防范和化解產能過剩長效機制研究

田惠敏

摘要：在分析我國產能過剩現狀及對經濟影響的基礎上，通過對產能過剩成因的梳理，以及對發達國家化解產能過剩的經驗，提出建立健全防范和化解產能過剩的長效機制：即深化各項體制改革，完善法律法規，加強各部門和各級政府的協調，促進產業結構升級，加大企業技術創新與兼并重組力度，以及擴大內需和加強制造業“走出去”。

關鍵詞：產能過剩；風險防范；體制缺陷；機制建設

中圖分類號：F124

十八屆三中全會《決定》提出，要建立健全防范和化解產能過剩長效機制，并提出用五年時間力爭實現“三大目標”和完成“八項任務”。當前產能過剩成為我國經濟復蘇瓶頸并引起各方高度關注，化解產能過剩已成為“調結構”的重中之重。化解產能過剩問題，應從造成產能過剩的根源入手，建立健全防范和化解產能過剩長效機制，這對保持我國社會穩定，提升產業競爭力，保持國民經濟持續健康發展，具有十分重要的意義。

一、產能過剩文獻綜述

關于產能過剩成因，國內學者主要觀點集中于兩個方面。

（一）體制弊端說

認為由于轉軌經濟時期的體制扭曲，導致我國企業投資行為扭曲，從而最終導致重復建設問題（張維迎，馬捷，1999）。其主要誘因是：信貸集中、信貸歧視、銀行的預算軟約束、流動性過剩等投融資體制缺陷（張立群，2004；劉西順，2006），以及行政壟斷、財政分權、官員晉升體制、土地產權模糊及地方政府的不恰當干預等行政體制缺陷（張維迎，馬捷，1999）。

（二）市場失靈說

認為存在市場不確定性及市場自身調節機制的缺陷。主要是市場波動的不確定性（如1997年亞洲金融危機造成的生產過剩）和競爭導致的不確定（林毅夫等，2010）等原因造成的企業決策失誤，以及產業結構不合理（主要是指產業集中度低）造成的重復建設（楊兆徐，1998；魏后凱，2001）。

李佐軍（2014）認為，化解產能過剩，一要靠市場，二要靠推進政府改革，為化解產能過剩消除障礙。劉西順（2006）從中觀和微觀層面提出，我國存在三種產能過剩：大中型企業生產資料過剩、中小及民營企業“產能損耗”和銀行流動性過剩。李江濤（2006）認為，探索新的產能過剩治理機制，重點是重構微觀廠商和開展產業深化創新。林毅夫（2010）認為，產能過剩不僅由經濟周期波動引起，更可能有投資層面的成因。

二、我國產能過剩現狀及對經濟的影響

本部分主要分為兩方面論述。

（一）產能過剩現狀

改革開放以來，我國出現過三次較為明顯的產能過剩。第一次出現在20世紀90年代初，并且歷經三年的整頓治理得到了緩解。受亞洲金融危機影響，第二次產能過剩出現在20世紀90年代末到21世紀初。第三次則是在2003年中國進入新的經濟周期，許多行業的產能過剩問題逐步突顯，并自2008年起漸次達到高峰。

產能利用率是國際上考察產能過剩的重要指標。根據美國的經驗，當工業產能利用率超過95%時，代表設備使用率接近全部；當產能利用率在81%～90%時，出現正常的產能過剩；而低于81%時，為較嚴重的產能過剩。數據顯示，2012年底，中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。工業和信息化部公布的2013年淘汰落后產能企業涉及19個工業行業。可以看出，我國部分行業的產能過剩狀況形勢嚴峻。

（二）產能過剩對經濟的影響

產能過剩不僅對短期經濟發展產生明顯的影響，而且對長期的經濟運行也會產生一定的副作用。

主要體現以下三個方面：

一是影響經濟持續健康發展的突出矛盾。過度的生產造成稀缺資源浪費，限制產業鏈的均衡發展。

二是加劇企業惡性競爭。產能過剩造成企業產品積壓，市場供過于求，導致企業失業率上升，企業間惡性競爭加劇。

三是給能源、資源、生態環境和社會經濟帶來嚴重的危害。產能過剩造成資源利用率低下，加劇土地、資源、環境的承載壓力，造成資源嚴重浪費，環境污染加劇，增加結構調整和產業升級的難度，進一步發展為社會危機。

三、我國產能過剩的成因

我國產能過剩的成因主要分為以下六個方面。

（一）重化工業持續快速發展誘導了企業

從2000年以來，我國的工業化進入中后期階段，重化工業快速發展。在這一新階段，經濟快速發展，特別是房地產行業的快速發展，給市場以較強的刺激，誘使包括鋼鐵、水泥和平板玻璃等行業的企業按照產能的最高限來設計生產能力，當市場無法消化產品供給時就形成了產能過剩。

（二）不完善的體制機制扭曲了企業的投資行為

由于土地、資源、能源、要素市場改革之后，價格不合理，市場配置資源的基礎性作用難以發揮，同時一些地方通過低地價甚至零地價供地，招商引資，配置資源，稅收減免、財政補貼、優惠政策、信貸扶持等各種優惠政策，影響了企業的正常投資決策。此外，由于投資約束和責任追究機制不完善，也助長了部分企業的過度投資行為。

（三）GDP導向考核制度導致了產能過剩

產能過剩的根本原因是發展模式問題。發展模式的背后主要是干部考核制度問題。在我國官員考核體系中，GDP指標所占權重過高，地方政府熱衷于追求經濟高速增長。而產能過重的行業總量大、見效快，成了地方政府爭先競逐的發展領域。在土地、貸款和能源價格等優惠政策刺激下，企業的投資就可能出現扭曲，實現產能非常規的超速擴張。

（四）刺激政策對產能過剩推波助瀾

包括四萬億投資和十一大產業振興計劃在內一攬子經濟刺激政策，對扭轉當時的國內經濟形勢起到了積極作用，但它們在一定程度上對產能起到了推波助瀾的作用。這些政策促進了一些本來已經嚴重過剩或者需要調整行業的發展，導致了產能的進一步過剩。

（五）經濟周期波動形成過剩產能

市場經濟具有周期波動的特點，經常會出現供給與需求信息的不對稱，導致某些企業由于判斷失誤，投入過多，出現高庫存和開工不足。一段時期內經濟的快速增長，造成了階段性需求旺盛，造成了一些行業產能迅速擴張。隨著國際市場需求減少和我國經濟增長放緩，產能過剩的矛盾愈加凸顯。

（六）淘汰落后、環保和產品質量監管和執法缺乏權威

各地都有大批未經國家環評和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項目。同時，一些地方進入工信部淘汰落后名單的企業產能，至今仍然在運行，沒有被淘汰。一些企業為了擴張產能，擅自更改技術標準，降低了產品質量。更有一些企業以嚴重污染環境為代價，降低生產成本。

四、發達國家經驗

從發達國家經驗看，擴大內需、產業轉移及技術創新淘汰落后產能是化解產能過剩的主要方式。

（一）擴大內需有效消化過剩產能

20世紀50年代，日本發生經濟危機，主要行業產能過剩。日本實施《國民收入倍增計劃》，旨在提高國民生活水平和低收入者購買力。該計劃不僅化解了需求不足導致的產能過剩，還促進設備投資與制造業生產形成良性活動，推動日本經濟保持近20年的高速增長。

（二）海外產業轉移釋放過剩產能

美國在二戰之后，通過“馬歇爾計劃”將歐洲的信貸援助轉化為商品輸出，刺激了美國工業生產和對外貿易，有效化解當時美國過剩的產能。日本20世紀80年代提出“海外投資立國論”，通過加快對周邊地區投資使產業向海外轉移，有效化解日本國內的產能過剩問題。本次危機， 出于經濟、就業等因素考慮，美國大力推動“制造業回歸”，成效顯著，海外產能的回流不僅促進了其內外部產業的螺旋式升級，也適時平衡了國內市場的供需變化。

（三）技術創新淘汰落后產能及實現產業轉型升級

日本20世紀60～70年代這對落后產能采用了設備注冊制度、制定準入標準、淘汰落后設備、鼓勵使用節能環保等辦法促進產業升級；美國針對20世紀80～90年代初的兩次傳統產業產能過剩問題，用大力發展服務業和高端技術產業的方式擺脫了傳統產業升級的問題，在成功化解產能過剩的同時引領了全球信息化革命。

五、政策建議

本部分主要分為以下六個方面。

（一）深化各項體制改革

我國目前部分行業產能過剩根源在體制。從深化改革上“治本”，形成預防過剩的體制基礎。一要深化行政管理體制改革。二要深化投融資體制改革。三要深化政府官員政績考核改革。四要深化財稅體制改革。五要深化價格形成機制等。六要推進收入分配和社會保障體系改革。特別在政府官員政績考核改革方面，應當降低GDP、工業增加值、固定資產投資、財政收入等指標的權重，提高生態環境、資源節約和能源效率、民生類指標的權重。提高生態環境、資源節約和能源效率、民生類指標的權重，甚至加大產能過剩等指標在政績考核體系中的權重。

（二）加快制定和完善相關法律法規

市場經濟也是法制經濟。通過法制使化解產能過剩、引導產業升級有法可依、有章可循。一要通過制定和完善相關法律法規，依法淘汰落后設備。二要依法管理新上馬項目。三要建立嚴格的投資風險責任追究制度。四要依法破除諸侯經濟。五要嚴格執法，加強對企業投資行為的監督和檢查。

（三）加強各個部門和各級政府的協調與管理

加強各個部門和各級政府的協調與管理，妥善處理好淘汰產能過剩中出現的各種負責問題。化解產能過剩可能會帶來企業破產、職工失業等問題，政府做好利益矛盾的協調工作。

（四）促進產業結構、產品結構的升級和調整

一要注重技術進步在化解產能過剩中的作用，通過技術研發和技術改造，將落后產能升級為先進產能，通過先進產能培育新的需求，從而實現產業結構的升級。二要發揮市場產品供過于求和產品的資源和環境約束兩個“倒逼”機制的作用，推進結構調整和產業升級。三要加大企業技術改造和技術創新力度，著力提升產業技術水平，提高自主創新能力，增加產品的附加值和科技含量。四要提高產業集中，并積極培育相關市場尤其是產權交易市場和生產要素交易市場。

（五）加大企業技術創新及兼并重組的支持

一是支持企業進入戰略新興產業的高端環節，改變我國產業低端化、同質化發展的態勢，通過技術創新淘汰落后產能。二是推進市場化并購重組進程，加大對跨地區并購重組及民營企業參與重組的支持力度，增強并購重組的協同性以有效化解產能過剩。三是按照市場原則，鼓勵有實力的大型企業集團，以資產、資源、品牌和市場為紐帶實施跨地區、跨行業的兼并重組，促進產業的集中化、大型化、基地化。

（六）擴大內需及加強制造業“走出去”

一方面通過擴大內需來消化過剩產能，內需主導的關鍵是提高居民收入水平，使居民有足夠的購買力消費掉以過剩形式存在的供給。為此，需要在調整國民收入分配格局、提高居民消費能力等方面加大力度。另一方面針對我國產能過剩行業“走出去”動力不足的情況，可有選擇地加大對制造業“走出去”的支持，推動優勢產能向海外轉移。

參考文獻：

[1] 楊兆徐. 我國產業"能力過剩"的實證分析——投資品產業結構問題經濟問題塔索[J].經濟問題探索，1998（1）.

[2]張維迎，馬捷. 惡性競爭的產權基礎[J]. 經濟研究，1999（6）.

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[4]張立群. 投融資體制改革根本痼疾及出路[J]. 投資北京，2004（創刊號）.

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[9] 陳文玲.產能過剩、分類及化解方法[J] .中國市場，2014（3）.

（編輯：韋京）