可以得出：我國法律法規對教師權利是非常重視的，對教師的權利的保護及救濟有比較明確的規定。從法律法規的規定可以看出，關于教師權利保護途徑有申訴、仲裁、行政復議、行政訴訟、民事訴訟乃至刑事訴訟。但在教師的職業權利救濟方面，運用最多的司法救濟是行政救濟，包括行政復議和行政訴訟制度。除此之外，還有申訴制度。盡管有多種保護途徑，但我國法律規定的非常宏觀，對如何保護及如何救濟缺少更為明確的規定，因此 ，也就導致教師權利救濟手段的可操作性不強。

二、我國高校教師權利法律救濟方面存在的問題

改革開放以來，隨著我國法制化進程的加快，雖然我國法律法規對高校教師權利的保護做出了相關規定，但是隨著我國教育改革的不斷深入，相關法律法規已經不能應對當今教師權利救濟過程中出現的新問題、新情況。我國高校教師權利法律救濟方面主要存在以下問題：

1.高校教師身份、法律地位和聘任合同性質界定不明確

《教師法》第三條規定：“教師是履行教育教學職責的專業人員”，這種身份定位不同于傳統意義上的自由職業者，也有別于公務員，是一種專業人員。在實踐中教師的法律身份是多重的，“專業人員”的身份并不能界定教師在不同法律關系中的身份和地位。[7]《高等教育法》第四十八條規定：“高等學校實行教師聘任制，教師經過評定具備任職條件的，由高等學校按照教師職務的職責、條件和任期聘任。高等學校教師的聘任，應當遵循雙方平等自愿的原則，由高等學校校長與受聘教師簽訂聘任合同?！彪m然法律規定高校教師是實行聘任制的，但我們的聘任制與企業的聘任制及美國高校的聘任制有很大的差異，我國高校的聘任制對絕大多數老師來說是“有聘無期”，絕大部分高校老師幾乎不用擔心自己會被解聘、會失業，其實在我國高校教師職業幾乎就是“鐵飯碗”。因為對教師定位的特點，導致所謂的“聘任合同”的定性也是模糊的。教師與高校之間的聘任合同到底是基于勞動雇傭關系簽訂的還是基于行政隸屬關系簽訂的，規定上并不清晰。這樣一來導致高校、教師和行政部門法律關系也比較模糊，以致造成教師權利糾紛解決途徑模糊，解決方式隨意性較大。法律身份、地位、合同性質規定的不同會導致其權利救濟途徑的差異。我國現行的法律對高校教師的身份、地位和合同性質界定模糊，必然導致我國高校教師權利救濟存在諸多問題。

2.高校教師權利法律救濟途徑規定雖多，但真正能夠運用的少

綜觀國內外高校教師權利法律救濟途徑，歸納為以下三種方式：一是訴訟方式。凡是侵犯了相對人的合法權利，符合民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法受案范圍的，可以通過訴訟渠道來取得司法救濟。二是行政方式。主要包括行政申訴、行政復議和行政賠償等形式的行政救濟方式。三是仲裁和調解等其他方式。主要指通過教育組織內部機構以及其他民間渠道來實施法律救濟。

雖然我國現行法律法規中提及到教師權利救濟的途徑有申訴、仲裁、民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟。但是在目前我國高校解決與教師之間權利法律糾紛的渠道主要有教師申訴和教育行政復議、行政訟訴三種，但是大多數教師權利糾紛案件難以進入司法訴訟領域。例如我國現行《教師法》中只是規定了教師具有申訴的權利，對其他救濟途徑沒有提及，在一定程度上限制了教師權利的法律救濟。在高校教師權利救濟過程中，對于內部人事處理是否可以申請復議，我國《行政復議法》沒有規定，只規定了對人事處理決定的申訴救濟途徑。[8]同時《行政訴訟法》中也沒有明確規定有關教師聘任申訴處理是否可以提起訴訟。這樣一來導致我國高校教師在遇到權利糾紛時尋求法律救濟的途徑實際僅有申訴制度。

3.高校教師權利救濟規定存在“重實體、輕程序”、“重宏觀，輕微觀”傾向

綜觀現行法律法規對教師權利救濟的規定，發現有“重實體、輕程序”的傾向。雖然我國《教師法》第三十九條明確規定了教師申訴制度，但只是在實體上簡單規定了該制度，沒有將其具體的申訴程序體現在《教師法》或相關程序法中。我國高校教師對學校的處分不服或認為學校侵犯了自己的合法權利時，校內申訴是最便利的方式。但是當前我國很多高校都沒有正規的校內申訴救濟渠道和正當的校內申訴程序，即使存在申訴渠道的學校也是程序簡陋，大多數申訴是由某些校領導單方面組織一部分人決定，缺乏教師及其權力相對人的參與，教師的合法“請求權”，正當“選擇權”，合理“知情權”難以得到保障和維護。[9]美國的教師權利救濟也有申訴機制，而且為申訴機制設計了非常完美的程序，將申訴機制程序設計為六個步驟，即非正式的申訴程序、正式的申訴程序、聽證程序、申訴決定的做出程序、申訴程序的審核與送達、申訴時效。[10]更為值得一提的是對其中的聽證程序設計得更為完備。在聽證程序之前、之中、之后，都有完備的程序與之相配套，充分保障當事人的知情權、申辯權，甚至隱私權都在其考慮之內。與之相比，我國對高校教師的權利救濟途徑之一——申訴制度的設計，不僅對如何進行申訴規定不夠且對受理申訴的主體界定也不夠明確，不像美國系、院、學校都設有教師申訴委員會，非常便利地滿足教師們權利救濟的需求。申訴制度規定中程序的缺失導致操作性不強，進而導致隨意性強。

綜觀現行法律法規對教師權利救濟的規定，發現“重宏觀、輕微觀”也是其明顯的特征。從具體的規定看，幾乎所有的文件規定宏觀上都能充分展示出國家對教師權利救濟的安排和重視，從國家層面、教育行政部門、學校層面多個角度規定了為保障教師權利應該履行的職責義務。但是從微觀角度這些相對主體應該具體做些什么，卻沒有規定，一旦這些相對主體不履行義務的救濟辦法也沒有規定。正如美國程序法學派所說的：“把程序制度化，就是法律?！币驗槲覈咝＝處煓嗬葷绦蚍矫娲嬖阼Υ?、缺失，必然使教師權利救濟的實效性受到一定影響。

三、完善我國高校教師權利救濟之建議

“他山之石，可以攻玉”，在高校教師權利救濟方面，英、美、法、日等教育發達國家有很多制度值得我們借鑒。但同時也要注意，教師權利救濟的設計一定還要根植于其所在的教育土壤，否則則會造成“淮南之橘變為枳”的局面。因此，在汲取外域經驗時要同時兼顧我們自己的實際。綜合我國高校教師權利救濟的現狀，提出如下完善建議：

1.進一步明確教師的法律定位，建議給予教育公務員的法律定位

在英、美兩國，教師兼有公務員和雇員雙重身份。“公立學校的教師一般由地方政府任用，而這種任用關系是用合同的方式確立的。教師與地方政府簽訂的合同主要規定教師在教學過程中的各種權利和義務關系，教師履行教學職責并享有某些公務員的特權。”[11]而在日、法兩國，明確規定教師具有公務員身份。就我國目前高校教師的實際法律地位看，法律沒有規定是公務員，但卻規定比照公務員的各項待遇，法律沒有規定是雇員，但履責時卻與校長簽訂聘任合同，而聘任合同又幾乎是無限聘期。這樣一種“四不像”的定位雖然沒有影響我國教育事業的發展，但是卻影響到教師權利救濟途徑的設定。

結合我國高校實際的運行狀態，建議給予教師教育公務員的法律定位。理由如下：（1）我國相關法律法規中對教師的待遇、醫療等方面的規定一直比照著公務員來做，本身和公務員比較接近，轉為教育公務員跨越較小；（2）目前我國公務員是非常吸引人的職業，教育公務員將更能夠增強教師行業的吸引力，起到集聚優秀人才的作用；（3）教育公務員身份較好地保障教師不受失業的威脅，進一步保持教師隊伍的穩定性，促進教育事業的發展；（4）能夠有效促進高校職能的實現。高等學校承載著人才培養、科學研究和服務社會的重要職能，高校與教師之間出現的權利糾紛問題能否通過法律手段順暢得以解決，關系到高等教育職能能否順利實現，只有高校教師的身份和法律地位得到明確的規定和有效的保障，才能有利于實現我國高等教育的目標；（5）如果將教師定位為教育公務員，當其權利受到侵害時可以適用我國《行政法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》，更切實有效保障教師權利，做到有明確法律可以適用。

2.改變重實體、重宏觀的立法傾向，切實為教師權利救濟提供程序保障

實體正義和程序正義同樣重要，沒有程序的實體正義無異于畫餅充饑，沒有實體的程序正義無異于空中樓閣。對于教師權利的關注也不能停留在表明態度、鼓動宣傳的層面，而是應該無論從觀念準備還是制度設計都應該切切實實關注教師權利救濟的實效性。我國目前關于教師權利救濟途徑的相關法律法規的規定已經比較全面，但存在的問題主要有兩個：一是有些救濟途徑實現的程序規定不明確，如申訴制度；有些救濟途徑規定的不明確，如行政訴訟中沒有明確規定教師權利救濟是否屬于受案范圍。二是救濟程序之間的銜接及位階規定不明確。在法律救濟中，正當程序是非常重要的。在設計程序保障時，要關注事前保障、事中保障、事后保障，使當事人在任何階段都能感覺程序的力量，權利的張揚。

3.引入聽證制度，完善申訴機制

雖然我國《教育法》明確規定了教師權利受到侵害時，可以向教育行政部門申訴。但是該規定的配套程序并沒有規定。對此可以借鑒美國高校教師權利救濟的申訴機制，構建起我國教師權利救濟的申訴制度，構建的原則是既具有可操作性又具有便捷性及完整性。在申訴制度的構建中，依然可以學習美國，將聽證制度引入申訴制度中來。美國聽證程序規定：聽證程序開始前，法律賦予教師申請聽證的權利，教師申訴委員會有接受教師聽證申請的義務。教師申訴委員會在收到申請書后，負責組建聽證委員會，為聽證會的召開做好各項準備，并將所收集到的證據資料在聽證會召開前向申訴人和被申訴人公開，從而保證聽證會的公平、有效、快捷。在聽證程序中，雙方當事人都直接參與聽證全過程，保證當事人的各項權利。在聽證結束后，也依然非常重視充分保障申訴人的權利，如對當事人隱私權的保護及事后救濟權利的規定都非常詳盡。通過申訴制度并配之以聽證制度，高校教師的諸多權利基本得到保障和實現，切實地保障了權利救濟。

4.充分挖掘仲裁制度的優勢，并將司法救濟作為權利救濟的最后一道防線

“仲裁，從理論上講意味著各方當事人自愿將他們之間發生的爭議提交給各方所同意的第三方裁判，以求爭議的最終解決?！盵12]雖然我國在高校教師權利救濟中沒有專門的仲裁制度，但是在民商領域我們有比較成熟的仲裁制度。仲裁制度在解決糾紛中有很多優勢，包括當事人的意思自治，程序相對簡單，時間相對較短。要進一步挖掘仲裁制度的優勢，使其在權利高校教師權利救濟中發揮重要作用。美國在解決高校教師權利救濟中有非常成熟的仲裁制度，可以予以借鑒。

關于申訴制度、仲裁制度、司法救濟三者之間關系，我國的法律制度中并沒有規定。有些學者認為，在引進仲裁制度的同時，應該同時打破“教師申訴制度”這種救濟模式，使教師與高校之間的糾紛跳出行政部門的圈子，進入仲裁這一相對獨立、相對公平氛圍的專業處理糾紛的機構解決，這會增加公平的概率，很大程度上保護教師作為弱勢群體的權利。筆者不認同這一觀點。因為從解決糾紛的途徑角度看，多元的解決糾紛途徑總比一元的糾紛解決途徑更符合現代法治的要求，更符合人的權利保障和實現的需求。在我國教育資源分布尚不均衡的情況下，利益需求必定是多元的，因此，多元的糾紛解決途徑比一元的更符合我國國情。有些學者對高校教師權利救濟的司法途徑給予高度重視，并主張將司法救濟作為高校教師權利法律救濟的主渠道。筆者也不同意該種主張。筆者認為按照法的價值要求，一切糾紛都應該貫徹司法最終救濟的原則，這符合現代法治的必然要求。但是在我國目前高校設置的情況下，學校與教師之間主要還是一種行政管理意義上的關系，因此，司法救濟不一定是最好的選擇。在當下，申訴制度、仲裁制度比司法救濟具有更符合實際，更便利當事人，更能體現救濟效力的優勢。因此主張不是將司法救濟作為主渠道，而是作為最后一道防線。

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