政府引導和扶持民辦高等教育發展研究

羅殷

我國民辦高等教育經過三十多年的發展，在聚集社會教育資源、促進高等教育體制改革、加快高等教育大眾化進程、培養滿足社會發展的應用型人才等方面做出了重要的貢獻，已逐漸發展成為我國高等教育體系中不可或缺的重要組成部分。在整體發展取得明顯成效的同時，我國民辦高等教育的發展仍面臨著許多現實的難題和困境，如辦學經費來源較為單一、師資數量不足且教師穩定性較差、優惠政策難以落實等，這些都嚴重制約了民辦高等教育的發展。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出，要“大力支持民辦教育”，并將其作為各級政府的重要工作職責。探索并創新政府支持民辦高等教育發展的相關政策和制度，是新時期推動我國民辦高等教育健康、持續發展的重要條件和有力保障。

一、政府引導和扶持民辦高等教育發展的理論支撐

1.準公共產品理論。準公共產品是經濟學中依據產品在消費上具有的特性而分類產生的一種產品。經濟學理論依據產品在消費中是否具有排他性和競爭性的屬性及其排他和競爭的程度，將產品分為私人、公共產品和準公共產品三大類。私人產品的顯著特點是在消費上具有排他性和競爭性，即這類產品只為購買它的消費者個人單獨享用，具有利益上的獨占性和排他性。公共產品的特點與私人產品恰恰相反，在消費上具有非排他性和非競爭性，即這類產品為公眾所共有，具有利益上的公共性和共享性。準公共產品介于私人產品和公共產品之間，其最大的特點是具有有限的非競爭性和有限的非排他性。一般認為，私人產品應由市場提供，公共產品應由政府提供，準公共產品應由政府與市場共同提供。

我國的民辦高等教育作為社會公益性事業，兼有公共產品和私人產品的特性，是一種非常典型的準公共產品。其準公共性主要表現在以下方面：一是受教育者個人在接受民辦高等教育獲得收益的同時，國家和社會也從中增加了收益，這種巨大的外部社會效益是正面的，且為社會公眾所共享、共用和共有；二是民辦高等教育的資源總量是有限的，學生及家長必須付費才能享用，每增加一個學生接受民辦高等教育，必然就會在一定程度和范圍內減少原有的教育資源，降低原有學生享受到的教育服務水平，這都說明了民辦高等教育具有一定的競爭性和有限的排他性。正是由于民辦高等教育具有非常明顯的準公共產品屬性，加之其本身作為社會公益性教育事業，為國家和社會做出的貢獻越來越大，政府有責任和義務采取有效措施支持民辦高等教育事業的發展。

2.高等教育成本分擔理論。20世紀80年代，美國經濟學家布魯斯·約翰斯通首次提出高等教育成本分擔理論。他認為，無論在什么社會、體制和國家中，高等教育的教育成本都應當由在教育中獲得益處的各個方面分擔，并且這種分擔應遵循兩條原則：一是利益獲得原則，即高等教育受益的各方都應該承擔相應的成本；二是能力支付原則，即所有從高等教育中獲益的各方，都應該按照其支付能力的大小來支付教育成本。該理論的提出，不僅為緩解教育經費供給與需求之間的矛盾提供了基本的理論依據，也指明了現實的實現路徑。

民辦高等教育作為我國高等教育事業的重要組成部分，在解決教育資金不足、擴大教育資源總量、培養社會急需人才、節省國家人才培養成本等方面發揮了重要的作用，為國家和社會做出了不可忽視的貢獻。按照高等教育成本分擔理論及其相應的分擔原則，政府作為公共事業的提供者與維護者以及社會與公共利益的代表，利用公共財政分擔、扶持和支持民辦高等教育不僅是應有之義，更是義不容辭的責任，而且這種扶持能起到“四兩撥千斤”的功效。

二、政府引導和扶持民辦高等教育發展的政策和制度創新

我國民辦高等教育自恢復發展以來，各級政府均出臺和制定了規范和促進民辦高等教育發展的相關的準入制度和規范性鼓勵措施，在規范和促進民辦高等教育發展方面取得了很大成效。黨的“十八大”提出“鼓勵引導社會力量興辦教育”，表明國家關于民辦高等教育法律法規政策的價值取向，已由鼓勵和規范轉為鼓勵和引導。黨和政府引導和扶持民辦高等教育發展的方向越來越明確，態度越來越明朗，這必將進一步促進民辦高等教育政策和制度建設的健全和規范。在現行的法律法規框架體系下，鼓勵和引導民辦高等教育發展的相關政策創新和制度建議主要有：

1.創設良好的社會環境，大力扶持和引導民辦高等教育的發展。民辦高等教育作為一種新生事物，其發展必然會受到社會環境的種種制約和影響。由于我國民辦高等教育是在公立高等教育發展比較成熟、體系比較完備的情況下產生的，且其整體發展歷史較短，辦學積累較少，目前的辦學質量及整體辦學實力與公辦高校還有較大差距，再加上傳統的“重公輕私”觀念的束縛，導致社會對民辦高等教育的認可度普遍不高，甚至存有一定的偏見和誤解。這勢必在一定程度上阻滯和影響民辦高等教育的發展，也容易造成管理機構對民辦教育管理工作的“缺位”“錯位”或“越位”。因此，政府層面應該統一思想，切實明確民辦高等教育是高等教育整體事業發展必不可少的重要組成部分的觀念，認真貫徹執行現行的相關法律法規和政策制度，引導和樹立民辦高等教育發展的典型，努力為民辦高等教育的發展創造公平競爭和良性寬松的社會環境，大力扶持和引導民辦高等教育事業的發展。

2.設立民辦高等教育發展專項資金，健全和完善公共財政對民辦高等教育的支持和資助體系。我國民辦高等教育的辦學經費主要依靠學費積累和舉辦者的投入，基本沒有國家財政的支持和社會捐助。在目前政府和社會對民辦高校的辦學條件和教育質量不斷提出新的、更高要求，物價連年上漲導致辦學成本大幅度上升而民辦高校的學費標準卻多年不變或微變的情況下，民辦高等教育經費不足的問題愈顯突出。

民辦高等教育的“公益性”和公共教育財政的“公共性”決定了政府有責任和義務對民辦高等教育進行財政扶持與資助。在目前的政策框架體系下，國家應明確將各級政府設立“民辦教育發展專項資金”作為一種強制性的要求而非只是建議，并逐步完善多元化的公共財政對民辦高校的鼓勵、扶持體系。目前可采取的措施，一是通過普惠性資助的形式，根據民辦高校是否營利和學校法人財產屬性的明晰程度，按不同標準或按公辦高校生均撥款的一定比例下撥生均經費。二是設立競爭性項目，通過開展民辦高校示范校建設，設立民辦高等教育質量提升工程、教師能力提升計劃等項目形式，支持和鼓勵民辦高校通過承擔項目獲取經費支持。

3.創建基于身份平等的民辦高校教師社會保障制度，切實落實民辦高校教師與公辦高校教師的平等地位和實際待遇。作為民辦非企業單位，民辦高校教師的養老、醫療、失業等保險和住房公積金只能參照企業的標準繳納，其在職和退休后各方面的待遇都遠遠低于公辦高校教師。這不僅嚴重影響了民辦高校教師隊伍的穩定和學校整體的發展，而且也有悖于社會的公平性原則和同工同酬的勞動分配制度。

政府及教育主管部門應創建基于身份平等的民辦高校教師社會保障制度，主要可采取三種途徑：一是通過對民辦高校按規模單獨核編，允許達到規定要求的民辦高校教師參加所在地、市等機關事業單位的職工基本養老、醫療保險，落實民辦高校教師在職和退休后在工資待遇、養老等方面享有與公辦高校教師同等的權利等；二是可以參照臺灣地區的做法，民辦高校教師參加事業單位養老保險，其退休后的待遇及相關費用由教職工本人、學校和政府三方共同承擔，即除了民辦高校教職工在職時自己繳納的養老保險和學校配套繳納的部分外，其與公辦高校同級教師的不足部分由國家和省級財政各支出1/2；三是政府制定相關管理辦法，督促和鼓勵各民辦高校在依法參加國家法定的基本養老保險并履行繳費義務的基礎上，根據各校的經濟承受能力建立教師的補充養老保險制度，并將民辦高校是否建立并實施補充養老保險制度，作為學校申請民辦高等教育發展專項資金的條件之一。這些制度的規范實施，不僅能有效改善教師待遇，解決民辦高校教師的后顧之憂，更有利于民辦高校穩定和吸引優質師資，提高學校整體辦學水平。

4.擴大民辦高校辦學自主權，引導民辦高校完善自主辦學和自我管理機制。民辦高等教育的健康發展，除了靠外部社會力量的扶持和政府的引導和管理外，積極的內部“自為”因素同樣不可缺少。對民辦高校來說，擁有充分的辦學自主權，是學校發揮體制機制優勢、加速激活內生發展動力、提升教育質量和持續發展的關鍵所在。目前，有不少省市在探索擴大民辦高校辦學自主權方面出臺了相應的意見和措施，進一步激活了民辦高校的辦學活力，調動了民辦高等教育工作者的主動性和積極性，在促進民辦高等教育事業發展方面取得了顯著的成效。在引導和鼓勵民辦高等教育發展時，相關的政府及其管理部門應注意力求因地制宜、結合實際，逐步擴大高校的辦學自主權，如在學校法人治理結構的健全和完善、學校內部管理體制和組織架構、學科專業的設置和調整、招生規模和招生計劃、收費權限、教學管理等方面予以一定的自主權，同時給予適當的監督和管理，引導學校逐步完善自主辦學和自我管理的機制，從而真正形成學校依法辦學、政府依法管理、社會依法監督的良性互動機制，促進民辦高校進一步提高辦學質量和整體辦學水平。

民辦高等教育在我國高等教育事業的整體發展中發揮著不可或缺的重要作用，民辦高等教育事業能否實現健康、科學和可持續的發展，離不開政府的政策引導和制度支持。在現有政策體系框架內，尋求政府鼓勵和引導民辦高等教育發展的相關制度設計，增強各項政策的可操作性并切實加強實施力度，必將對我國民辦高等教育的發展產生深遠影響。