理性城鎮化:反思與借鑒中的發展路徑探索*

華南農業大學 張樂柱

廣東外語外貿大學 金劍峰

“大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”的新型城鎮化模式已是共識，并寫進黨的十八屆三中全會文件。然而，提高大城市容積量的同時應避免“大城市病”，小城鎮快速推進而需克服盲目擴展抬高公共品供給成本之弊端，這就需要探討一條城鎮化成本低、幸福指數高、切合實際的發展路徑。

一、我國城鎮化波動增長演進軌跡

(一)波動增長的階段性特征。

目前我國已走過城鎮化的初期階段(1949～1995)，正處在城鎮化的中期發展階段，城鎮化率從1996年的30.48%升至2008年的45.68%，13年間城鎮化率提高了15個百分點。且以1978年為界，城鎮化呈現波動增長的演進軌跡:其一，1978年前城鎮化的停滯和低速增長。由于新中國成立后采取了城鄉分治、積極推進工業化、相對抑制城鎮化、限制農村人口向城鎮流動等策略，改革開放前城鎮化波動式緩慢發展，盡管個別年份呈現過度城鎮化。①1958～1960年大躍進時期，一大批工業項目盲目上馬，致使農村人口大規模涌入城市，城鎮化水平迅速提高至19.75%，到1960年，城鎮人口已達到1.3億，新設城市33座;后經1961～1963年的調整，城鎮化水平下降2.46個百分點，截至1965年城鎮化水平恢復到17.98%。1950～1978年的28年中，雖工業化水平增長27%，但城鎮化僅增長7%，1966～1978年總體城鎮化水平僅從17.86%緩慢增至17.92%。其二，1978年后城鎮化迅速推進。改革開放后，城市經濟快速發展，而經濟增長助推城市規模擴張。自1996年以來，城鎮化率每年平均提高1.25%，其中2006～2009年平均提高0.9%。

(二)城鎮化的層次性特征明顯。

新中國成立初期特大城市發展迅速，其在全國城鎮人口的占比自1949年的36%升至1965年的44.9%，小城鎮人口占比由25.5%降至15.6%。改革開放初期鄉鎮企業的發展促進了小城鎮發展，而城市經濟體制改革也提速了大城市發展，1978～1985年城鎮人口占比提高了5.79%，1985～2000年占比又提高了12.51%。90年代中期后，開發區熱潮、中小城市合并、撤縣建區等舉措加速了大城市擴張，1995～2008年城鎮化率由29.04%增至45.68%，年均提高1.28個百分點。截至2008年年底，特大城市為118個，大城市有119個，中等城市151個，小城市267個。②城市規模界定一般按市轄區人口(不包括市轄縣)劃分，特大城市人口在100萬以上，大城市為50萬～100萬之間，中等城市為20萬～50萬之間，20萬以下的為小城市。逐步形成珠三角、長三角、京津冀及山東半島、遼東半島等都市經濟圈。中西部地區也形成以中心城市為核心的城市群。

(三)城市產業結構由生產型向服務型轉變。

新中國成立初，城市產業突出生產性功能，弱化消費服務功能;20世紀50年代后期進一步重工業化，城市各自建立獨立完善的工業體系，導致產業結構趨同。改革開放后，城市成為周邊區域的生產、貿易和服務中心，城市功能也由單一的生產基地轉變為生產、貿易、金融、科教文衛等綜合功能的集合，產業結構不斷向合理化、高級化演變，主要城市高新技術產業所占比重不斷提升。

二、我國城鎮化發展的反思

(一)城鎮化滯后于工業化進程且質量不高。

其一，城鎮化滯后于工業化。按照錢納里等人的標準發展模式，人均國民收入1500美元左右對應的城鎮化率①城鎮化率，指的是某一地區城鎮人口占總人口的比重。城鎮化率指標反映了人口在城鄉之間的自然空間分布狀態，同時也比較直觀地闡釋了一個城市的成長狀態。應在60%左右。我國的經濟發展應孕育出更高水平的城鎮化，2008年我國人均國民收入已達2770美元，但城鎮化率僅為45.68%，②這一比率中還包括了部分在城市居住半年以上但沒有真正享受到城市文明生活的農民工群體，而城鎮化的實質是人的城鎮化，這一部分人未能享受城市常住人口的社會福利保障，不能列入城鎮化比率。低于高收入國家平均水平30多個百分點，也低于世界平均水平4個百分點。③國務院發展研究中心課題組:《中國城鎮化:前景、戰略與政策》，中國發展出版社2010年版。其二，城鎮化質量不高。城鎮化質量應以經濟、城鎮功能與社會、資源、環境等協調發展為評價標準。④樊綱、吳良成:《城市化:著眼于城市化的質量》，中國經濟出版社2010年版。然而長期以來，我國城鎮化注重城市數量與規模拓展，忽視經濟社會、城市功能和環境的協調發展。除此之外，不完全城鎮化特征明顯，現行口徑統計的城鎮人口，既包括在城鎮居住半年以上的農民工，也包含大量農業人口。⑤因為城鎮人口是按市轄區總人口來計算的，而非城市建成區人口。2007～2008年，在全國地級及以上城市市轄區總人口中，非農業人口所占比重不到60%，農業人口所占比重高達40%。與此相對應，城鎮居民素質、生活質量、消費行為、思想觀念和管理方法沒有同步提高。

(二)集聚效應不足。

城鎮發展既有賴于企業要素聚集，又有賴于人口要素聚集，生產與消費聚集效應是城鎮發展的兩大動力。人口聚集的規模經濟效應，導致市場需求增長和多元化，并促進專業化分工，也大幅度降低投資邊際成本，提高投資利潤率。許多新型業態也需要依托城市發展才得到擴張，特別是研究開發及現代服務業，且現代要素的整合將進一步誘發新的技術創新，促進新興產業的形成。但受制于管理體制、用地政策及利益格局，以及對人口集聚和外來農民工安家落戶的忽視，既影響了生產和消費聚集效應的發揮，又削弱了區域中心城市發展動力。2009年中國287個地級及以上城市市轄區集中了全國52%的固定資產投資和61%的生產總值，卻只容納了28.8%的人口，人口份額與生產總值份額之比高達1∶2.19。⑥根據《中國統計年鑒2010》、《中國城市統計年鑒2010》有關數據整理計算得到。

(三)城市可持續發展能力不足。

一是城市土地、淡水及其他能源供給嚴重不足且供給方式落后，但大多城市發展模式與土地利用粗放，而城鎮化發展將進一步增加能耗占比。2007年全國城市人均用地達160.3平方米/人，遠超出國家制定的人均占地100平方米/人的標準。⑦按市轄區非農業人口計算，參照1990年建設部頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準(GBJ137-90)》。二是基礎設施體系不完善、保障能力不足，落后的通勤方式、基礎設施、生活配套設施、工作場所等增加了城市行政、生活、物流和商務成本，制約著城市效率和總體競爭力。三是生態環境治理欠缺，城市建筑設計理念不符合資源節約和環境友好要求，環境污染持續惡化，尤其是北方城市霧霾天持續增加，城市文明拓展以犧牲自然環境為代價。四是城鄉二元結構格局沒有根本改變，在工業化、城鎮化的同時未能同步推進農業農村現代化。

(四)城市現代治理滯后。

“市帶縣”和“撤縣設區”管理體制改革，對城鄉協調發展起了一定作用，但對城市管理帶來了困難。目前的市、區兩級政府，市、區、街三級管理體制導致城市管理權責不對稱，并且城市綜合治理功能和協調應急管理能力還有待加強。現代治理理念與措施滯后，如城市的地方自治制度、公共產品與服務提供的公私協作機制、和諧包容的現代社區治理結構、基于信息通信技術的數字治理等，都需要進一步發展。

(五)城市貧富差距懸殊。

城市貧富分化近年呈現以下結構性特點:其一，收入呈兩極分化。2010年全國城市居民最低生活保障人數為2311萬人，但基尼系數已達到0.48，遠超0.4的警戒線。富裕階層工資外收入和資本收入等占比越來越大，收入來源多樣化和增值速度快，而貧困人口最主要收入來源的工資性收入、福利和補貼出現萎縮，且非技術性勞動力收入回報遞減。區域發展的不平衡，行業間、不同部門間在收入分配和福利保障方面存在較大結構性差異，針對城市貧困的社會保障體制建設滯后，標準過低且差別過大。其二，消費能力懸殊。據測算，富裕階層家庭的恩格爾系數是0.33，而貧困家庭為0.54，二者在耐用與休閑消費方面差異更為明顯。從國家統計局等調研情況看，城市貧困人口通常是享受低保人數的2倍，占城市人口的7.5%～8.7%，低保實際覆蓋率只有50%左右。①潘家華、魏后凱:《中國城市發展報告NO.4》，社會科學文獻出版社2011年版。

三、制約我國城鎮化的因素探討

(一)城鎮化理論的局限與誤導。

城鎮化是人類生產生活在空間上的集聚過程，一方面，勞動力、資金等要素從農業向非農部門轉移，從而獲得較高生產率和收益率;另一方面，農村人口向城鎮遷移，從而提升生活質量。因此，城鎮化是城市人口占比增加、產業結構優化、居民消費水平提高、人的整體素質提升、城市文明不斷發展并向農村滲透擴散的過程，核心是人的城鎮化。它為人的全面發展提供了潛在機會，但這種機會能否轉化為現實，在很大程度上取決于政府公共政策導向，及一個國家土地政策、經濟發展方式、就業、住房、社會保障等公共服務的供給及分配等。因此，有關城鎮化的研究，應圍繞“人的城鎮化”展開。但長期以來理論探討關注點在城市規模、大中小城市發展的優先序等，把推進城鎮化片面理解為增加城鎮數量，擴大城鎮空間和提高城鎮人口比例，競相通過修編城鎮規劃、設置開發區、調整行政區劃等追求城區規劃擴張。忽視城鎮化質量和功能、城市支撐體系及城市生態環境等可持續性研究，在“城市病”治理方面研究也缺失。

(二)城鄉二元制度制約。

城鄉二元分治制度是政府主導的、在戶籍制度基礎上建立的、對社會資源城鄉不均衡配置的制度。包括城鄉二元戶籍、財政屬地化管理、城鄉分治規劃管理等核心制度，形成城鄉二元制度框架。城鄉二元體制扭曲了產業結構和人力資本結構，限制了進城務工人員的市民化，使其難以融入城鎮。既阻礙了潛在內需增長的顯化，也導致進城務工人員回鄉建房置業的資源逆向配置，還帶來一系列社會和諧穩定與倫理道德問題。

(三)城鎮規劃前瞻性不足。

一是城市規劃制定中科學性不足。城市規劃注重經濟功能，輕生態功能和可持續發展;缺乏前期論證，功能分區不合理;一些城市規劃思路隨主要領導人的更迭而改變，降低了規劃的約束力和法律效率;有些城市尤其是南方一些城市受傳統因素影響，沿街自建房缺少規劃，既不合規從而存在隱患(如因街道偏窄影響消防)，也加大了將來改造成本。二是規劃管理體制改革有待深化。盡管1989年《城市規劃法》的頒布加強了城市規劃編制管理，但因部門利益和信息分割，各種規劃各自為政，相互間缺乏銜接，制約了總體規劃的科學性和協調性，導致城鎮空間布局不合理。

(四)城市功能有待優化提高。

現代城市功能是由城市經濟、社會活動的多樣性決定的，包括居住、工作、游憩和交通等，且隨城市發展而優化。現代城市的核心區和拓展區應在功能、結構、布局上有合理分工，核心區以第三產業為主，主要功能應限制在智能、信息、流通、服務等非物質性領域;拓展區以第二產業與生產服務業為主，突出生產功能。長期以來城市建設重生產性功能，輕智能、信息、流通、服務功能，宜居環境建設不足。提升城市功能，既有賴于公共交通等硬件，也有賴于社會管理水平的同步提高，最根本的是均等化公共服務和社會保障、平等就業等制度性軟件，這是讓城市居民尤其是新居民有尊嚴生活與和諧宜居的基本要件。

(五)制度政策存在偏頗。

一是土地制度不完善，資源與環境成本沒有完全內部化。在土地征用、出讓金分配和使用、土地價格形成機制及農村土地承包經營權流轉等方面存在缺陷;水電油氣等價格偏低，導致資源粗放利用和生態環境承載力下降。二是城市財政收入結構不合理。現行財稅體制使土地使用權出讓收益成為城市財政主要收入來源之一，并最終通過高房價轉嫁給市民，導致城市土地的過度開發和粗放利用，同時也不利于外來人口的集聚。三是管理考核激勵機制不完善。偏重以經濟增長指標為核心的干部考核體制，使得地方政府重視城鎮化速度，忽視發展質量和效益，忽視公共服務。

四、反思中的發達國家城鎮化趨勢

發達國家城鎮化已有200多年，大體劃分三個階段:起步階段(1760～1850)，1850年城鎮化率僅約為6.4%;高速發展階段(1850～1950)，在工業革命推動下100年的時間城鎮化率達到29.1%;成熟階段(1950年至今)，城鎮化水平漸趨穩定于70%以上，并出現逆城鎮化現象。城鎮化在不同區域和不同收入水平國家發展不平衡，規模擴張與質量也未能同步，發展模式存在較大差異，并呈現在信息通訊技術支撐下的現代大城市化與城市集群化趨勢。發達國家城鎮化過程也走過彎路，出現如人口膨脹、交通擁堵、環境污染、資源短缺、貧民窟等城市病，采取了諸多治理措施，逐漸形成新的城鎮化理念。

(一)精明增長:可持續城鎮化發展。

在資源緊缺和維護環境前提下，處理好城鎮化與經濟社會、環境生態等關系，集約使用土地等資源至關重要。美國曾是分散型城鎮化模式代表，城市邊界向郊區蔓延產生重要影響:一是過度的土地資源消耗。城市蔓延占用了大量森林、濕地與農田，且使建成區居住人口由1950年的9000多人/平方公里降至1990年的3000多人/平方公里。二是汽車使用率提高導致能源消耗和污染排放增加，占世界人口5%的北美地區CO2排放量占全球的1/4，人均消耗量是全球的9倍。三是過于分散的城區增大了市政基礎設施投入且降低了使用效率，水電氣供給、道路、公園、醫院等投入增加，且導致了內城的衰落。四是就業崗位和人口空間分布的不匹配帶來諸多問題。通過反思，為抑制城市蔓延，提出了“精明增長”理念，①精明增長(Smart Growth)并沒有確切的定義，這是美國規劃界在20世紀90年代提出的，2000年，美國規劃協會聯合60家公共團體組成了“美國精明增長聯盟”(Smart Growth America)。精明增長模式的10項原則:土地混合利用，采用緊湊的建筑設計，創造更多的住房機會與選擇，創建可步行的鄰里，形成有強烈場所概念的、獨特的、有吸引力的社區，保護開敞空間、農田、自然美景和環境敏感區，強化與引導指向已有社區的開發，提供更多的交通選擇，做出可預測的、公平的、花費經濟的開發決定，鼓勵社區與股東共同決定開發項目等。總的來說，精明增長是一種在提高土地利用效率的基礎上控制城市擴張、保護生態環境、促進城鄉協調發展和提高人們生活質量的發展模式。城市發展日益理性。一是通過土地和交通的整合，使不相容的土地利用類型間的沖突弱化，最大限度地減少城市成本;二是注重環境保護和治理，兼顧長期與短期效益，加強生態建設，追求經濟社會與環境生態的平衡;三是注重地方政府提供公共產品和服務的財政能力，爭取最小投入即可最大程度滿足需求;四是強調社區重要性;五是促使社會公平分配，提高公眾參與。

(二)規模集約:現代化大城市與城市集群化。

目前現代化大城市已成為經濟、貿易、金融中心，城市發展呈現區域內優勢互補、聯動發展態勢，未來可形成更大范圍、更高層次的城市群。日本城市圈給我們重要啟示:日本的城鎮化是工業化發展的結果，其外向型經濟特征及受國土狹小自然地理條件的限制，在政府公共資源誘導下，促成了人口和經濟高度集聚的都市圈城鎮化模式。至20世紀70年代，日本75%的人口已經城鎮化，東京、大阪、名古屋、福岡四大城市圈都集中了約3000萬人口及相對完整的產業體系，圈內人口需求基本上可吸納都市圈內制造業的全部產出，1980年日本全部貨物的平均運距只有73公里。大大提高了土地等資源的集約化與合理利用。

(三)低碳生態:綠色城市理念。

低碳生態型城市發展的主要措施:構建緊湊型的城市空間格局，發展公共交通，提倡低碳建筑和公共住宅，轉變居民消費觀念，促進科技創新能力，提高城市能源的利用效率，增加可再生能源比例，實現人口、資源、經濟、環境和社會的協調可持續發展，可使城市增長從粗放轉變為集約，并提高城市的宜居度。歐洲是該模式的代表，通過控制城市交通方式、在大城市外圍規劃綠帶和保護外圍農業用地等，抑制了城市向郊區蔓延。同時，使城市核心區保持了繁榮，有效地節約了土地、石油等資源，歐洲人均石油消耗僅為美國的1/4。

(四)網絡協同:基于信息距離的全球城市體系。

信息技術使地球變平，信息通訊及交通技術正在改變生產服務業態和人們生活方式。基于信息通訊和交通技術的快速發展和運用，城市的發展潛力與其現有規模間的關系逐步減弱，城市發展更加取決于該城市與全球其他城市的協同作用強度，從而若干全球信息節點城市可能發展成為世界城市或國際性大都市。而規模較小的城市也可通過網絡聯系和相互協同，在特定的領域內依靠專業化優勢獲得更大的發展活力。

(五)以人為本:政府引導民生必需品供給。

吃穿住行是基本生活行為，經政府引導，適度降低該方面的成本，有利于增進社會福利與新城市群體分享城市文明。如住房是制約城鎮化的一大要素，過高房價大大提升城鎮化成本，降低了民眾移居城鎮的意愿。發達國家解決城市住房問題最初依賴市場供給，之后都回歸政府和市場共同發揮作用。英國政府曾一度認為住房是單純生活消費品，應由居民自行解決，政府無須干預住房市場。1919年英國政府改變觀念，推出了住房保障政策，建立了一個居民合理住房消費與政府政策和經濟支持相結合的住房制度:在大城市附近建立移民區，雇主幫助工人解決住房，鼓勵工人“自助式購房”。

(六)城鄉一體:城市文明在協調中分享。

發達國家的城鄉一體化是伴隨著工業化而實現的，人口和生產要素由農村向城市集聚，同時先進生產要素和先進文化也由城鎮向農村輻射，城鄉逐步走向交融。主要通過工業反哺農業的宏觀政策及促進農村工業化方面實施支持。德國采取投資補貼、農產品價格支持、貸款擔保及低息貸款等措施;法國在國家預算中專列了“農村發展整治基金”以對衰退農村地區進行改造和農業補貼;英國設立了鄉村發展委員會促進農村工業發展;日本實施“村鎮綜合建設示范工程”使鄉村道路與城市對接;韓國的新村運動重點改善農村基礎設施以確保農村享有與城市同質的生活環境。

五、理性城鎮化理念及政策性建議

(一)集約化城市模式是基于我國實際的理性選擇。

城市發展受資源稟賦的約束，對土地等資源依存度越高約束性就越大。不同資源賦存條件的相對變化使城市發展呈現差別，影響城市發展的速度、方向及產業結構。這就要求城市發展必須考慮資源稟賦差異，確立整合、緊湊、集約發展理念，推進循環經濟發展。城市用地規模增長彈性系數①城市用地規模增長彈性系數是指城市用地增長率與城市人口增長率之比。可表明城鎮化人口增長與建設用地增長的關系，一般合理限度為1.12。當城市用地規模增速超出人口規模增速時，就稱為城市蔓延。2007年我國41個特大城市用地規模增長彈性系數達2.28，超合理限度1倍以上。城市活動呈現出低密度、區域功能單一和依賴汽車交通形態，城市蔓延已顯現。

基于此，第一，規劃先行，以高起點規劃引導城市建設。規劃應體現長期設想和尊重市民意見，根據發展趨勢適時調整，并依法保障規劃的實施。優化功能區布局，合理分布居住區、商業區、工業區和休閑區，充分利用交通、信息、能源等新技術，提高土地、淡水、天然氣等資源的利用效率。在土地集約前提下擴張城市規模，保持城市的一定密度，居住區應有較高容積率;適當混合使用土地功能，綜合城市內部服務、工業及休閑活動，減少通勤污染;用足城市存量空間，現有城區的重建，廢棄工業用地的開發，城區內閑置土地的整理與置換等，可使城區土地配置優化。第二，優先發展公共交通，公交及管理模式是城鎮空間結構差異的重要成因，②基于此，J.S.Adams將城市發展形態分為四個時代:步行與馬車時代，出現了同心圓的城市發展模式，城市規模及半徑較小;有軌電車時代，使得城市向外放射型擴展;汽車時代，城市開始大規模郊區化;高速公路時代，城市副中心的形成。正是20世紀七八十年代的城市(際)軌道交通推動了城市群的形成。建設綜合性、網絡化公交設施，增強城市承載力，以公交為主要通勤手段可大幅降低通勤成本，以車站等交通節點為中心利用土地可使城市結構緊湊化。第三，升級產業結構。建立受資源短缺限制強度小的新產業結構，有選擇地發展資金、技術密集型服務業及高新技術產業，改造傳統優勢產業。

(二)核心城市為中心的都市圈將是發展方向。

在資源環境承載力較強、集聚經濟和人口條件較好的區域，發展新的都市圈，承接現有城市群結構升級和優化整合后的轉移產業，承接生態環境脆弱地區和自然保護區的轉移人口，逐步成為新的經濟、人口密集區。另一方面，都市圈內生產與消費能力的準平衡可有效減輕物流壓力，降低交易成本。隨著近年新的高速公路網、城市輕軌的延伸，科技進步所帶來的新業態發展，給中小城鎮帶來了產業轉移集聚的新機遇。根據服務于核心都市發展的規律，承接相應轉移產業、構建配套生產生活型服務業，開發綠色生態旅游資源，發展休憩旅游運動經濟等成為方向。第三產業是城市發展的后續動力，主要體現在生活消費性服務和生產配套性服務，也促進了城市軟硬件設施的完善。

(三)生態文明是城市居民生活必需品。

良好生態環境是宜居城市的基本要件，生態化城市需要妥善處理城鎮化與環境的關系，提高資源環境的承載能力。一是加強科普教育與宣傳，提高公眾環境保護意識，主動參與生態維護。二是建立有利于保護生態環境的生產、生活及消費方式，引導生產和人口向資源環境承載力強的重點和優化發展區域集中。發展循環經濟，加快城市環保設施建設，綜合防治城市污染;推進節能降耗、減排治污和淘汰落后產能，限制高能耗、高排放產業發展。三是實施生態補償，從財政稅收、法律法規、考核機制等方面健全生態補償機制，完善生態環保的財政轉移支付制度，以政府財政為主、市場運作為輔設立生態補償基金。真正實現“功能緊湊、發展集約、生態友好、和諧宜居”城鎮發展模式。

(四)兼顧效益與公平引導城鎮化進程。

城鎮化的核心是“人的城鎮化”，本質是在資源要素由低收益農業轉向高收益非農產業的同時，大部分居民參與分享城市文明成果。基于資源要素差異，應“在城鄉統籌的框架下，尋求差異化發展”。③吳良鏞:《中國城鄉發展模式轉型的思考》，清華大學出版社2009年版。

其一，完善市場經濟制度，建立和維護有效競爭的市場秩序。確定要素的產權屬性，建立要素流動的市場機制，發揮市場配置資源的基礎作用。其二，建立均等化社會保障和公共服務制度。建立居住就業地戶口登記制度，基于此，完善文化教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務。以社會保險、救助和福利為基礎，以基本養老、醫療與最低生活保障為重點，以商業保險為補充，建立覆蓋城鄉的社會保障體系。發揮土地資源杠桿作用，政府與市場結合推動解決城鎮住房問題。其三，完善城鎮治理制度。強化政府公共服務職能和危機管控能力，提高城市綜合運行效益。其四，城鄉一體化發展的引導機制。完善農村職業教育、農民培訓服務機制，健全土地資源使用權流轉及增值收益保障機制，“三化”統籌推進城鄉協調發展的財政保障機制，統籌規劃城鄉產業、基礎設施和社會事業發展。