“三化”協調發展的運行保障機制構建*

財政部財政科學研究所 信陽師范學院經濟學院 杜輝

近年來，黨中央和國務院高度重視工業化、城鎮化與農業現代化協調發展。①2007年10月，黨的十七大明確提出，要堅持走中國特色的新型工業化、城鎮化、農業現代化道路，要統籌工業化、城鎮化、農業現代化建設。2010年1月，中央“一號文件”進一步指出，要協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，努力形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。2010年10月，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》突出強調，在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化是“十二五”時期的一項重大任務。2011年9月，國務院出臺《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》，將中原經濟區定位為全國工業化、城鎮化和農業現代化協調發展示范區，并著重提出要積極探索出一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調發展之路。這既再次體現出政府支農惠農強農富農的決心，也昭示了國家未來經濟社會發展的路徑。然而，需要指出的是，“在工業化、城鎮化發展進程中實現農業現代化”的理念由來已久，并見諸于工業反哺農業、城市支持農村、統籌城鄉發展、加強農業支持等眾多理論，且已用于指導實踐。據此，在當前“三化”協調發展浪潮中，如何避免“運動式”行為，如何不落入“口號式”俗套，如何實現理論突破與實踐創新，不僅關乎政策初衷達成，更是引發各界廣泛關注，將直接決定本輪改革到底是繼續“舊事重提”來突出政策宣傳的“強調”職責，還是以“舊瓶新酒”來凸顯政策實施的“執行”功能，其關鍵在于落到實處。事實上，政策目標實現不僅有賴于宏觀政策擇定的科學性，更多取決于微觀政策執行的有效性。實踐亦表明，由于歷史和體制原因，我國政策運行長期存在高成本、多重代理、信息不對稱及效率低下等問題，突出表現為主體模糊、支撐不力、考評缺失、監督失靈，嚴重影響政策效應發揮。“三化”協調發展是長期性、系統化事業，為提高績效，除保證政策科學性，更需要“頂層設計”操作層面相關運行保障機制，如此才能完全發揮新政策功效，這在一定意義上比政策擇定更重要。

一、“三化”協調發展的主體激勵機制

(一)發揮各級政府的指導帶動作用。

立足國情，政策往往具有層級性特征，并不總被嚴格執行。②賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》，載于《中國社會科學》2011年第5期。就形式而言，“三化”協調發展的提出盡管是中央政府出于宏觀戰略層面的考慮，但仍屬典型的“由上至下”內在提出模式，為保證政策效果，如何發揮各級政府指導帶動作用尤為重要，而重點與難點均在地方政府。據此，一方面要建立健全利益分配機制，促成縱向主體間激勵相容。1994年分稅制改革后，中國地方財政困境突出，“吃飯財政”和“負債財政”情況嚴重，區域上偏向中西部地區，層次上側重縣鄉財政。③周飛舟、趙陽:《剖析農村公共財政:鄉鎮財政的困境和成因——對中西部地區鄉鎮財政的案例研究》，載于《中國農村觀察》2003年第4期。近年來，縣鄉財政收支水平雖快速提高，但縣級政府間財力不均等現象突出，④尹恒、王麗娟、康玲玲:《中國縣級政府間財力差距:1993～2003年》，載于《統計研究》2007年第11期。區域間、城鄉間差異依然很大，⑤羅丹、陳潔:《縣鄉財政的困境與出路:關于9縣(市)20余個鄉鎮的實證分析》，載于《管理世界》2009年第3期。這在極大削弱地方政府執行力的同時，也動搖其貫徹實施上級政策的信念。“三化”協調發展必然涉及各方利益重新調整，亟待厘清各級政府的“利益同構體”關系，以激發動力。在資源配置與權責劃分上，政策主導者既要緩解慣性的“財權控制欲”，更要弱化固有的“事權下放癥”，實現各級政府間“財權”與“事權”的匹配，避免管理權限上“越位”、“缺位”、“失位”、“空位”現象發生。其間，地方政府作為“三化”協調發展執行主體，其正當利益訴求應予以充分尊重，不僅要關注其面臨的政策運行障礙，更要正視其面對的政策實施成本，實現定向補償的科學化、合理化。另一方面，始終堅持中央政府“高位推動”，加強央地政府間博弈管理與行為規范。在政治集權與經濟分權的背景下，上下級政府間具有命令服從和利益博弈的雙重關系。中央政府除不遺余力推行“三化”協調發展理念外，還應有效行使財政、人事、法制等行政權力，通過壓力型體制向下推行改革。同時，防范地方政府濫用自由量裁權來選擇性決策，避免地方財政生產性支出偏向擴大化，繼而實現對改革進程的有效監管。

(二)加強職能部門的協調推動作用。

“三化”協調發展是有機聯系的系統過程，參與主體不僅囊括“條條”上負責運行調控的各級政府，而且涉及“塊塊”上肩負審批規劃的各職能部門。鑒于歷史原因與體制慣性，我國行政政策往往政出多門，各職能部門在業務重疊的同時，還形成相對封閉的“孤島”困境，極大削弱政策效應。以財政支農資金分配與管理為例，在中央涉及國家發改委、科技部、農業部、國家林業局、水利部、國家防辦、中國氣象局、國務院扶貧辦、財政部等多部委，部委內又涉及各司、局、處、室間資金流動，資金下放到地方財政后又存在職能部門的縱向對接，重復中央部委的橫向流動，呈現縱橫交錯的“網狀”結構和“塊狀”管理的運行格局。①陳池波、胡振虎:《整合財政支農資金的模式構建》，載于《中南財經政法大學學報》2007年第6期。據此，本輪改革除保證縱向公平外，還要保障橫向均衡，繼而減少政策摩擦與抵消效應，形成合力。一方面推進職能部門事業制化。各級行政單元可嘗試在農業委員會、新農村工作辦公室等機構基礎上建立諸如“‘三化’協調發展領導小組”之類的臨時性部門來統籌相關改革事宜，利用各級黨委、政府的權威推行新政，加強跨部門協作。另一方面，以信息整合為紐帶，強化職能部門間交流。職能部門協作不利，究其根源，固然離不開部門利益因素，但更多可歸結于溝通不利，缺乏的是機制，而非意愿。“三化”協調發展要加強職能部門間對話、論壇及高層互訪，健全聯席會議制度，包括開展省廳級“電話會議”來確立宏觀發展方針，開展市局級“電視會議”來討論中觀區域焦點問題，開展縣鄉級“圓桌會議”來解決微觀具體工作步驟，關鍵在于明確強有力的牽頭部門。

(三)提高城鄉一體的統籌聯動作用。

縱觀21世紀國家各項重大決策，“三化”協調發展某種程度上是統籌城鄉發展在政策上的延續與拓展，而后者亦是前者的應有之義。“三化”在操作上是“糾正”工業化、城鎮化與農業現代化間建設關系，但理念上還是“協調”城市與鄉村間發展矛盾。正如世界銀行所指出，我國正從“轉型中國家”轉向“城市化國家”，②世界銀行:《2008年世界發展報告:以農業促發展》，清華大學出版社2008年版。由工業化主導的城鎮化乃當務之急，而由城鎮化引領的城鄉一體更是大勢所趨。此背景下，如何調動城鄉積極性，發揮統籌聯動作用，將決定本輪改革成效的最終形態，關鍵在于提高資源流動性，促成“四流驅動”局面。一是“人”流。高層次人才深入基層與農村剩余勞動力大規模轉移要“雙向互動”，農民工市民化長效機制構建與農村人才引進機制創新要“并行不悖”。二是“地”流。在處理好建設用地剛性需求與保護耕地硬性約束間矛盾的基礎上，建立健全農村土地產權制度，推動農村土地流轉，節約集約利用土地。三是“物”流。針對“三農”所呈現的整體脆弱性，堅持以“供血”促“造血”，強化農村基礎設施與公共服務供給，加大農村技術、產業、設施扶持力度。四是“財”流。積極發揮公共財政的支農、補農、建農“乘數”作用，塑造集金融、外資、企業、農戶、村集體、資本市場于一體的多元投入機制，破解“三農”發展融資困境。

二、“三化”協調發展的政策支撐機制

(一)先行先試，注重政策措施的超前性。

改革開放后，我國經濟社會發展歷程充滿誘致性制度變遷色彩，先行先試成為改革的重要經驗。本輪改革盡管在理論支撐上已較為成熟，但實踐中仍處于摸索階段，“三化”協調發展在形式上應是迂回式的漸進協調發展。事實上，我國復雜改革環境下的多元化、動態性、內生型等特征決定了任何一項政策的完備性都存在爭議，都是在行動中不斷調試以修正，試驗精神不可或缺。尤其是當前我國正面臨國民經濟體制轉型、政府支農態度轉變、農村社會發展轉軌的“三轉”時代背景，給政策實施帶來諸多變數，更加揭示要對政策的運行環境與執行前景進行敏銳的預判，即政策措施要有超前性，以提高前瞻性、適用性與創造性。其間，一方面充分考慮政策外部性。在精細化設計“三化”協調發展方案的同時，既要重視“顯性”的預期政策效果，亦要關注“隱性”的政策“連帶效應”，避免政策偏差。另一方面，充分考慮政策動態性。跟蹤政策動態實施情況，一旦發現源于制定漏洞而引發政策執行目標模糊、手段缺失、范圍扭曲、對象偏離等現象，要果斷采取措施避免損失擴大化。

(二)整體推進，研究政策措施的配套性。

“三化”協調發展本質上是修正以往失衡的發展路徑，旨在突出“三化”互為表里的特質。據此，本輪改革的關鍵詞鎖定“同步共進”，以期改變以往相互割裂的發展格局，而相應政策措施亦要拋棄“各自為戰、單兵突進、無序改革”的固有弊病，注重全方位、立體化，突出配套性，以“分享式改進”為目標來實現整體推進。實踐中，一方面強化“三化”間政策措施協調度。“三化”不均衡發展的政策主因在于產業、區域等政策多局限于具體領域內“就事論事”，缺乏互補性與協作性，不僅形式單一，而且空間有限。下階段，要立足發展全局，以戰略眼光來統籌設計政策方案，既要理性地打破傳統的工農、城鄉政策制定隔閡，又要充分考慮區域差異性與個體異質性，以多元化政策工具來迎合現實需求。另一方面，提高現代農業發展政策措施配套性。當前國家支農政策呈系列狀，可借農村綜合改革契機，辨析政策間交叉領域，梳理政策間主體關系，整合政策間執行要素，構建兼顧管理效率與政策績效、跨越不同政策、橫向連接的現代農業支持模式，推動政策措施整體向涉及領域更寬、觸動利益更深、關聯性更強、綜合配套性更高的目標挺進。

(三)穩中求進，保證政策措施的連續性。

進入21世紀后，國家加強現代農業支持力度的戰略意圖凸顯。近年來，以2004年中央“一號文件”為標志的一系列支農政策密集執行，考慮到我國政策推行往往具有強烈的政府主導色彩，各界在欣喜政府重農的同時，也多對政策的有效性與長久性持理性觀望態度。實踐表明，由于制度設計缺陷與運行環境束縛，多數支農政策在實施中不同程度存在冒進性與急進性，問題頻生，甚至流于形式。“三化”協調發展意義深遠，應認清改革并沒有能力實現“一蹴而就”，在穩中求進的同時要保證政策措施的連續性。這具有多重內涵，一是指導思想的延續性。我國工農、城鄉不均衡發展的積弊已久，欠賬過多，本輪改革是積極信號，但注定將是一個長期的實現過程。“三化”協調發展要在較長時間段內貫徹于國家施政綱領的始終，不能片面地單憑政府重大文件精神為風向標，①近10年來，國家不斷出臺推動農業發展、農民增收、農村進步的重大政策文件，最具代表性的是2004～2012年連續九年中央“一號文件”鎖定“三農”問題，以至每逢歲末各界均翹首以待來年是否依舊，而心態則從初始的激動演變為當前的看熱鬧。筆者對此深感憂慮，農為邦本，支農理念不應僅借政策性文件來引發社會共鳴。更不能因官員任期與政治周期而改變。二是政策工具的持續性。政策具有周期性，應在長期視域下檢視推動“三化”協調發展的各項政策工具，避免短視行為。三是措施手段的陸續性。在改革向縱深挺進的過程中，要以發展眼光來綜合判斷既有措施的不完備性與逐漸涌現的新情況，從存量與增量兩方面入手來不斷細化、健全政策框架整體。

三、“三化”協調發展的績效評價機制

(一)發展階段:定性評估與定量評估相結合。

“三化”協調發展具有階段性，其績效亦應放在連續時空背景下考量，堅持定性評估與定量評估相結合。事實上，我國多數支農政策實施時日尚短，在較短時間段內評價和研究各類政策績效，難以保證全面性與系統性。“三化”協調發展績效評價內涵豐富，涉及資源安排、項目執行、效益評估等多層次內容。據此，評價過程要兼顧公平與效率，既要關注投入資金來源，又要強調目標執行結果，還要重視項目實施過程。同時，設定“三化”協調發展績效評價指標必須考慮數據的可獲得性和可計量性，若某些指標在當前統計年鑒和資料中尚未統計，甚至定量指標不具適用性，或指標本身無法量化，過于追求量化就會破壞理論和評價過程的完整性，進而降低指標間關聯度。②事實上，多數農業政策難以度量，如改善農村生活條件，提高農業支持生態效應等，僅存在定性感受與基本面評估，難以進行深入細致的指標考核，加之區域差異性與個體異質性，更是提高了績效評價難度。簡言之，評價過程要秉承系統性、可操作性及科學性原則，堅持定性指標與定量指標相結合、共性指標與特性指標相結合、短期效益指標和長期效益指標相結合的設計原則。

(二)各項政策:創新強度與推進力度相結合。

審視國情，政策總是浮現于制度表面，成為影響經濟社會發展的決定性變量，尤見于“三農”領域。歸根結底，“三化”協調發展作為理論思考的產物，不能陷入“循環宣傳陷阱”，要以各項政策為載體來付諸實施。據此，本輪改革成敗的評價標尺不應限于政治接受度、經濟承受度與社會認同度，最終要落腳于政策績效考核。具體而言，一是制訂上的創新強度。重點在于“協調”，即“化中求同”，動態的縱向前進而不失靜態的橫向均衡。這要求政府間多級聯動，在剖析政策環境、廓清政策結構及提高政策規劃能力的基礎上，相機調整財稅、金融、社保、土地等各項政策。而相應的創新評價標準，除注重“查漏補缺”的程度，更要聚焦“另辟蹊徑”的成效。二是操作上的推進力度。難點在于“效率”，即“行且進”，有序執行并持續前進。中央政府的“高位推動”使得核心問題不在改革能否推行，而在于各級政府有無積極性，會不會產生政策象征性執行、選擇性執行、替換性執行、附加性執行等，繼而延緩改革推進。故推進評價過程中，在聚焦改革重點領域與優先序列的同時，更要著力檢查資金投放額度、政策出臺速度、項目開工進度等，特別要透視信息對稱問題，減免基層政府道德風險與逆向選擇行為，嚴防“釣魚工程”。

(三)實際效果:經濟效益、社會效益與生態效益相結合。

政策既有決定性，又有導向性，直接左右實踐基調，包括績效評價標準。隨著服務型政府觀念興起與可持續發展意識提高，社會效益與生態效益逐漸成為各界評判政策實際效果的關鍵依據，而再非以往單一熱衷“GDP”等經濟效益指標，這同樣也是衡量現代農業發展的重要參照。“三化”協調發展強調在城鎮化、工業化進程中不以犧牲農業發展為代價，但絕不能簡單理解為片面關注農業增產等農業經濟效益增長指標，否則固然可保障糧食安全與農產品有效供給，但由此產生的路徑依賴效應將使提升現代農業社會效益與生態效益的激勵缺失擴大化，既不利于農業現代化發展，也不利于工業化、城鎮化進程。據此，“三化”協調發展既然體現了“跳出局部看全局”的創新性，亦應突破原有以經濟效益為主的狹隘績效觀，形成集經濟效益、社會效益、生態效益為一體的新型評價體系，并藉此契機倒逼執行主體改變由其主導的經濟社會發展形式與內容。

四、“三化”協調發展的執行監督機制

(一)權力機關對創新目標的法律監督。

改革除動因明確、動力充足，亦應目標清晰，而非僅是籠統地鎖定方向。不容忽視的是，“三化”協調發展的內容與特點決定了改革進程的復雜性，加之決策層與執行方在初始階段的視野局限性，現有“和諧共生”的創新目標略顯原則化而不具體。這便給實踐環節帶來行動困惑，并在一定程度上為政策失真性執行提供空間。可見，創新目標監督尤為迫切，而權力機關責無旁貸。然而，多數情況下，以各類“規定”、“通知”為代表的行政規章成為政府行為主要規范，由于并非嚴格意義上行政立法，通常效力不足。據此，本輪改革必須強化更具剛性約束力、更為正式的制度安排，即法律監督。客觀而言，當前我國現代農業發展的法制化建設極為滯后。以財政農業投入法律保障為例，各級政府確實不斷加大農業支持力度，但更多是貫徹上級政府精神。時至今日，《農業投資法》遲遲未能出臺，《農業法》也僅對此進行相對原則化的規定。下階段，要在進一步細化本輪改革創新目標基礎上，加緊人大立法工作，完善《農業法》、《預算法》、《財政監督法》、《會計法》等，出臺《農業投資法》、《財政收支分配法》等，繼而更好地指引實踐。

(二)主管部門對相關行業的職能監督。

嚴格而言，當前我國行政管理面臨嚴峻的監督失靈窘境。以現代農業支持政策執行為例，普遍存在監控不力的癥狀，突出表現為內部控制不佳及外部監控乏力。考慮到“三化”協調發展的重要性與影響力，要堅持法制、效率、系統的監督原則，以項目為平臺，積極構建以體制內主管部門行業監督為主的新型監督模式。實際操作中，執行監督要與績效評價相結合，一是分類建立項目監管模式。立足項目建設多樣性特點，因“地”、因“時”、因“需求層次”、因“發展階段”開展分類項目監管試點，逐步建立一套標準化監督指標體系。二是完善系統、動態的項目評價機制。認真把握項目庫建設、計劃編制、項目公示、項目實施、竣工驗收等各環節，適時開展項目區實地檢測，力求監督工作日常化、精細化、準確化。三是做好監督結果運用。項目考評結果一旦評定，務必維護其嚴肅性和權威化，且運用到工作業績考核、評先表優和下年度資源分配上。

(三)民間力量對改革進程的輿論監督。

“三化”協調發展是社會變革的需求，改革進程要勇于接受民間力量的輿論監督，以實現體制內外監管的多措并舉。公共經濟學理論指出，政府即便具備絕對自主性與能力，但若與社會完全隔離，則無法獲取必要資訊，便難以達成經濟發展預期目標。①Evans，P.B.Embedded Autonomy:State and Industrial Transformation.Princeton，NJ:Princeton University Press.1995.pp.11-15＆77-81.換言之，民間資源是達成政策目標的重要資源及工具。②Linkeles，A.“Measuring Social Cap ital and its Consequences，”Policy Sciences，33.2000:pp.245 ～268.具體而言，一是社會中介組織監督。善于借助會計事務所、審計事務所、法律事務所、資產評估所、資信評估所等社會中介機構，中立、客觀地評估和審查改革進程中各級政府資金投放、項目執行的可行性、真實性與準確性。二是新聞媒介監督。充分利用電視、廣播、期刊、報紙等大眾傳播媒介的普遍性、公開性、及時性特點，對改革進程開展多視角的系統監督。三是群眾監督。致力于營造多元監督主體，重視專家學者的引領作用，廣泛吸收農民代表、工人代表等各階層受益對象，通過政協提案、民意測評等多種形式對改革進程進行全程監督。