論非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制

畢娟

摘要：非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化是為了解決公共物品供給不足問(wèn)題而進(jìn)行的一種探索式的改革。在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程中，政府仍需要發(fā)揮重要的主體功能，通過(guò)過(guò)程控制手段，引導(dǎo)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的方向，化解其中的問(wèn)題。非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制主要包括主體選擇、市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格監(jiān)管以及履約監(jiān)管幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：非基本公共服務(wù)；市場(chǎng)化；過(guò)程控制

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.6

一、非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制的內(nèi)涵

非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化是非基本公共服務(wù)供給的必然趨勢(shì)，但是完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)也存在很多弊端，因此需要引入過(guò)程控制。

“過(guò)程控制”原本是一個(gè)工業(yè)術(shù)語(yǔ)，指以溫度、壓力、流量、液位和成分等工藝參數(shù)作為被控制變量的自動(dòng)控制。[1]后來(lái)，過(guò)程控制理念被引入現(xiàn)代組織管理理論之中，借鑒組織管理的過(guò)程管理理念，非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制可以界定為：使用一定的方法、技術(shù)和工具來(lái)策劃、控制和改進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的效果、效應(yīng)和適應(yīng)性，主要包括明確過(guò)程控制主體、進(jìn)行市場(chǎng)化過(guò)程策劃、引導(dǎo)和檢測(cè)市場(chǎng)化實(shí)施過(guò)程以及對(duì)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行校正等方面的內(nèi)容。

（一）主體選擇

我國(guó)的非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化是一個(gè)不斷摸索的過(guò)程，進(jìn)行過(guò)程控制是一項(xiàng)公共責(zé)任，選擇過(guò)程控制主體尤為重要。政府作為公共服務(wù)的治理主體，一方面理應(yīng)成為非基本公共服務(wù)過(guò)程控制的主體，但另一方面，其自身的政府失靈缺陷的存在，也決定了過(guò)程控制也必須引入多元主體進(jìn)行共同治理。

（二）戰(zhàn)略規(guī)劃與過(guò)程策劃

非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程充滿(mǎn)變數(shù)和不確定性，對(duì)其進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃和過(guò)程策劃是這項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。必須在戰(zhàn)略上、制度上進(jìn)行設(shè)計(jì)，優(yōu)化環(huán)境、奠定基礎(chǔ)。尤其需要在目標(biāo)確定、指導(dǎo)思想、實(shí)施戰(zhàn)略、制度體系的建立、法律法規(guī)體系的完善等方面進(jìn)行考慮。

（三）實(shí)施過(guò)程控制

非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化就是通過(guò)政府與社會(huì)之間的合作，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制與約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與非基本公共服務(wù)的供給過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)政府以較少的資源與較低的成本來(lái)實(shí)現(xiàn)提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的非基本公共服務(wù)的目的[2]。因此，非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程及內(nèi)容主要包括：制定準(zhǔn)入規(guī)則、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、確定定價(jià)機(jī)制、改革投融資機(jī)制、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、完善監(jiān)管和約束機(jī)制。過(guò)程控制就是要在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)施過(guò)程中運(yùn)用相應(yīng)的方法和手段管理和控制上述內(nèi)容的實(shí)施。

（四）評(píng)價(jià)與改進(jìn)

非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的績(jī)效直接反映了非基本公共服務(wù)的提供是否滿(mǎn)足了百姓的相應(yīng)需求，是否降低了成本、提高了質(zhì)量和效率，是否實(shí)現(xiàn)了其市場(chǎng)化的目標(biāo)。同時(shí)，績(jī)效結(jié)果的反饋和應(yīng)用，則會(huì)幫助非基本公共服務(wù)的提供者改進(jìn)自身的行為，從而提升非基本公共服務(wù)市場(chǎng)供給的效果和效率，讓更多的人從中獲得滿(mǎn)足和利益。因此，過(guò)程控制中，對(duì)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，以及根據(jù)績(jī)效結(jié)果對(duì)市場(chǎng)化過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行校正非常必要。

二、非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制的必要性

在某種意義上說(shuō)，市場(chǎng)存在自身的缺陷與困境，非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化并不是解決非基本公共服務(wù)相關(guān)問(wèn)題的萬(wàn)能靈藥。在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，有可能出現(xiàn)公共物品失靈、市場(chǎng)供給公共物品的多主體困境、以及市場(chǎng)供給公共物品的條件不成熟等問(wèn)題，因此，非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制尤為必要。

（一）市場(chǎng)供給公共物品的缺陷

非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的前提是引入健全的市場(chǎng)機(jī)制，而就我國(guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，市場(chǎng)體系不健全、市場(chǎng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。首先，非基本公共服務(wù)提供者如企業(yè)，不能自行定價(jià)，需要政府作為控制者，對(duì)非基本公共服務(wù)設(shè)定價(jià)格限制。其次，市場(chǎng)供給公共物品提供的競(jìng)標(biāo)者應(yīng)該是市場(chǎng)的真正主體，能夠獨(dú)立承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。但是，就目前我國(guó)的非基本公共服務(wù)提供者來(lái)看，企業(yè)不僅仍未成為市場(chǎng)的主體，非營(yíng)利組織也多有政府背景，不能獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。再次，市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制仍不理想，如招投標(biāo)制度，很多招投標(biāo)過(guò)程很難做到完全的市場(chǎng)化、公開(kāi)和透明化。因此可以說(shuō)當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)條件仍不夠成熟，非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化需要過(guò)程控制以期達(dá)到優(yōu)化物品供給的效果。

（二）市場(chǎng)供給公共物品的多主體困境

盡管非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中將會(huì)引入多元供給主體，彌補(bǔ)政府供給低效率、市場(chǎng)供給不足等問(wèn)題。但是，多元主體供給本身也存在一定的問(wèn)題，被稱(chēng)為“多主體困境”。主要表現(xiàn)在：第一，政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織等主體之間存在信息不對(duì)稱(chēng)、利益不一致等問(wèn)題，導(dǎo)致非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程中存在效率低下的問(wèn)題。第二，企業(yè)等市場(chǎng)主體具有明確地逐利屬性，其參與非基本公共服務(wù)的供給也是趨于某種利益，可能會(huì)違背公共品的公共性和公益性。第三，多元主體的格局也意味著責(zé)任共擔(dān)的局面，同時(shí)也可能帶來(lái)問(wèn)責(zé)困境。

（三）公共物品失靈

由于非基本公共服務(wù)仍具有公共服務(wù)的基本屬性，其自身的公益性、功利性、外部性特征造成提供非基本公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性和利益不確定性等問(wèn)題，這些都有可能導(dǎo)致公共物品失靈的困境。首先，政府作為公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，有可能因?yàn)槭袌?chǎng)化運(yùn)作而放松自身的職責(zé)，造成非基本公共服務(wù)供給的無(wú)序與低效。其次，企業(yè)等私人部門(mén)是逐利主體，在提供非基本公共服務(wù)的過(guò)程中，有可能為了追逐個(gè)人利益而損害公共利益，提供的公共產(chǎn)品價(jià)格過(guò)高或者質(zhì)量太差等都會(huì)使社會(huì)公眾難以獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。再次，非營(yíng)利組織等提供公共物品還處于比較弱勢(shì)的地位，一方面，其自身成長(zhǎng)不夠，另一方面，我國(guó)的制度環(huán)境不利于其發(fā)展。因此，這些都會(huì)造成非基本公共服務(wù)供給的失靈問(wèn)題。

鑒于上述分析，在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中需要進(jìn)行過(guò)程控制。彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，消除多主體合作的弊端，盡力解決非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化供給的公共物品失靈問(wèn)題。

三、非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制主要有主體選擇、市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格監(jiān)管以及履約監(jiān)管幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

（一）非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制的主體選擇

盡管政府是非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制的核心主體，但是并不意味著它是唯一主體，非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中，除了需要政府在過(guò)程控制中發(fā)揮主導(dǎo)作用之外，還應(yīng)構(gòu)建政府、公民及社會(huì)的多元監(jiān)管格局。

1.政府在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化中的作用

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在承擔(dān)著發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能，同時(shí)還要承擔(dān)公共物品供給的職責(zé)，其中包括非基本公共服務(wù)。這種管理模式，一方面可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)職能擠占公共服務(wù)職能空間，造成公共物品的有效供給不足；另一方面，政府包攬公共物品提供的做法可能造成財(cái)政資金限制，不能有效供給公共物品。因此，在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的供給中，政府要適當(dāng)介入公共物品供給，充當(dāng)治理主體、組織主體、監(jiān)督主體，承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、引導(dǎo)、監(jiān)管、評(píng)估、協(xié)調(diào)和促進(jìn)等方面的職責(zé)，保障非基本公共服務(wù)的有效供給。

因此，跟據(jù)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化供給的特點(diǎn)和需求，政府的作用主要集中于以下幾個(gè)方面：

第一，進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。政府在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的功能，進(jìn)行總體的戰(zhàn)略規(guī)劃；

第二，完善制度體系。報(bào)刊進(jìn)一步改革行政審批制度、進(jìn)一步改革公共財(cái)政制度、建立非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的監(jiān)督機(jī)制、進(jìn)一步市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制的完善等；

第三，扶持非營(yíng)利組織發(fā)展。逐步消除現(xiàn)有非營(yíng)利組織的行政色彩，進(jìn)行去行政化改革，明確其社會(huì)性、民間性的本質(zhì)屬性。強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利組織監(jiān)管，并培育非營(yíng)利組織自身健全的組織體系和運(yùn)行機(jī)制。

2.構(gòu)建多元化監(jiān)管格局

由于當(dāng)代政府處在一個(gè)充滿(mǎn)復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元性的環(huán)境中，政府面對(duì)公共問(wèn)題的復(fù)雜性，使得政府的不可治理性增大。事實(shí)上政府已經(jīng)無(wú)法成為惟一的治理者，須依靠與民眾、企業(yè)、非營(yíng)利性組織共同治理和共同管理。[3]因此，社會(huì)監(jiān)管是非基本公共服務(wù)過(guò)程控制的重要組成部分，不僅可以對(duì)公共服務(wù)的供給部門(mén)的行為的合法性及合理性進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)其他監(jiān)管主體也可以進(jìn)行相互監(jiān)督作用。通過(guò)建立多元化的監(jiān)管格局，保證公眾利益暢通表達(dá)，及時(shí)接受監(jiān)督反饋信息，快速回應(yīng)公眾意見(jiàn)，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)化中的問(wèn)題果斷而不回避等，只有這樣才能使非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制獲得多方的強(qiáng)力監(jiān)督，更好的促進(jìn)市場(chǎng)化的健康運(yùn)行。

（二）非基本公共服務(wù)供給市場(chǎng)的進(jìn)入規(guī)制

在提供非基本公共服務(wù)過(guò)程中引入市場(chǎng)機(jī)制，就要在私人部門(mén)和公共部門(mén)之間、公共部門(mén)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)供給及公共物品的效率。市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制，就是要促進(jìn)非基本公共服務(wù)的供給體系不斷變化，形成優(yōu)勝劣汰的局面。

1.確定非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的領(lǐng)域

第一，明確非基本公共服務(wù)的概念及領(lǐng)域劃分。根據(jù)非基本公共服務(wù)的定義和特性，通常情況下，具有較弱非排他性和較強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)，如：電信、鐵路、民航等屬于壟斷性服務(wù)，應(yīng)該打破壟斷，進(jìn)行過(guò)有公共部門(mén)的公司化改革，引入其他資本入股，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。具有非競(jìng)爭(zhēng)性弱和非排他性強(qiáng)的服務(wù)，如公共環(huán)境、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等，可以直接引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)配。[4]非基本公共服務(wù)要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀(guān)調(diào)控下由社會(huì)組織、個(gè)人或其他社會(huì)力量舉辦，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿(mǎn)足不同人群的多樣化需求。

第二，制定非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的優(yōu)先順序。非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化本身就是一個(gè)摸著石頭過(guò)河的過(guò)程，沒(méi)有普遍使用的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，面臨一系列不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。因此，將所有非基本公共服務(wù)領(lǐng)域全部推向市場(chǎng)，恐怕難以預(yù)料和控制其結(jié)果。有些非基本公共服務(wù)領(lǐng)域短時(shí)間內(nèi)可能不太適合市場(chǎng)化，還需要待其他領(lǐng)域取得市場(chǎng)化成熟經(jīng)驗(yàn)之后再做嘗試。因此，應(yīng)該根據(jù)非基本公共服務(wù)的特點(diǎn)，以及社會(huì)需求和政府的能力，制定非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的時(shí)間表，循序漸進(jìn)的推進(jìn)這項(xiàng)改革。

2.制定市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

政府在把一定數(shù)額的非基本公共服務(wù)供給項(xiàng)目面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，可引入社會(huì)力量之間的競(jìng)爭(zhēng)，用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高服務(wù)者的壓力和責(zé)任感。而市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)主體資格的確立、審核和確認(rèn)的法律制度，包括市場(chǎng)主體資格的實(shí)體條件和取得主體資格的程序條件。其表現(xiàn)是國(guó)家通過(guò)立法，規(guī)定市場(chǎng)主體資格的條件及取得程序，并通過(guò)審批和登記程序執(zhí)行。[5]在制定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、完善準(zhǔn)入制度、選擇市場(chǎng)準(zhǔn)入方式等方面完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

3.制定吸引和強(qiáng)化供給的政策

在非基本公共服務(wù)過(guò)程控制時(shí)，還需要政府采取一些鼓勵(lì)企業(yè)、組織及個(gè)人進(jìn)入非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的傾向性的政策和措施，這些舉措便于更多的社會(huì)資本投入到公共服務(wù)領(lǐng)域。首先，政府機(jī)構(gòu)必須確立契約意識(shí)，政府與其屬地的社會(huì)組織和企業(yè)之間應(yīng)建立真正的合作伙伴關(guān)系，要確實(shí)保證社會(huì)組織和企業(yè)的獨(dú)立法人地位；其次，應(yīng)鼓勵(lì)政府外包和社會(huì)組織借鑒市場(chǎng)方法從事非營(yíng)利的公共服務(wù)活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任；再次，在某些非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府可以通過(guò)補(bǔ)貼、津貼、優(yōu)惠貸款、無(wú)償贈(zèng)款、以及減免稅收等方式對(duì)公共服務(wù)的私營(yíng)供給部門(mén)提供資助，以確保該部門(mén)對(duì)公民提供有效的公共服務(wù)。

（三）非基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管

非基本公共服務(wù)供給存在多元主體，同時(shí)也存在多元價(jià)值需求。因此，非基本公共服務(wù)的定價(jià)難以一致與合理，進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管是非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制的必要環(huán)節(jié)。

1.非基本公共服務(wù)價(jià)格監(jiān)管的必要性

非基本公共服務(wù)仍然具有公共物品屬性，不能完全是用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格機(jī)制來(lái)完全調(diào)控非基本公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給。因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格可能會(huì)偏離非基本公共服務(wù)的實(shí)際價(jià)值，產(chǎn)生價(jià)格機(jī)制的消極作用。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要價(jià)格監(jiān)管，需要制定規(guī)則并強(qiáng)制執(zhí)行，獲得市場(chǎng)參與主體的認(rèn)可和共同遵守，進(jìn)而形成有秩序的競(jìng)爭(zhēng)格局。以避免市場(chǎng)主體為了獲取利潤(rùn)而出現(xiàn)的價(jià)格欺騙、低價(jià)傾銷(xiāo)、聯(lián)合提價(jià)等不法行為，以及對(duì)某種非基本公共服務(wù)的短缺性供給行為。

2.定價(jià)原則與付費(fèi)方式

對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用合理定價(jià)的，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的干預(yù)，要根據(jù)非基本公共服務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行差別對(duì)待。具體而言，針對(duì)基礎(chǔ)準(zhǔn)公共品（如供水、供電），應(yīng)實(shí)行以政府定價(jià)為主，政府指導(dǎo)價(jià)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)為輔；針對(duì)增值準(zhǔn)公共品（如某些電信產(chǎn)品）實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)并輔助以政府指導(dǎo)價(jià)；而那些能夠參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公共物品，主要實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。同時(shí)，可以采用使用者付費(fèi)方式，向社會(huì)公眾收取合理的費(fèi)用，或由政府付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并免費(fèi)提供給社會(huì)公眾。

（四）非基本公共服務(wù)供給的合同及履約監(jiān)管

非基本公共服務(wù)供給的過(guò)程中，政府和企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)供給主體之間形成了委托代理關(guān)系，政府代表社會(huì)公眾行事受托人的權(quán)利，委托企業(yè)和社會(huì)組織代為生產(chǎn)和提供非基本公共服務(wù)。在這樣的情形下，非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制中心轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)供給主體的合同及履約監(jiān)管，評(píng)估其效果并督促市場(chǎng)主體改正不恰當(dāng)?shù)男袨椤?/p>

1.信息掌控與征信機(jī)制

由于信息不對(duì)稱(chēng)，失信行為或者是因?yàn)闆](méi)有約定清楚的誤解時(shí)常會(huì)發(fā)生，在一定程度上反應(yīng)為目前我國(guó)的征信系統(tǒng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠健全。在健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，通過(guò)征信活動(dòng)可以避免信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在提供非基本公共服務(wù)活動(dòng)簽約前，可以通過(guò)征信體系對(duì)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化供給主體的資質(zhì)、能力、信用等方面的情況進(jìn)行調(diào)查和判斷，有利于公眾進(jìn)行選擇和決策。目前我國(guó)還沒(méi)有形成完整的企業(yè)征信體系，甚至還設(shè)置了很多信息查詢(xún)的障礙，需要政府主導(dǎo)建立廣泛的征信體系，既包括企業(yè)的征信體系，也包括個(gè)人的社會(huì)征信系統(tǒng)，只有這樣才能約束雙方的行為，保證雙方利益的共同實(shí)現(xiàn)。

2.招投標(biāo)控制

招投標(biāo)控制是非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制的重要環(huán)節(jié)，與一般貨物不同，服務(wù)作為商品的一種，服務(wù)合同的約定不能套用固定的標(biāo)準(zhǔn)，要結(jié)合每個(gè)項(xiàng)目具體內(nèi)容的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的資格條件、項(xiàng)目需求、服務(wù)條款、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)以及合同文本，在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、操作程序、預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查、爭(zhēng)議處理等方面研究制定具體辦法，并通過(guò)討論、專(zhuān)家論證、征求意見(jiàn)等程序?qū)φ袠?biāo)文件進(jìn)行反復(fù)修改，最后確定。因此要準(zhǔn)確設(shè)置承接主體資格條件和準(zhǔn)入門(mén)檻，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)制定科學(xué)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法，綜合物價(jià)水平、收入水平、社會(huì)保障規(guī)定、費(fèi)用成本等因素合理指導(dǎo)合同價(jià)格，保證非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化供給主體和公眾的利益，促進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的健康發(fā)展。

3.過(guò)程監(jiān)管和事后監(jiān)管相結(jié)合

簽約的達(dá)成只是服務(wù)開(kāi)始的第一步，與貨物、工程類(lèi)不同，公共服務(wù)在簽約時(shí)只能對(duì)服務(wù)內(nèi)容有一個(gè)描述性的要求，服務(wù)類(lèi)產(chǎn)品最終能否滿(mǎn)足公眾的需求，需要通過(guò)后期對(duì)履約情況進(jìn)行監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此，有必要對(duì)履約過(guò)程進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)管。要明確政府和非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化供給方的界限，明確約定公共服務(wù)的范圍，避免企業(yè)或社會(huì)組織越權(quán)。對(duì)于社會(huì)組織和企業(yè)自身的管理，政府不應(yīng)當(dāng)直接干預(yù)，可以采取評(píng)估監(jiān)督等方式來(lái)實(shí)行間接管理。通過(guò)合同的約束力與非基礎(chǔ)公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給者建立起自愿、平等、互利的民事關(guān)系。按照合同標(biāo)準(zhǔn)，如果供給者所提供的服務(wù)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，政府有權(quán)重新選擇供給者；另外如果一旦出現(xiàn)糾紛，也可以通過(guò)司法途徑進(jìn)行解決。這樣就確保打破了傳統(tǒng)的政府壟斷供給的局面，同時(shí)也通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高了服務(wù)效率與質(zhì)量。

績(jī)效的設(shè)計(jì)是事后監(jiān)管的核心，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)績(jī)效才能對(duì)投入與產(chǎn)出的關(guān)系以及規(guī)制管理等制定出明確的政策，來(lái)刺激非基本公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給。公民在接受公共服務(wù)后，可以為服務(wù)提供者打分，反饋給政府相關(guān)部門(mén)，作為政府績(jī)效管理的依據(jù)，作為再次邀標(biāo)和投標(biāo)的依據(jù)。要加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給效果的評(píng)估工作，進(jìn)一步建立和完善專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)合理可行的評(píng)估指標(biāo)，避免評(píng)估工作形式化和表面化，努力提高評(píng)估指標(biāo)的系統(tǒng)性和科學(xué)性。政府要組織專(zhuān)家對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估定級(jí)，按照相關(guān)規(guī)定，要求達(dá)到一定等級(jí)的社會(huì)組織才有資格成為非基本公共服務(wù)的供給方。

四、非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制的實(shí)踐案例

在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，北京市在明確過(guò)程控制的重要性的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政管理體制改革的開(kāi)展，以政府為主導(dǎo)力量對(duì)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)踐和探索。以“北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)”為例，北京市的非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程控制取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）背景

2005年7月18日，作為行政管理體制改革的試點(diǎn)，北京市海淀區(qū)成立了“公共服務(wù)委員會(huì)”，代表海淀區(qū)政府行使公共服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位的管理職能，其職責(zé)的發(fā)揮主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面，一是促進(jìn)事業(yè)單位改革，對(duì)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位進(jìn)行整合，并引導(dǎo)其逐步進(jìn)入市場(chǎng)，在公共服務(wù)提供等市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中增強(qiáng)實(shí)力。二是構(gòu)建多元社會(huì)主體參與的公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)資金的使用效益和效率，健全和完善公共服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育、利用、整合區(qū)域內(nèi)各類(lèi)社會(huì)事業(yè)資源，提高公共服務(wù)的整體水平。公共服務(wù)委員會(huì)主要作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的代表，采取合同外包、招投標(biāo)、民辦公助等形式，與所屬事業(yè)單位或其他社會(huì)主體建立契約式管理模式，引導(dǎo)多元化的社會(huì)主體參與公共服務(wù)提供。三是進(jìn)行行業(yè)規(guī)范，進(jìn)行政策研究，制定行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管和過(guò)程控制，以及開(kāi)展非基本公共服務(wù)供給的績(jī)效考核。

（二）具體作法和經(jīng)驗(yàn)

本部分主要有以下三個(gè)方面。

1.促進(jìn)過(guò)程控制主體體系的形成

如前所述，一方面，政府在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中不能夠缺位，需要承擔(dān)重要的職責(zé)；另一方面，也需要構(gòu)建過(guò)程控制的多元主體格局。如：在公共服務(wù)委員會(huì)成立之前，海淀區(qū)醫(yī)療領(lǐng)域公共服務(wù)的具體生產(chǎn)者是衛(wèi)生局下屬的醫(yī)療結(jié)構(gòu)，衛(wèi)生局的職責(zé)既寬泛又過(guò)于繁雜，等同于間接生產(chǎn)公共服務(wù)但又沒(méi)能力完全對(duì)居民負(fù)責(zé)，造成公共服務(wù)質(zhì)量難以保障。而公共服務(wù)委員會(huì)成立之后，則有效的剝離了衛(wèi)生局的公共服務(wù)生產(chǎn)職能，為民辦醫(yī)院的發(fā)展拓展了空間，為社會(huì)資本以民辦非企業(yè)單位等形式進(jìn)入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系創(chuàng)造力條件。

在促進(jìn)非基本公共服務(wù)提供者與生產(chǎn)者分離的同時(shí)，明確了過(guò)程控制主體和職責(zé)。公共服務(wù)委員會(huì)的成立代表政府將自身的部分非基本公共服務(wù)管理職能分離出來(lái)，但同時(shí)又不是徹底放開(kāi)不管，通過(guò)公共服務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的具體協(xié)調(diào)工作。在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制中，公共服務(wù)委員會(huì)不僅是主體體系的一個(gè)組成部分，也是核心主體，發(fā)揮引導(dǎo)作用。

2.建立項(xiàng)目管理機(jī)制

海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)管理的公共服務(wù)項(xiàng)目是指，通過(guò)契約、招標(biāo)、政府委托等方式，由國(guó)有資產(chǎn)投資，為社會(huì)提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，并由公共服務(wù)委員會(huì)所屬事業(yè)單位組織實(shí)施的項(xiàng)目。海淀區(qū)建立了嚴(yán)格的申報(bào)、評(píng)審、備案機(jī)制，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，制定了完善的規(guī)章制度、項(xiàng)目責(zé)任制及績(jī)效評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲制度，以及項(xiàng)目的結(jié)果審計(jì)及檔案管理制度等。

3.實(shí)行政府補(bǔ)償管理機(jī)制

海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)制訂了《海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)事業(yè)單位政府補(bǔ)償管理辦法》，代理政府的財(cái)政補(bǔ)償職能，以成本補(bǔ)償和定向補(bǔ)償?shù)确绞剑龠M(jìn)相關(guān)單位開(kāi)展公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，對(duì)相應(yīng)的政府補(bǔ)償資金的使用過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)管。

（三）實(shí)踐啟示

北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)的成立，在非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中具有一定的意義和作用，對(duì)于非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程控制提供了一種創(chuàng)新模式，但這只是一種方式的探索，就非基本公共服務(wù)過(guò)程控制而言，還有一定的改進(jìn)空間。

1.創(chuàng)新價(jià)值

北京海淀區(qū)成立公共服務(wù)委員會(huì)，通過(guò)制度創(chuàng)新，建立新型的管理制度，解決了政事不分、管辦不分的問(wèn)題，是地方政府建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制重構(gòu)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的新探索。從公共服務(wù)委員會(huì)成立的成效來(lái)看，其對(duì)于公共服務(wù)的供給以及非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程控制等方面都起到一定的作用。首先，相應(yīng)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新上取得一定進(jìn)展，較大幅度的提高了醫(yī)療衛(wèi)生社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)者的數(shù)量。其次，在過(guò)程控制中，公共服務(wù)委員會(huì)以項(xiàng)目招標(biāo)合同外包等形式向公立醫(yī)院以及其他類(lèi)型的醫(yī)療服務(wù)生產(chǎn)和提供者購(gòu)買(mǎi)相關(guān)服務(wù)，形成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。再次，對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行了績(jī)效考核，包括服務(wù)效能、合作度、可持續(xù)發(fā)展度等諸多方面，有效的促進(jìn)的公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

2.改進(jìn)方向

借鑒海淀區(qū)及國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，為了構(gòu)建科學(xué)合理的非基本公共服務(wù)市場(chǎng)過(guò)程控制化監(jiān)管體系，海淀區(qū)公共服務(wù)委員和相關(guān)部門(mén)需要從以下方面改進(jìn)：

第一，自身職能定位。公共服務(wù)委員會(huì)仍然作為一個(gè)事業(yè)單位，與政府部門(mén)之間有著緊密的聯(lián)系，在制度慣性下，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成獨(dú)立的委員會(huì)制。

第二，加強(qiáng)監(jiān)管。公共服務(wù)委員會(huì)必須統(tǒng)籌非基本公共服務(wù)的發(fā)展，對(duì)非基本公共服務(wù)直接生成者進(jìn)行規(guī)范管理，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)，合理整合市場(chǎng)資源，提高政府和市場(chǎng)的非基本公共服務(wù)供給能力。同時(shí)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)生產(chǎn)效率的提升和運(yùn)營(yíng)成本的降低，通過(guò)監(jiān)控生產(chǎn)和供給過(guò)程，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，提高非基本公共服務(wù)質(zhì)量。進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行考評(píng)，依考評(píng)結(jié)果落實(shí)補(bǔ)貼等促進(jìn)政策，激勵(lì)非基本公共服務(wù)的多元化供給。此外，還應(yīng)注重賦予公眾作為顧客選擇準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利，使個(gè)人選擇機(jī)制發(fā)揮促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成的作用，使公共服務(wù)的提供質(zhì)量和水平得到有效的優(yōu)化。

第三，加強(qiáng)法制監(jiān)督，用法制來(lái)規(guī)范供給的每一個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)社會(huì)公眾參與，讓監(jiān)督具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮媒體監(jiān)督導(dǎo)向作用。

第四，健全非基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。非基本公共服務(wù)委員會(huì)與政府各職能部門(mén)間要建立良好的溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要理清各部門(mén)職責(zé)，明確權(quán)責(zé)歸屬，通過(guò)制度來(lái)解決“誰(shuí)來(lái)管、誰(shuí)來(lái)辦，管到什么范圍，辦到什么程度”等問(wèn)題。同時(shí)也要整合部門(mén)利益，順暢部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成共同的社會(huì)公共利益，打造非基本公共服務(wù)新體制下的政府面向公眾的非基本公共服務(wù)平臺(tái)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[2]徐兵.過(guò)程控制[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2011.

[3]楊松.首都公用事業(yè)市場(chǎng)化研究[M] .北京： 中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

[4]柏良澤.“公共服務(wù)”界說(shuō)[J].中國(guó)行政管理，2008（2）.

[5] 鄢圣文，李迪.非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化供給研究述評(píng)[J] .中國(guó)市場(chǎng)，2013（39）.

（編輯：韋京）