我國未成年人監護立法的不足與完善
——以留守兒童保護為視角

楊學禮

(銅仁學院社科部，貴州銅仁，554300)

由于城鄉和區域發展經濟不平衡，改革開放以來，我國農村剩余勞動力逐漸向城市和東部發達地區轉移。在這個過程中，逐漸形成了一個特殊的群體——農村留守兒童(以下簡稱“留守兒童”)。由于父母雙方或一方長期不在身邊，留守兒童在學習、心理、品德和安全方面產生諸多問題。這些問題的產生，除了經濟和體制方面的原因以外，與我國未成年人監護立法的不足也有很大關系。現行未成年人監護立法對父母的約束力較弱，使得部分父母只重視家庭經濟條件的改善，而忽視對未成年子女的教養和保護，導致留守兒童在學習、心理、品德、安全方面出現問題。本文擬從保護留守兒童的角度探討我國未成年人監護立法的不足并提出修改建議。

一、未成年人監護立法的不足

(一)未區分親權與監護

在大陸法系國家的立法和法學理論中，親權是父母特有的對其未成年子女的教養和保護的權利和義務。親權基于既存的父母子女關系而產生，是權利義務的統一體。監護是對無父母或父母無法行使親權的未成年人及部分無民事行為能力或限制民事行為能力的成年人，依法設置監護人以進行保護和監督。親權與監護雖然存在某些聯系，有類似之處，但是二者屬于不同的法律制度，在性質、主體和權利義務內容等方面均不相同。我國在立法中未區分親權和監護，未把父母基于親子關系對未成年子女的教養、保護與其他人對未成年人的一般監護區分開，而是將二者的法律地位等同起來，這在司法實踐中容易引起混亂。不區分親權和監護，將父母與其他一般監護人地位等同起來，實際上減輕了對父母的約束，這是導致留守兒童的父母對其未成年子女教養保護不力甚至缺失的重要原因。

(二)委托監護缺乏可操作性

根據我國《民法通則》的規定，監護人的產生途徑和方式只有法定監護和指定監護，沒有委托監護，而《民通意見》第二十二條和《未成年人保護法》第十六條規定了委托監護。《民通意見》以司法解釋的方式確認委托監護有利于解決司法中的急需，但是缺乏立法的科學性和權威性，其效力范圍也有局限性。《未成年人保護法》以立法的方式規定了委托監護，但是僅有一個條文，過于簡單，對于實踐中急需解決的委托監護的設立形式、受托人的資格、委托人和受托人的權利義務及責任承擔、監護報酬、轉委托等問題均缺乏規定，可操作性不強。在實踐中，父母對留守兒童進行委托監護是普遍存在的，但一般是以口頭形式設立，受托人大多數為留守兒童的祖父母、外祖父母及其他親屬甚至未成年的兄、姐。委托人和受托人在監護事務中的分工不明確，普遍存在著受托人未能或不能全面履行監護職責的情況，這不利于留守兒童的健康成長。

(三)法人、組織行使監護權不具有可行性

根據《民法通則》的規定，在未成年人的父母、祖父母、外祖父母和兄、姐已經死亡或者沒有監護能力，且關系密切的其他親屬、朋友不愿意承擔監護責任的情況下，由未成年人父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。這一規定表面上非常完備，但實際上不具有可行性。留守兒童的父母與他們打工的企業之間僅為雇傭關系，且他們打工企業的所在地一般距離原籍較遠，企業不可能承擔監護責任；而未成年人住所地的居民委員會、村民委員會因為經費、人員和能力問題，實際上無法承擔監護責任。民政部門特別是專門的兒童福利機構具有合格的監護人的條件，但由于缺乏有關具體規定和相應程序，也很難成為留守兒童的監護人。

(四)缺乏監護監督制度

我國法律缺少監護監督制度。《民通意見》中雖然規定了對于監護人不認真履行監護職責或侵害被監護人合法權益的行為，監護人之外其他有監護資格的人可以向法院提起訴訟，要求監護人承擔賠償責任或者撤銷監護人，但是并沒有指明上述的個人、單位或組織必須進行監督，即沒有明確規定其作為監督人或監督機構，人民法院在裁決之外也沒有監護監督職責。這就導致了在監護人不履行監護職責甚至侵害被監護人合法權益時，沒有法律規定的監護監督人或監督機構予以主動監督，這也是部分留守兒童未能得到有效監護的重要原因。

二、我國未成年人監護立法的完善

我國未成年人監護立法已經遠遠落后于我國社會經濟發展的需要，特別是不能適應保護留守兒童的需要。我國應當吸收國外立法的經驗，盡快修改現有法律，制定相關法律，完善監護制度。

(一)合理變更體例

從國外立法例來看，大多是把監護制度置于親屬法領域，其依據是監護制度與親屬法具有密切的聯系。但從近年來的趨勢看，公權力逐漸介入原本屬于私事務的監護領域，以彌補私力監護之不足。從我國目前未成年人監護現狀來看，委托監護等監護社會化的情況也越來越普遍。在立法中應當順應這種趨勢，將親權和未成年人監護制度進行整合(在規定中要對父母與其他人作為監護人做出區別性規定)，將監護作為民事主體制度的一部分，統一規定監護(含親權)制度，作為監護之通則；同時在婚姻家庭法中增加“監護”專章，規定監護(含親權)制度的具體內容，并在《未成年人保護法》等特別法中做出相應規定。

(二)增強委托監護的可操作性

除了保護留守兒童的需要外，在很多情況下都可能發生委托監護，因此在未來的立法中要考慮到委托監護的可操作性。對于委托監護的設立形式、受托人的資格、委托人和受托人的權利義務及責任承擔、監護報酬、轉委托等問題予以明確，規范委托監護行為，保護未成年人特別是留守兒童的合法權益。

(三)明確監護人資格

為了使監護人能夠切實履行監護職責，建議取消法人、單位、居委會、村委會等作為監護人的規定，同時規定特殊情況下民政部門對個別未成年人實施監護的條件和程序，實現公權力對監護的合理有序介入，確保在任何情況下未成年人均得到有效保護。對于父母以外的監護人的資格，應當合理設定監護能力范圍，綜合考量監護人的健康狀況、心理狀況、個人品行、文化水平等多方面因素。

(四)建立監護監督制度

監護監督制度是公權力對私權利的合理介入。從各國立法和實踐來看，監護監督制度對于監督監護人履行監護職責，維護未成年人合法權益具有重要意義。建議在未來的立法中建立監護監督人和監護監督機構的雙重監督制度。監督監護人可以從被監護人的親屬和被監護人父母的親朋好友中選擇；監護監督機構，建議由民政部門代表政府擔任。在立法中要對監護監督的范圍、形式、程序做出合理規定。廢除現行法律中有關單位、居民委員會或者村民委員會作為監護權力機關的規定，明確規定人民法院對監護事務的唯一裁決權。

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