支持遼寧新型農業經營體系建立的財政政策研究*
——基于城鎮化視角

遼東學院 苑 梅

一、引言

城鎮化與農業產業化、現代化之間相互影響、相互作用。一方面，城鎮化是農業產業化、現代化的空間載體和依托；另一方面，農業產業化、現代化是城鎮化的直接原因和動力。黨的十八大報告指出，要建立創新農業經營組織、培育新型農業經營主體和發展多種形式規模經營的新型農業經營體系。國際經驗表明，現代農業需要相適應的經營方式，培育新型經營主體與發展多種形式規模經營是構建集約化、規模化、組織化、社會化的新型農業經營體系的客觀要求。可見，農業產業化是新型農業經營體系的主要建設內容。但是，在城鎮化過程中農業生產的資金、土地與勞動力等三大生產要素，正在逐漸發生變化并影響著新型農業經營體系的建立。

國內外學者關于城鎮化建設過程中的農業現代化研究主要體現在以下幾個方面：農業產業化資金支持問題研究，主要集中于加大金融服務，支持農業產業化經營與農村工業化生產，但農村城鎮化戰略在政府主導、市場為輔的金融服務體系中與融資模式難以適應，應該嘗試金融支持農村工業化與城鎮化以促進農業產業化建設(范立夫，2010； H.錢納里、M.塞爾昆，1998；劉莉亞，2007；陳正達，2007)。農業產業化土地問題研究，主要集中在空間問題是制約農業現代化發展的突出矛盾，要解決資源短缺與空間需求(土地需求)的較大矛盾，必須提升空間使用效率(張占倉、蔡建霞、陳環宇、陳峽忠，2012；仇保興，2010；楊重光，2009；王發曾，2010)，保護土壤與食品安全是解除未來農業生產威脅的巨大挑戰(Jie Chen，2007；Marina Tsuji，Atushi Ushimaru，Takeshi Osawa，Hiromune Mitsuhashi，2011)。農業產業化勞動力問題研究，主要集中在兩個方面：一是農村勞動力居住空間模式研究，如汲取農村傳統居住空間模式的精華，堅持以人為本、生態節能、科技創新三項基本設計原則(袁醫娜，2009；駱中釗等，2008；劉敦楨，2004；段進等，2002)；二是農村勞動力經營農業的素質與體能研究，如青壯年勞動力普遍減少、農業從業人員素質亟待提高等(陳柳欽，2004)。此外，關于農業產業化經營方式的研究，也有從為實現中國城鎮化而對傳統農莊逐步轉變為現代農莊的研究，宗旨是把我國的城市化進程與平衡城鄉經濟發展水平、解決“三農”問題這兩大主題結合起來，增加農村人口人均資源占有量，尋找一條同時解決這兩大難題的途徑(張元林，2009；溫鐵軍、溫厲，2007；秦慶武，2007；劉奇，2007；張妮，2007)。關于快速城市化下農業經營方式之一的農業景觀研究，主要體現在可持續發展(Shiliang Su，Zhenlan Jiang，Qi Zhang，Yuan Zhang，2011)、景觀格局與城市化之間的關系(Shiliang Su，Rui Xiao，Yuan Zhang，2012；Su et al.,2011；Fotheringham, Brunsdon & Charlton,2002)方面。更為重要的是，也有部分學者對城鎮化過程中農業產業化建設所需農業部門的規模進行研究(Markus Brückner，2012；Davis and Henderson,2003；Fay and Opal,2000；Echevarria,1997； Laitner, 2000)。

上述關于城鎮化過程中農村經營方式研究涉及的資金、土地、勞動力研究，主要還是集中于傳統農業經營方式，鮮有探討新型農業經營體系與城鎮化關系研究。實際上，不將或鮮將新型農業經營體系與城鎮化進程相結合進行研究，是較難實現我國城鎮化成為促進經濟再增長動力的。正是立足于此認識基點，本文著重從財政政策角度探究并實證研究城鎮化視角下遼寧新型農業經營體系的建立。

二、遼寧新型農業經營體系面臨的財政問題分析

(一)遼寧財政支農規模。

在目前工業反哺農業的情況下，城鎮化導致工業化快速發展，財政資金更多地傾向于工業生產和建設，而面向農業現代化和產業化的資金較為短缺，新型農業經營體系的建立尤其需要財政資金介入。據統計，2007～2012年，遼寧省地方財政農林水事務支出由121.8億元增至405.02億元，年均增長率28.16%，低于全國平均30.51%增長率2.35個百分點。2012年遼寧省地方財政農林水事務支出占一般預算支出8.88%，低于全國9.51%比重接近1個百分點。與其他省份相比，農業產值占GDP比重一直較低，從1999年至2012年基本維持在7%左右，全國農業產值占GDP比重基本在12.3%左右，遼寧省明顯低了3個百分點左右。這與地方財政農林水事務支出不無關系。與此同時，2012年遼寧省政府對農業提供的財政支持相當于農業本身GDP的17%左右，與發達國家的25%以上，甚至45%～95%左右相比，遼寧省的財政支持仍需更大改進。

(二)遼寧財政支農結構。

2012年，遼寧省財政籌措9.6億元用于支持“一縣一業”和畜牧水產、林地經濟等，撥付5.9億元用于支持農田水利建設和水資源保護，籌措2.7億元對4993萬畝農作物和森林投保予以補貼，從而健全農業生產市場化保障機制，此外，還整合籌措專項資金，促進固定資產投資10億元以上農產品深加工重大項目建設，從而促進縣域經濟加快發展。2012年上半年，省財政撥付6億元，支持遼西北供水工程；撥付13.3億元，支持農業綜合開發土地治理和農業產業化經營；籌措22.4億元，支持滴灌節水農業工程建設；籌措21.2億元，支持小型農田水利重點縣、中小河流治理等水利基礎設施建設。上述財政支農項目多數涉及農業基礎設施建立，而不注重與其相匹配的科技投入、農業服務體系建立以及培養農戶知識技能的戰略性投入；另一方面，農業基礎設施建設消耗掉大量財政支農資金，其不合理的結構或規模會造成支農資金的浪費，導致遼寧地區新興農業經營體系建立以及農業長期發展后勁缺乏。

(三)遼寧財政支農使用效益。

關于財政支農績效考量大多采用經濟績效和社會績效兩個指標。關于經濟績效考量，厲偉等*厲偉、姜玲、華堅：《基于三階段DEA模型的我國省際財政支農績效分析》，載于《華中農業大學學報(社會科學版)》2013年第12期，第69～77頁。的研究成果表明，遼寧省財政支農(農林水事務支出)的純技術效率超過0.9，但規模效率在0.9以下，表明遼寧省財政支農應注重規模效率改進，擴大財政支農規模，實現財政支農資金的優化配置。關于社會績效考量，本文主要以農民消費績效作為指標考量。*張宏霞：《遼寧地方財政支出績效評價的實證分析》，載于《地方財政研究》2010年第7期，第45～48頁。2003～2012年，遼寧省農村居民家庭平均每人消費支出3716.04元，年均增長率14.02%，城鎮居民家庭人均現金消費支出10 562.70元，年均增長率11.88%，從絕對量上看，城鎮居民消費水平是農村的2.84倍，從相對量上看，城鎮居民消費水平與農村居民消費水平相差無幾。從上述經濟績效和社會績效看，財政支農支出效益仍需改進，大型龍頭企業不多、產業鏈龍頭企業帶動力不強、產業鏈不完整并缺乏溝通龍頭企業的中介組織。雖然在農業經營組織形式上存在公司+農戶、市場+農戶等,但各類農業產業化組織松散型居多,且這些組織由于缺乏資金、技術、信息和管理而導致自身發展程度較低,一些產業化組織難以發揮組織農戶的作用。

(四)遼寧財政宏觀調控能力。

遼寧省“十一五”期間，農業投入占農業本身GDP的比重依次為10.83%、10.74%、11.47%、17.01%、17.72%，雖呈現逐年上升比重，但與發達國家25%相比還是相差甚遠。這種比重同時表明，對于新興農業經營體系的建立缺乏一定的財力支持。同時，遼寧14個地級市中，財政收入規模存在差異導致的財政支農支出比重亦存在較大差別，尤其是部分縣鄉財政困難導致其支持地方經濟發展與支持具有弱質性質的農業發展能力明顯不足。此外，根據遼寧省農業綜合開發辦公室財政撥款數據，2012年與2011年遼寧省農林水支出568.9萬元和639萬元，降低了10.97%。由此可見，政府支出乘數與稅收乘數在財政支農規模與結構方面存在宏觀調控能力較弱的問題。

三、支持遼寧新型農業經營體系建立的財政政策建議

(一)增加對新型農業的財政投入。

一是加大對新型農業經營主體的投資，落實對主產區和優勢產區的新增補貼，主要是繼續對專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體增加補貼，讓主產區財力逐步達到全國或全省平均水平；二是加大對農業基礎設施投資，主要是對縣域農業產業機構投資調整、農業基礎設施、以中低產田改造為重點的農業綜合開發、農業病蟲害防治、農業科技發展、農業專業合作組織和農產品質量安全等；三是落實對種糧農民的直接補貼，主要是對農業機械、農用柴油和農藥、農用塑料薄膜等，在資金分配時直接與糧食產量、商品產量和優質糧產量的生產掛鉤；四是完善農業補貼動態調整機制，主要是對農資綜合補貼的試點，如在經過專業工作人員社會調查基礎上，按照農業生產的特殊性進行動態調整，尤其是對新型農業組織形式和生產形式。

(二)支持財政結構調整。

一是落實中央財政對新型農業建設的基礎設施投資，遼寧省農田水利設施普遍建設標準低、工程不配套、老化失修嚴重等，農村電網改造進展緩慢，農業綜合開發、農業病蟲害防治、農業科技發展、專業合作組織和農產品質量安全等，急需提高中央財政的支出比重；二是改善財政投資結構，重點推進農業現代化建設，集中扶持特色農產品產業基地，形成“一縣一業”特色產業格局，發展農產品加工業，引入規模以上農事企業，更為重要的是，在財政支出結構中應重點增加農業科技三項費用支出，用于重點支持可以在世界上保持領先地位的農業科技，用于加快農業科技成果轉化與應用，以保證農業產業化發展與新型農業經營體系的建立；三是加大財政對新型農業經營主體的文化投入，深入實施農村重點文化惠民工程，建立鄉鎮綜合文化站和農家書屋，落實農村文化器材投入，同時，各級財政部門應保證文化事業單位的辦公經費，確保專項資金及時足額到位，為鄉鎮文化站、村文化活動室及室外健身場所等農村文化基礎設施提供資金保障。

(三)優化財政管理體制。

一是要處理好財政體制與新型農業經營體系建立的相互協調關系。以往的新農村建設突出體現就是生活富裕與社會和諧，在突出城鎮化建設方面以城市化發展為主體，忽視了農村在資源配置上的作用，扭曲了城鎮化利益分配機制，忽視了正常務農農民對新型農業經營的主體作用和對財政收入的助推作用。因此，政府對城鎮化建設的土地政策更加傾向于開發商，新型農業經營體系建設的資金來源捉襟見肘。目前，在“十二五”規劃中提出建立新型農業經營體系，那么財政體制有必要為農業現代化、產業化發展騰出資金空間，為新型農業經營體系的建立增加更多可支配的資金。二是要處理好財政制度與政治考核制度之間的關系。分稅制以來的財政制度與中國特有的政治考核制度，在賦予了地方政府較強自主性的同時，地方政府官員由于受制于政治考核，其興趣不在提供公共服務與公共物品，反而會偏離對公共部門的投入，而農業的弱質性使得新型農業經營體系收效較慢，這與更多地方政府官員的“業績”考核相背離，因此必須正確處理好財政制度與政治考核制度之間的關系，按照公共產品理論，為建設城鎮化與新型農業經營體系提供更多的財力支持。

(四)深化財稅體制改革。

一是培育地方政府主體稅種以擴大財政收入規模。地方財政困境阻礙了新型農業經營體系的建立，在不影響中央政府調控能力前提下，選擇稅基較小、無外部性的稅種作為地方政府稅種，或通過重新設立新稅種以增強地方政府財力，如房產稅與資源稅的試點。二是繼續貫徹執行國家稅收優惠政策。在營業稅、企業所得稅、個人所得稅、車船使用稅、印花稅、城鎮土地使用稅等方面，有關農業產業化國家重點龍頭企業的稅收優惠政策方面都有規定，應進一步科學出臺環境保護稅，促進能源資源節約高效利用。三是健全中央與地方財權與事權相匹配的財政體制。由于城鎮化過程中新型農業經營體系建立需要充足的財力，因此，應進一步健全省以下尤其是縣級基本財力保障機制，加大一般性轉移支付力度，將均衡性轉移支付分配與地方財力下移程度緊密結合起來。

(五)樹立財政危機戰略管理理念。

略)