臺灣地區(qū)金融申訴專員機制述評

劉如翔

（四川師范大學 法學院，四川 成都 610068）

一、臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的產(chǎn)生背景

2008年爆發(fā)的金融危機對我國臺灣地區(qū)金融市場造成了巨大沖擊，其中最為突出的表現(xiàn)之一是所謂“雷曼連動債事件”。在該事件中，大量投資者因為金融機構隱匿風險、虛假宣傳等不正當銷售行為購買了雷曼連動債，并因雷曼公司破產(chǎn)蒙受巨額損失。由于多數(shù)臺灣地區(qū)的銀行并未直接銷售連動債，而是采用特定金錢信托方式①特定金錢信托是臺灣地區(qū)《信托業(yè)法》規(guī)定的信托方式之一，銀行作為受托人根據(jù)委托人的指示使用信托資產(chǎn)進行投資，不承諾信托資產(chǎn)的最低收益率。形式上，銀行根據(jù)投資者指示購買雷曼連動債，自身并非連動債的發(fā)行機構或者保證機構，同時銀行在境外購入連動債，并將其存放在境外存托機構的保管賬戶中，連動債的發(fā)行機構在臺灣地區(qū)也無公開募集行為，因此實務中很難適用《證券交易法》等相對完善的法律法規(guī)來保護投資者。，因此很難適用《證券交易法》《證券投資人及期貨交易人保護法》等相關規(guī)定對投資者進行保護，“對連動債之管理事實上十分松散，蓋主管機關金管會并未視之為證交法第六條之有價證券，故其發(fā)行、募集、私募或買賣均與證交法無關”[1]。由于受害者人數(shù)眾多，且缺乏具體規(guī)定和統(tǒng)一渠道來應對相關爭議，為避免引起更大范圍的社會動蕩，臺灣地區(qū)金融監(jiān)督管理委員會出臺臨時政策，規(guī)定新臺幣一百萬元以下的爭議，交由銀行公會金融消費爭議案件評議委員會解決，一百萬元以上的爭議則由金融監(jiān)督管理委員會內(nèi)設機構銀行局處理。

雖然“雷曼連動債事件”整體上已經(jīng)平息，但相關機構在糾紛處置過程中所表現(xiàn)出的效率和能力等仍然受到較多質(zhì)疑。比如，銀行公會金融消費爭議案件評議委員會早在2006年就已經(jīng)成立，但在處理連動債事件之前的數(shù)年間，經(jīng)該機構處理并有結論的案件僅有5件，而銀行公會公布的數(shù)據(jù)顯示，僅截至2009年7月移交評議委員會受理的連動債案件已高達23404件。[2]此外，評議委員會屬于銀行業(yè)協(xié)會的下設機構，很可能受到行業(yè)利益的影響，外界對其裁判的公正性也一直存有疑問。有鑒于此，作為應對金融危機的經(jīng)驗總結，2011年6月29日，在借鑒英國《金融服務與市場法》、英國金融申訴專員服務公司（FinancialOmbudsman Service Ltd.，F(xiàn)OS）以及新加坡金融業(yè)調(diào)解中心（Financial Industry Disputes Resolution Centre Ltd.,FIDReC）運作機制的基礎上，臺灣地區(qū)公布了《金融消費者保護法》，并根據(jù)該法案創(chuàng)設了獨立的糾紛解決機構——臺灣地區(qū)金融消費評議中心（FinancialOmbudsman Institution，F(xiàn)OI），該機構的成立標志著臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的正式確立。

二、臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的整體印象

（一）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的理念基礎——金融消費者保護

臺灣地區(qū)金融申訴專員機制創(chuàng)設的依據(jù)是《金融消費者保護法》，保護金融消費者是申訴專員機制貫徹始終的基本理念。由于該機制主要用于解決金融消費爭議，即金融機構與金融消費者之間因為金融商品或金融服務等引發(fā)的爭議，而金融消費者在市場地位、信息資源以及經(jīng)濟實力等方面均明顯弱勢于金融機構，為平衡各方關系，提高糾紛解決的效率，金融申訴專員機制進行了一些制度上的特別設計，比如不同的收費標準。根據(jù)《金融消費者保護法》以及《金融消費爭議處理機構設立及管理辦法》的相關規(guī)定，評議中心的收入來源主要是向所有金融機構收取年費，以及根據(jù)“誰使用誰承擔”的原則向涉案金融機構收取案件處理費，金融消費者申請評議時不需要支付任何費用。再比如該機制對金融機構和金融消費者不同的約束效力，表現(xiàn)為：第一，評議中心擁有對金融機構的強制管轄權，在金融消費者提請評議時，金融機構必須參與，這與普通調(diào)解或者仲裁以雙方自愿為前提不同；第二，評議中心做出的一定額度以下①根據(jù)金融監(jiān)督管理委員會2011年12月30日的公告，這一額度有著復雜的認定，主要是根據(jù)金融機構所提供金融商品或服務的不同而有所區(qū)別，原則上投資型商品為新臺幣100萬元，非投資型商品為新臺幣10萬元，參見金融消費評議中心網(wǎng)站，http://www.foi.org.tw/FILES/一般公告區(qū)/100A301923.pdf。的評議決定，金融機構必須接受，但如果金融消費者對評議決定不滿的，仍可以通過訴訟等其他途徑尋求救濟。

（二）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的管轄范圍——跨行業(yè)統(tǒng)合規(guī)制

隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展以及金融控股集團的出現(xiàn)，金融行業(yè)統(tǒng)合規(guī)制逐漸成為各國立法的指導思想。統(tǒng)合規(guī)制的內(nèi)涵包括金融監(jiān)管體制的跨行業(yè)整合以及金融法規(guī)的一體化設計，比如在監(jiān)管機構的設置方面，英國1997年成立的金融服務局（FSA）、澳大利亞2001年成立的證券和投資委員會（ASIC）、美國2010年成立的消費者金融保護署（CFPA）等均有跨行業(yè)的監(jiān)管權力；在金融立法方面，英國2000年出臺的《金融服務與市場法》、日本2006年出臺的《金融商品交易法》、韓國2007年通過的《金融投資服務及資本市場法》以及美國2010年通過的《華爾街改革與消費者保護法案》等，其效力范圍均覆蓋多個金融行業(yè)。

在臺灣地區(qū)，金融行業(yè)統(tǒng)合規(guī)制一直是立法者追求的目標。2004年7月，臺灣地區(qū)“行政院”金融監(jiān)督管理委員會成立，下設銀行局、證券期貨局、保險局、檢查局等機構，主管金融市場并有權對金融服務機構進行監(jiān)督，實現(xiàn)了金融監(jiān)管體制的一元化設計，但在金融立法方面，仍沿用分散立法模式，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)以及信托業(yè)等均有各自行業(yè)性質(zhì)的立法，金融機構主要根據(jù)所屬行業(yè)和業(yè)務性質(zhì)遵守不同法規(guī)。構建統(tǒng)一的金融法規(guī)體系是大多數(shù)臺灣學者肯定的方向，金融監(jiān)管機構也在積極探索金融業(yè)統(tǒng)一規(guī)范的可行性。早在2007年，金融監(jiān)督管理委員會就曾推出金融服務法草案，計劃在維持現(xiàn)有立法格局的基礎上，通過分析各金融行業(yè)的共通性，制定各行業(yè)共同遵守的規(guī)范。在這一背景下，借助金融危機的助推作用，臺灣地區(qū)成功出臺了《金融消費者保護法》，并成立了擁有跨行業(yè)管轄權的金融消費評議中心，如果從歷史發(fā)展的角度來看，臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的創(chuàng)設可以視為是臺灣地區(qū)金融法治朝向統(tǒng)合規(guī)制邁進的一次具有里程碑意義的重大事件。

（三）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的程序設計——多元化解決方法

臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的特色在于該機制充分運用了多種ADR技術手段，包括協(xié)商、調(diào)解、評議等。在申請評議前，評議中心會要求金融消費者先與金融機構進行接觸，金融機構應當在收到申訴之日起30日內(nèi)進行處理，并將處理結果反饋給金融消費者。金融消費者不接受處理結果或者金融機構逾期未處理的，金融消費者可以在60日內(nèi)向評議中心申請?zhí)幚?。評議中心受理申請后，應當試行調(diào)解，任何一方當事人不同意調(diào)解或經(jīng)調(diào)解不成立的，才進入最終的評議環(huán)節(jié)。這種流程化的制度設計和多元化解決方法的運用可以充分利用各種ADR技術手段的優(yōu)勢，促使雙方當事人盡可能的達成一致，即便是沒有達成一致，也可以通過這一過程明確雙方爭議的焦點，為最終評議決定的作出節(jié)約時間。

根據(jù)評議中心發(fā)布的《金融消費評議快訊》（第五期），截至2013年3月底，評議中心已通過評議形式累計結案2368起，其中案件撤回的650起，調(diào)解結案的259起，認定由金融機構賠付的414起，認定金融機構無須賠付的達到1045起。盡管從結果來看，認定金融機構無需賠付的比例更高，但通過電話回訪等形式顯示金融消費者滿意度高達9成以上。[3]應當說，金融消費者的滿意度較高在很大程度上應歸功于申訴專員機制在程序設計上的合理性。

（四）臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的制度特色——借鑒并有所創(chuàng)新

不管是從制度建構還是從實踐績效來看，英國的金融申訴專員機制均是最為成功的范例，澳大利亞、新加坡，我國香港地區(qū)等構建的金融申訴專員機制均對其有所借鑒。20世紀80年代前后，英國先后成立了保險業(yè)申訴專員組織、銀行業(yè)申訴專員組織、房屋建筑協(xié)會申訴專員組織以及證券期貨業(yè)申訴專員組織等8個申訴專員組織，這些機構專門負責處理金融機構與金融消費者之間發(fā)生的爭議。2000年英國通過《金融服務與市場法》后，在整合上述8家申訴專員組織的基礎上，英國金融服務局于2001年成立了金融申訴專員服務公司（FOS），為金融消費者提供一個覆蓋面廣泛的非訴訟性質(zhì)的金融申訴專員機制。臺灣地區(qū)金融申訴專員機制在創(chuàng)設時很大程度上保留了英國申訴專員機制的制度設計與特色，比如在制度理念方面，堅持公平、便利、高效與保護消費者等申訴專員機制最為基本的原則與核心理念；在管轄范圍上僅適用于弱勢的金融消費者，而排除機構投資者與專業(yè)人士；在程序上采用多種ADR機制的混合設計，包括向金融機構的申訴、中心主導的調(diào)解和評議等，但與此同時也有很多創(chuàng)新。具體表現(xiàn)在以下一些方面：

第一，在評議程序中增加預審環(huán)節(jié)。根據(jù)《金融消費者權益保護法》第25條的規(guī)定，評議中心在受理申請后，由評議委員會主任委員指派評議委員三人作為預審委員會對案件先行審查，并提出審查意見報告，該報告將提送評議委員會評議，并做出最終評議決定，對比而言，英國金融申訴專員機制并無類似制度設計。

第二，評議決定的作出采用合議制。根據(jù)《金融消費者權益保護法》第27條的規(guī)定，評議委員會對于預審委員做出的審查意見需要由全體委員二分之一以上出席，出席委員二分之一以上同意才能作為最終評議決定。相比較而言，英國金融申訴專員機制則由評議委員或者小組獨立做出決定，該決定即為最終意見，無需全體委員參與。

第三，評議決定的效力以雙方合意為基礎。根據(jù)《金融消費者保護法》第29條的規(guī)定，當事人應當于評議書所載期限內(nèi)，以書面形式通知評議中心是否接受評議決定，如果雙方當事人均接受則評議成立。此外，如果金融機構事前以書面形式表示愿意接受評議中心管轄的，對于評議中心所做出的一定額度以下的評議決定，應視為接受，如果評議決定超出一定額度，而金融消費者愿意縮減至該額度以下的，金融機構也應接受評議決定。相比較而言，英國《金融服務與市場法》第228條的規(guī)定更為直接，F(xiàn)OS做出的裁定一經(jīng)申訴人接受，即對金融機構具有強制力，而無需其事先同意或者事后認可。

三、臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的借鑒意義

臺灣地區(qū)金融申訴專員機制是否具備借鑒意義取決于我國大陸法制的發(fā)展現(xiàn)狀，從法律移植理論的觀點來看，任何制度的移植與調(diào)適均需要考慮本土環(huán)境才能獲得最佳的契合效果。在此次金融危機中，大陸金融行業(yè)也受到一定波及，雖然影響沒有那么直接和深遠，金融糾紛案件也沒有呈現(xiàn)出集中爆發(fā)的態(tài)勢，但作為制度層面上的回應之一，各類金融糾紛解決機制仍然得到一定程度加強。

首先，在調(diào)解機制方面，除行政調(diào)解、司法調(diào)解，人民調(diào)解等形式外，新興的行業(yè)調(diào)解機制開始發(fā)揮作用。2011年4月，中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院以及司法部等16部門聯(lián)合印發(fā)《關于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導意見》，其中第5條指出，“鼓勵行業(yè)協(xié)會及其他社會組織設立調(diào)解委員會，調(diào)解協(xié)會成員之間以及協(xié)會成員與其他主體之間的民事糾紛，充分發(fā)揮社會組織參與調(diào)解的優(yōu)勢?！痹诖吮尘跋?，中國銀行業(yè)協(xié)會印發(fā)了《關于建立金融糾紛調(diào)解機制的若干意見（試行）》，提出中國銀行業(yè)協(xié)會將設立金融糾紛調(diào)解中心，以便靈活、高效、公正地解決當事人之間的金融糾紛。2012年，保監(jiān)會提出要進一步建立健全保險糾紛調(diào)處機制，原則上各保監(jiān)局所在地均要建立保險糾紛調(diào)處機構，并逐步在所轄地（市）級地區(qū)建立保險糾紛調(diào)處機構。與此同時，中國證券業(yè)協(xié)會也頒布了《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法（試行）》《證券糾紛調(diào)解規(guī)則（試行）》《調(diào)解員管理辦法（試行）》等三項規(guī)則，開始全面啟動證券糾紛調(diào)解工作。

其次，在仲裁機制方面，一些專司金融糾紛的金融仲裁院，如上海金融仲裁院、武漢金融仲裁院、成都金融仲裁院等專業(yè)機構相繼成立，開始發(fā)揮糾紛解決的功能。

再次，在訴訟機制方面，盡管我國實行“大民事審判格局”，但在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，比如上海、重慶、溫州等地，在金融危機爆發(fā)后已經(jīng)陸續(xù)有法院設立金融審判庭，專司金融糾紛案件的處理，其中上海在高院、中院和基層法院三個層次上均設立有金融審判庭。

從形式上來看，我國金融糾紛多元化解決機制已經(jīng)初步建立，但如果從保護金融消費者這一獨特視角進行審視，現(xiàn)行機制仍存在較多缺陷：

第一，金融消費糾紛并未作為一種獨立的糾紛類型加以看待。金融消費糾紛與金融消費者密切相關，此類糾紛往往具有主體眾多、標的較小、糾紛同質(zhì)化以及當事雙方實力不均等特點，具有特殊性和內(nèi)在一致性，在特定背景下極易形成群體性事件，需要采取特殊的應對措施和程序設計。然而通過分析可以發(fā)現(xiàn)，我國大陸金融糾紛解決機制主要是根據(jù)案件所屬行業(yè)進行分類，比如2008年《上海金融仲裁院仲裁規(guī)則》將案由劃分為存款和貸款糾紛、保險糾紛、證券交易糾紛等，2011年最高人民法院《民事案件案由規(guī)定》中將金融類案件分為證券糾紛、信托糾紛、保險糾紛等，均未將金融消費糾紛視為一種獨立的糾紛類型。

第二，金融消費者保護理念未能貫徹于制度設計之中。由于金融消費糾紛未得到足夠重視，調(diào)解、仲裁、訴訟等糾紛解決機制均未關注金融消費者的弱勢地位且無相應的制度設計。以制度性文件較為完善的證券調(diào)解為例，雖然證券業(yè)協(xié)會連續(xù)出臺多項規(guī)章制度對有關證券調(diào)解工作的基本原則、調(diào)解機制的受案范圍、調(diào)解程序的總體框架以及調(diào)解協(xié)議的法律效力等進行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，但究其實質(zhì)而言與其他類型的調(diào)解機制相比并無明顯區(qū)別，僅是傳統(tǒng)調(diào)解機制在證券領域的延伸和制度細化，并無針對金融消費者或者說中小投資者的特別規(guī)定。

第三，金融消費糾紛缺乏統(tǒng)一受理渠道。實踐中，金融消費糾紛被分散并劃分為各種類型的金融糾紛，并在不同領域被不同受理機構管轄，比如證券業(yè)、銀行業(yè)以及保險業(yè)等均有各自行業(yè)性質(zhì)的糾紛調(diào)解機構，可能適用不同法律依據(jù)來處理類似糾紛。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，很容易出現(xiàn)各機構重復管轄的現(xiàn)象，導致類似案件出現(xiàn)不同處理結果?！疤貏e是目前金融商品與服務日益多樣化，若金融消費者不了解何種救濟途徑最佳或應向何爭議處理機構尋求救濟時，可能會因受理機構不同而產(chǎn)生截然不同的結果，故傳統(tǒng)上按金融業(yè)別區(qū)分銀行、證券、保險之各業(yè)別爭議處理機構之模式可能已無法因應環(huán)境的需求?！?/p>

綜上，筆者認為我國金融糾紛多元化解決機制已經(jīng)初具雛形，但究其機理而言仍存在制度調(diào)適的空間。臺灣地區(qū)金融申訴專員機制的設立是臺灣地區(qū)應對金融危機的經(jīng)驗總結，從其實踐績效來看，該機制已經(jīng)初步取得成效，基本達到快速有效解決金融消費糾紛、保護金融消費者權益的初衷。有鑒于此，筆者認為臺灣地區(qū)金融申訴專員機制具有較強的參考價值，可以作為制度借鑒的藍本。

在我國大陸，構建金融申訴專員機制至少有兩條演進路徑可供選擇：一是直接構建金融申訴專員機制，實現(xiàn)跨越式發(fā)展；二是先行構建行業(yè)性質(zhì)的金融申訴專員機制，待時機成熟后再構建統(tǒng)一的申訴專員機制。由于我國大陸分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制由來已久，多元化糾紛解決機制的建設在很大程度上會受此影響，行業(yè)利益和部門利益的存在必然會成為改革的重大阻力，因此，從實際操作層面出發(fā)，筆者更傾向于后者。具體而言，初期可以嘗試建立行業(yè)性質(zhì)的金融申訴專員機制，由各金融行業(yè)協(xié)會主導，或者由金融監(jiān)管機構在行業(yè)協(xié)會以外新設機構運行該機制，以彌補行業(yè)協(xié)會在公信力方面的不足；中期可以在評估制度實踐績效的基礎上，嘗試對各行業(yè)性質(zhì)的金融申訴專員機制進行整合，結合金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，本著與金融消費者聯(lián)系最為密切、各行業(yè)均有共同性等原則合理確定糾紛類型，并指定由某一機構專屬管轄，為下一步申訴專員機制的融合提供經(jīng)驗；最終的發(fā)展目標則是伴隨金融混業(yè)經(jīng)營體制的成熟以及金融監(jiān)管體系的變革，建構一個覆蓋所有金融行業(yè)的、綜合運用多種ADR機制，并以集中處置金融消費糾紛為特色的統(tǒng)合化的金融申訴專員機制。

[1]曾宛如.金融海嘯下金融監(jiān)理之反思[J].月旦法學雜志，2009，（5）：81-92.

[2]林育廷.從雷曼事件之處理檢視我國金融消費爭議之解決機制[J].全國律師，2009，（8）：45-59.

[3]金融消費評議中心.金融消費評議快訊（第五期）[EB/OL].財團法人金融消費評議中心網(wǎng)站.http://www.foi.org.tw/FILES/DMPUB/NewsLetter_5.PDF.