打車軟件監管中存在的法律問題及對策

□崔曉

打車軟件監管中存在的法律問題及對策

□崔曉

出租車打車軟件；行業監管；實效分析；對策

自2013年以來，打車軟件這一新興事物出現在我國出租車行業，在出現初期僅限于部分大城市（如北京、上海、廣州），使用人群也僅限于城市白領，其實際應用較為有限。但隨著騰訊、阿里巴巴等網絡巨頭的進入，以其資本支持的兩大軟件運營商“嘀嘀打車”和“快的打車”在2013年底以來掀起了一股推廣高潮，其主要手段為競相提高返利，乘車人甚至不需花費一分錢就可以乘坐出租車。這種營銷行為影響極大地提高了打車軟件的使用范圍，從國內少數一線城市擴大到全國各個地方，從少數城市白領擴大到幾乎所有中青年人群。在打車軟件普及的同時，圍繞其引發的社會問題也爭論不休。

一、打車軟件的基本原理

打車軟件這一新興事物實際上是從國外傳來的，這種基于智能手機和移動終端的應用軟件在國外已經使用多年，美國著名的打車軟件Uber就是諸多打車軟件的始祖。其基本原理是乘客通過智能終端發布乘車信息，出租車營運者通過智能終端接收并且與乘客達成搭乘合意，在預定的時間和地點接載乘客并運送其至目的地。打車軟件設計的基本目的是通過乘客與出租車運營者的事先點對點直接溝通，協議約定乘車地點和時間，便利乘客安排出行時間，提高出租車運行效率。

打車軟件有其自身優點：一方面便利了乘客的出行，乘客可以通過打車軟件預先發布乘車信息和出行意向，從而提高了打車成功率，甚至不需要在街上揚招；另一方面，降低了出租車營運成本，出租車營運者可以準確地知道乘客的位置和出行目的地，從而降低了空駛率。總體而言，打車軟件的基本功能就是撮合乘客和承運人，提高了成交率，降低了運輸成本。

二、打車軟件的不良影響

1.違背了出租車公共屬性，加劇了打車難

出租汽車屬于公共交通運輸方式，其基本的運行方式就是面向不特定的乘客，當其空駛在道路上時，乘客通過揚招與其達成運輸合同，出租車營運者將乘客安全運送至指定目的地，雙方按計價器結算車費。但打車軟件出現后，表面上在一定范圍內便利了部分乘客和司機，但是對于中老年乘客來講，出于技術性原因他們無法掌握打車軟件的使用方法，所以無法享受這種便利。另外，大量司機轉而主要依靠軟件撮合，空駛時也不接受乘客揚招，特別是在高峰期“趴活”、“挑活”現象嚴重，這從另外一個側面進一步加劇了打車難。

2.擾亂了運輸秩序、價格秩序，加重了乘客負擔

打車軟件進入到2013年底燒錢大戰之后，司機和乘客基于利益追求狂熱地加入到了打車軟件的應用中來。由于使用人數暴增，乘客為了能夠迅速成交往往會通過加價來吸引司機的注意，從而更快地成交。這種加價本身就已經違反了出租車行業管理法規，根據多數現行的出租車管理規定，出租車收費必須嚴格按照物價部門核定的、以計價器反映出來的金額為準，不得以任何方式變相提高收費。當然，如果是乘客在乘車后自愿加付車費是允許的，其性質可以看作是乘客對司機額外支付的服務費。但是，目前的打車軟件是通過事先的加價來達成交易，這就是典型的加價行為。這種做法其實質上擾亂了出租車價格秩序，從長遠看加重了乘客負擔。

3.影響了交通運輸安全，危及了乘客人身安全

打車軟件目前主要依靠智能手機作為終端運行，在實際運作中，很多司機在駕駛臺上放置一臺甚至多臺手機，同時運行多個打車軟件攬客。在駕駛過程中，無論是收聽語音播報，還是動手點觸屏幕操作，都會影響司機的注意力，延緩司機對突發情況的反應。近期，各大城市因為出租車司機行車時使用打車軟件造成的交通事故、特別是追尾事故頻發。這種現象嚴重違反了道路交通安全法和出租車管理辦法的有關規定，危及了所有乘客和交通參與者的人身利益。

三、打車軟件監管的現狀及實效分析

隨著打車軟件所帶來的負面效應不斷顯現，加強對打車軟件使用的監管成為社會的呼聲，強烈要求規范出租車運輸市場，保障乘客利益。

1.行業管理措施

（1）禁止高峰期使用打車軟件。上海市交通部門2月27日發布《加強出租汽車運營服務管理相關措施》，禁止在早高峰（07：30—9：30）和晚高峰（16：30—18：30）使用打車軟件。目前濟南、烏魯木齊等地均實行了這一規定。

（2）在出租場站候客不得使用打車軟件。濟南市交通運輸局發布規定，禁止出租車在火車站、飛機場等固定候客的出租車場站使用打車軟件，即來即走，排隊上車，不得預約挑活。

（3）要求軟件運營商向主管部門備案。從2003年開始，部分城市出租車主管機關出臺了諸多限制打車軟件運行商的規定，如深圳市要求出租車司機卸載軟件，北京市計劃以授權許可的方式將打車軟件納入電話預約調度平臺，濟南市要求打車軟件運營商向主管部門進行備案。

2.行業管理難度較大

以上這些地方政府主管部門采取的臨時性措施，在實施中沒有得到很好的效果，究其原因主要有兩方面。

（1）缺少明確的法律依據，強制效力缺失。現行的出租車管理有關的部門規章和地方法規、規章大部分制定于20世紀90年代末和本世紀初，已經遠遠落后于社會經濟發展的需要，對打車軟件這種新興事物的管理從法律上來看屬于監管盲區。因此，無論是深圳市《關于加強手機召車軟件監管的通知》、北京市《北京市出租汽車手機電召服務管理實施細則》、上海市《加強出租汽車運營服務管理相關措施》、濟南市《加強出租車管理六條規定》，都僅僅是行業主管機關出臺的行業管理文件，都不具備法律效力，因而欠缺強制力。主管部門既無權強制卸載打車軟件，也無權監管軟件運營商，實際上以上規定的實施主要依靠出租車運營者的自愿，在利益驅使下其效力顯得蒼白。

（2）出租車動態運行，監管難度較大。雖然從交通安全法的有關規定來看，駕駛員在行駛中使用手機是被禁止的行為，應該受到行政處罰，但是由于出租車司機是在動態運行過程中點擊和使用軟件，所以實際監管難度較大，交警很難對其作出行政處罰和進行監管。出租車在空駛狀態下拒絕揚招屬于法律規定的拒載行為，管理部門可以依法處罰，但因為同樣的原因，調查、取證難度較大，在實踐中也很難做到有效監管。

四、加強打車軟件監管的具體對策

打車軟件這一新興事物的出現是社會進步的基本結果，行業管理部門在管理中不能一味地對其進行取締、限制，而應該通過完善法律引導其有序發展，從而起到對公共運輸的促進作用。

1.完善出租車管理立法，固定出租車運行方式

現行的出租車行業管理法律規定從國家層面上看僅有1997年建設部、公安部聯合制定的《城市出租汽車管理規定》，其性質屬于行政規章。另外，部分省市自行出臺了部分地方法規和地方規章，例如《北京市出租汽車管理條例》（1998年）、《上海市出租汽車管理條例》（1995年）、《青島市出租汽車客運管理條例》（2006年）、《廣東省出租汽車管理辦法》（2010年）等，這些出租車管理法律文件的法律效力較低，且大多數制定時間較早，目前已經很難適應社會需求。首先，應盡快由國務院牽頭組織起草《出租汽車管理條例》，以行政法規的形式對出租車運營的有關問題作出規制，提高立法層次，統一法律規定。其次，要在法規中明確出租汽車的公共運輸屬性，明確出租汽車的乘車方式，從而明確軟件叫車的法律性質。

2.明確打車軟件定位，引導其有序發展

打車軟件適應了社會需求，有其存在的合理性，在一定層面上優化了運輸資源配置，應該引導其有序發展，發揮其正面作用。但是，應該認識到，打車軟件不應該游離于監管之外，更不能成為司機和乘客的之間的個人行為，這根本違背了出租車的公共運輸性質。就國外打車軟件的運行來看，以美國Zab-Cab軟件為例，其最初主要存在于個人租車市場，進入出租車行業后，其有統一的軟件調度和監管設備，規范化運行。所以，在我國的監管實踐中，應該將打車軟件納入出租車運營商的統一平臺監管，由出租車公司與軟件供應商合作，在保障運輸安全的基本原則下，按照出租車運營商要求開發打車軟件平臺及配套的終端設備，將打車軟件終端置于出租車公司運行平臺監管下，從而實現對軟件打車的有效監管，維護公共運輸秩序。

3.加強出租車運行監管，保障乘客合法權益

在有關法律規定出臺和技術手段更新之前，應依據現有法律規定加強路面流動性監管。首先，出租車司機在與乘客通過打車軟件達成合意后，應該將行駛狀態燈設定為停駛、暫停等，否則在道路上遇到揚招不停的應認定為拒載，通過管理部門暗查、抽查和受理乘客投訴，積極主動查處，加大處罰力度。其次，公安交警部門應通過路面巡查、道路監控設備等方式，加強對出租車司機行駛中使用智能手機終端的查處，對于在出租車儀表臺安裝多部手機等影響駕駛安全的行為，也應當根據《道路交通安全法》的有關規定，強制予以拆除。通過以上措施，切實保障道路交通安全和乘客的合法權益。

綜上所述，打車軟件是伴隨社會經濟、科技的發展必然出現的新興事物，應當發揮其科技優勢，挖掘其有利于交通運輸的一面。同時，通過完善法律法規和改革管理手段，加強對打車軟件的監管，從而切實維護公共運輸秩序，保障乘客的合法權益和出行便利。

（作者單位：山東交通學院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.6.006