對于審計視角下基金會管理的幾點思考

江蘇省無錫市審計局 周 靜

2013年筆者通過對某市5家公募和10家非公募基金會的審計調查發現，絕大部分基金會在對外公布信息方面需要加強完善，基金會支出管理有待規范，公益慈善性作用還要進一步推進。

一、要強化基金會各項支出的合法性和合規性

基金會支出的規范性一直是社會關注的熱點，也是近年基金會問題頻發的起因。按照我國《基金會管理條例》的相關規定:“公募基金會每年用于從事章程規定的公益性支出不得低于上一年總收入的70%;非公募基金會不得低于上一年基金余額的8%。基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”。這兩個比例是衡量基金會活動規范性的核心指標。

在筆者進行調查的15家基金會中，67%以上的基金會公益性支出比例符合國家的有關規定，但也有4家基金會的公益性支出比例未達到國家規定的比例，其中2家基金會工作人員工資福利和行政辦公支出超出國家有關規定。而在具體支出的規范性方面，調查發現存在不少大額發票購買購物卡、香煙，現金捐贈款和實物的發放清單無受贈者簽字，利息收入沖減費用等現象。此外，有一些基金會在公益性支出和行政辦公支出的使用劃分上不清晰，存在工資福利和行政辦公支出擠占公益性支出的情況。

對此，必須健全和完善基金會的財務規章，建立嚴格的財務管理制度。一方面，要按照《基金會管理條例》的法定要求規范各類、各項支出;另一方面，要加強基金會的財務和會計核算的正確性和準確性，完善各類憑證、票據的合規性，確保基金會所有支出的真實、合法。

二、要強化基金會對外信息的公開性、透明性和準確性

按照《基金會管理條例》第二十八條的規定:“基金社會組織網(www.chinanpo.gov.cn)網站上將各個基金會的年度工作報告予以公布。但審計調查過程中筆者發現，不少基金會的工作人員并不了解這一對外公布情況，也不清楚對外公布的具體網址，而對于包含捐贈者在內的廣大公眾則更加無從了解公布平臺和基金會對外公布內容。

而現有對外公布的基金會工作報告為統一格式，主要涉及基金會的財務報表、年度大額捐贈情況、重大公益項目大額支付情況和重大公益項目收益情況，并未列示所有的捐贈收入明細和公益性支出明細。而且筆者將審計調查結果與基金會對外公布信息核對后，也發現個別基金會對外公布的工作報告部分內容與調查結果有些許差異，工作報告的填報準確性也有待加強。

可見，目前基金會對外信息管理缺乏透明度，公開性和對外公布信息的準確性不高，這深深影響到了公眾對公益慈善事業的信任度和支持度。要想改變目前基金會的公信力危機困局，就要著力優化基金會的信息披露制度和信息公開行為。只有信息全透明公開，才能有效地規范基金會的自身行為，提升社會公信力，進而實現基金會的可持續發展，同時這也是保護捐贈者和相關當事人的合法權益，促進公益事業發展的重要手段。具體而言，要做到:一要加強對外信息公布的真實性和準確性;二要提升基金會管理人員的相關素質;三要加強基金會對外信息的宣傳和引導;四要擴展基金會對外公布的信息范圍，細化公開的內容，讓捐贈人和當事人能全面、客觀、清晰地了解基金會各項資金的來源與去留。會、境外基金會代表機構應當在通過登記管理機關的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關制定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監督。”目前，我國各個基金會每年均需通過網上申報的方式向登記管理的民政部門進行年度注冊檢查，而年鑒通過后由民政部門在中國

三、要強化基金會資金監管機制的建立和健全

長久以來，我國對基金會在內的社會組織實施登記管理部門和業務管理部門“雙重管理”體制，即民政部門擔任登記管理機關，進行審批注冊及年度檢查，另有相關政府部門擔任業務主管單位，負責指導、監督基金會開展慈善公益活動，起到分擔監管職責。

然而在實際操作運行中，現有的政府監管機構應起到的作用并未發揮出來。通常情況下，民政部門每年僅對基金會上交的年度報告進行日常審查，受到人員配置和專業水平的限制，很少甚至不會對所管轄的基金會進行額外檢查。而業務主管單位基本上也并不真正參與基金會的建設與管理。可以說，基金會的日常監督管理實際上流于形式。而在審計監督方面，根據《基金會管理條例》的要求，基金會需要每年由注冊會計師進行年審，但其對基金會的審計也往往只是浮于表面。而政府審計機構通常也只關注有政府撥款的公募性基金的運作情況。可以說，由于平時處于監管的薄弱地帶，導致了不少基金會支出混亂，從而問題頻發。

因此，必須規范和加強基金會的內部和外部監督機制。就內部而言，基金會要建立嚴格有效的內控管理和監督體系，可以通過設立監事會、內審部門結合外部審計等共同工作，確保內部控制的有效運行。就外部而言，則要健全政府和社會監督管理機制，政府應改變過去重審批、輕監督的做法，要強化對基金會的監督管理力度，嚴懲違規違紀行為;同時媒體、公眾和社會機構組織也要起到協調和配合監督的作用，要發揮新聞輿論的監督特長，為公眾監督搭建渠道和窗口，甚至科研院所、高校、事務所等也可以自發定期對各類基金會進行行業評估、出具研究調查報告，以達到監督之效。

四、要強化資金流向的均衡性和效益性

目前，我國基金會最主要的公益性支出用于助困、助學、助醫。根據《中國企業基金會發展報告》的統計顯示，教育、扶貧、助困、救災、醫療救助等是通常基金會的關注熱點，平均每家基金會關注的領域在2個以上，但只有不足20家企業基金會涉及文化、環境、青少年、社區發展、科學研究等，資金流向不均衡。

在筆者調查的15家基金會中，73%以上的基金會關注在助學、助困方面，有2家基金會主要涉及文化、青少年、社區發展等公益項目建設領域，還有2家基金會關注于特定范圍、領域和人群，社會性救助作用具有一定的局限性。

而在基金會的實際運作中，還存在部分公募基金會承擔了政府或主管部門的部分職責，在一定程度上削弱了慈善的社會普及性。

要改善這種情況，首先政府和社會應鼓勵和引導基金會的類別多樣性和全方位發展，以美國基金會的資助領域為例，它不是單純地為低困難群眾提供援助，而且在健康、教育、藝術文化人文、人類服務、公共社會福利等多方面事業中都提供援助。其次，正確定位基金會與政府之間的關系，保持基金會的獨立性，建立政府與基金會等慈善團體之間的平等、合作伙伴關系。最后，引入和構建基金會財務分析評價指標，分析和評估基金會資源的使用效率和效果，為資源捐贈者、政府和基金會管理層提供決策和監督的有效信息，從而更好地控制和科學規劃基金會的運營效果。

五、要強化基金會可持續發展性、資金收入的增長性和增值性

我國基金會的發展與歐美國家的基金會發展相比，發展緩慢，可持續性不高。

一方面，籌資渠道的有限限制了基金會的發展規模。除公募性基金會外，私募基金籌資渠道受限，捐贈收入不穩定，使基金會的慈善公益作用受到影響。例如，高校類基金會的主要籌資來源為捐資入學收入和校友捐款，來源較單一。而在筆者本次調查中還看到1家基金會僅靠原始注冊資金的每年少量增值收益為捐贈來源，沒有其他捐贈來源。

另一方面，基金會運作效率不高，資產保值增值能力較弱。基金會要實現可持續發展，必須有支持基金會的慈善公益投資和資產的不斷保值增長。然而，在筆者調查中發現，15家基金會中只有5家將部分慈善資金進行了投資增值，其余基金會都沒有進行投資增值管理，甚至有1家因為投資股票決策失誤導致資產折損，處于暫停運營狀態，基金會作用根本無法發揮。可以說，這也是目前大部分基金會運行管理和資金可持續發展使用上面臨的較大問題。

因此，要促進我國基金會和慈善公益事業的長遠發展，一要加強慈善事業和基金會的宣傳教育力度，增強公民的慈善公益意識，塑造慈善精神、培育公益種子，從而形成一種全民互助互愛的社會氛圍;二要拓寬籌資渠道，加大籌資力度，加強政府對基金會的政策扶持和法規引導，鼓勵更多的企業和個人投入公益慈善事業，促使基金會能順利募集到資金;三要強化資金運作，實現慈善公益資金的保值增值。

略)