淺析我國地方政府債務問題發展現狀、成因及對策

東北財經大學金融學院 羅潔麗

發行國債是中央政府彌補財政赤字、推動國家經濟建設的重要手段。與此類似，地方政府亦通過舉債融資的方式進行基礎設施建設、推進地方經濟發展。自2008年美國次貸危機爆發以來，受到全球經濟下滑的影響，我國宏觀經濟形勢發生變化，經過多年形成的地方政府債務問題及其風險逐漸顯現并愈發引起人們的高度關注。在當前我國經濟體制轉軌的重要時期，金融和財政體制改革均處于關鍵階段，厘清地方政府債務的發展脈絡、發現問題并尋求妥善解決問題的方法已成為當務之急。

一、地方政府債務規模及結構現狀

(一)全國政府性債務風險總體可控，部分地區債務風險凸顯。

在世界銀行專家白海娜(Hana PolackovaBrixi，1998)創建的政府財政風險矩陣中，地方政府債務按照發生的原因是否確定被劃分為直接債務和或有債務，按照發生的根據是否得到法律或合同的明確規定被劃分為顯性債務和隱性債務。即根據兩個不同的標準，地方政府債務被區分為顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務和隱性或有債務四種類型。在我國，財政部將我國地方政府債務分為直接債務和擔保債務，其中直接債務又分為一般債務和專項債務。

根據國家審計署公告的《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，我國地方政府性債務中，政府負有償還責任的債務108 859.17億元，政府負有擔保責任的債務26 655.77億元，政府可能承擔一定救助責任的債務43 393.72億元。*其中，政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，屬政府債務；政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。后兩類債務均應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務。從廣義上來說，地方政府債務余額為178 908.66億元。

從全國范圍來看，按照審計結果，截至2012年年底，全國各級政府負有償還責任的債務190 658.59億元，負債率(年末債務余額與當年GDP的比率)為36.74%，債務率(年末債務余額與當年政府綜合財力的比率)為105.66%；若將政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%、14.64%折算，總負債率為39.43%，總債務率為113.41%。國際通常使用的控制標準參考值為負債率60%(《馬斯特里赫特條約》)，債務率90%～150%(國際貨幣基金組織)，可見我國政府性債務的負債率和債務率指標均處于國際標準范圍之內。

同時，全國政府負有償還責任債務的逾期債務率為5.38%，除去應付未付款項形成的逾期債務后，逾期債務率為1.01%；政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務的逾期債務率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。

全國各級政府外債占GDP的比率為0.91%，遠低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。因此，我國全國政府性債務指標均處于標準參考值范圍內，風險總體可控。*參見中華人民共和國審計署辦公廳2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果。

而從地區范圍來看，部分地方政府債務負擔較重，償債壓力較大。截至2012年年底，在審計署審計的36個地方政府本級中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，總債務率最高達219.57%。在償債能力方面，一些省會城市本級由于償債能力不足，通過舉借新債償還舊債，借新還舊比率最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，逾期債務率最高的為16.36%。可見，部分地區政府性債務規模過大，償債能力不足，面臨的債務風險形勢較為嚴峻。*⑥ 參見中華人民共和國審計署辦公廳2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果。

(二)地方融資平臺為主要舉借主體，法律監管弱化。

我國現行的預算法規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”然而為滿足地方經濟建設的需要，各地政府通過地方政府融資平臺公司、信托融資以及城投債等多種方式，舉債支持經濟發展，法律監管弱化。

地方政府融資平臺是指由地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能的經濟實體，主要表現形式為城市建設投資公司、國有資產經營公司、交通投資公司等各類綜合性投資公司。地方政府不能發行債券，但政府注資設立的融資平臺公司可以作為法人主體以各種方式進行股權或債權融資。雖然我國擔保法明確規定“國家機關不得為保證人”、“國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的，擔保合同無效”，但是為確保平臺順利融資，地方政府會以文件和政府承諾等多種方式提供實際上的擔保，形成政府的隱性債務。而地方政府融資平臺貸款的規模到底有多大，各有關部門和機構的統計口徑和數據不一致，確切數字無從知曉。據中國人民銀行《2010年中國區域金融運行報告》，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，平臺貸款余額14.376萬億元；*⑤ 參見中國人民銀行貨幣政策分析小組《2010年中國區域金融運行報告》。審計署的審計結果顯示，截至2013年6月底，審計的7170個融資平臺公司債務余額總數為69 704.42萬億元，*是地方政府性債務最主要的舉借主體。

信托融資和城投債是融資平臺貸款規模被限制后催生出的主要融資渠道。在地方政府隱性擔保下，融資平臺通過政信合作發行信托產品，隱蔽性強，風險難以準確評估。城投債則是平臺公司發行的用于城市基礎設施建設的債券，主要在銀行間市場發行，近年來呈井噴態勢。據Wind數據統計，截至2012年年底，市場上未到期的城投債余額達2.5萬億元，而2012年全年銀行間債券市場發行的城投類債券累計達6367.9億元，同比增長148%。

此外，在平臺貸款監管收緊之后，也出現一些變相融資方式，如融資租賃、售后回租、發行理財產品、墊資施工等。

(三)地方政府償債能力有限，大規模債務的潛在風險不容忽視。

從債務資金的投向看，政府融資主要用于市政基礎設施建設、交通運輸建設、公益性項目等，部分項目本身不能產生現金流，無法收回投資；而能夠產生現金流的絕大部分都是長期基礎設施建設項目，在項目運營較長時期后才能收回投資，相比較而言，較短的融資期限內并無現金流入或回收的現金流很少，不足以償付債務本息，即存在以短期融資支持長期投資的期限錯配問題，面臨流動性風險。同時，平臺公司的盈利能力較低，資產收益率和股權回報率都處于低水平，與較高的債務利息率差距明顯，多數平臺公司依靠地方政府注資才能維持償債能力。

從地方政府償債資金來源看，目前過度依賴土地財政，可持續性差。審計署也在審計結果中明確指出：“地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。”截至2012年年底，經審計的11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。*參見中華人民共和國審計署辦公廳2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果。當前，我國房地產市場泡沫不斷積累，三四線城市供過于求現象嚴重，面臨較大的行業風險，一二線城市也存在大量商品房庫存待消化，依靠出賣土地支持地方財政的模式明顯不可持續。

從債權人的角度來看，地方政府融資的主要資金來源于銀行。據央行和審計署公布的數據，2010年年底，銀行貸款占地方政府性債務余額的79.01%；⑤2012年年底，經審計的36個地區政府性債務余額中，銀行貸款占到78.07%。⑥另外，銀行也通過理財產品、信托產品、債券等形式將地方債務轉到表外。可見，一旦地方政府的償債能力不足導致債務發生違約，銀行將面臨巨大損失，尤其是為地方債務提供較多貸款的四大國有商業銀行，作為國內乃至全球的系統性重要銀行，其流動性風險的發生將加劇金融市場系統性風險，甚至導致金融危機的產生。

二、地方政府債務問題的成因

1.地方政府行為異化，片面追求經濟總量。我國改革開放三十多年來經濟建設取得巨大發展，政治體制在其中起到的作用不可忽視。周黎安(2004、2007)提出官員晉升的政治錦標賽體制，認為在我國集權型政治體制下，官員的政績主要依據經濟增長來考核，使得地方官員有很強的動機以發展經濟來謀求政治上的升遷。對地方政府的績效評價以GDP為主要指標，地方官員的政績也由GDP來體現，官員為拉動地方經濟增長而大量借債投資，債務的償還問題則留給繼任者去解決。這樣的政績考核體系使得地方政府行為異化，工作重點不是著眼于為當地民眾提供更好的公共服務，而是所謂的“經營城市”。

2.地方政府融資渠道狹窄，“正門不開走偏門”。為改善當地發展條件，大力推動基礎設施建設，地方政府需要大量投資。但在現行分稅制財政管理體制下，通過中央集中財力進行再分配，地方“保運轉、保民生”的資金需要得到滿足，但沒有余錢用于搞建設。在預算法明確地方政府預算不列赤字，除法律和國務院另有規定外不得發行地方政府債券的情況下，地方政府打起土地的主意，通過出讓土地使用權籌集資金。由于經濟建設所需資金規模大、時間緊，出讓土地操作流程多、進展慢，于是融資平臺應運而生，以土地為抵押，借款搞建設。

3.銀行業金融機構等債權人盲目逐利，捆綁政府。地方融資平臺公司等舉債過程中，銀行業金融機構認為與有地方政府背景的融資平臺公司合作，要求地方政府提供擔保，政府不可能賴賬不還，貸款風險小，收益穩定。有的金融機構甚至在政府急需資金的情況下，漫天要價，抬高利率，加重地方政府負擔。

4.債務監督管理制度缺失，風險控制難度大。地方政府融資沒有納入預算管理范疇，相應地，地方政府債務的舉借決策、資金使用、債務償還、風險控制等都沒有監督管理制度。舉借債務是否需要經地方人大批準，債務資金的使用是否應當列入地方政府預算提交地方人大審查批準，債務規模過大后應當如何進行風險警示和控制等，無法可依，甚至無規可依。地方政府債務底數需要通過對全國范圍各級地方政府的審計才能摸清，就是一個直接的例子。

三、地方政府債務問題的對策

1.改善政績考核方法。完善發展成果考核評價體系，

糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。2014年7月，中央紀委機關、中組部、中央編辦、監察部、人社部、審計署、國資委聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》已明確將地方政府性債務列入審計內容。

2.拓展地方政府融資渠道。一是修訂相關法律法規，賦予地方政府適度舉債權力。在法律層面上明確賦予地方政府舉債權限，將“準市政債券”合法化，允許地方政府依法發行地方債券，從根本上改變依靠融資平臺公司等變相違規舉借政府性債務的方式。二是明確地方政府舉債主要采取發行地方債券的形式。對于教育、醫療等沒有收益的公益性事業發展舉借一般債務，通過發行一般債券融資，以公共財政收入和舉借新債償還；對于市政基礎設施建設等準公益性、未來有一定現金流入的事業舉借專項債務，通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。三是大力發展公私合營(PPP)模式。PPP模式實質是公共服務市場化，私人部門以特許經營方式進入，將政府負債轉化為企業負債，實現政府與社會主體之間利益共享、風險共擔。有效采取PPP模式推進公益事業發展，不僅能夠有效緩解地方政府融資壓力，還可以在公共服務的供給主體間引入市場競爭激勵機制。

3.強化金融機構債權人責任。進一步推進金融體系市場化運作，嚴格銀行業金融機構信貸管理，加強風險識別和風險管理。在相關規章制度中明確銀行業金融機構自行承受貸款風險，承擔相應損失。避免金融機構盲目向政府背景公司放貸的道德風險。

略)