城市“失獨”家庭綜合保障機(jī)制研究

摘要：“失獨”家庭是我國實行計劃生育政策以來形成的特殊家庭群體。它們面臨的一些困境正在日益成為嚴(yán)重的社會問題。而現(xiàn)有的保障機(jī)制存在措施滯后、標(biāo)準(zhǔn)低、涉及面窄等不足，與建立穩(wěn)固完善的綜合保障體系差距還較大。課題組建議建立“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、多方關(guān)懷”模式綜合保障長效機(jī)制，確保“失獨”家庭“失獨”不失愛，“失獨”不失望，“失獨”不失心。

關(guān)鍵詞：“失獨”家庭；保障機(jī)制；城市城區(qū)

“失獨”家庭是實行計劃生育政策以來形成的特殊家庭群體。這些家庭面臨的一些問題，正在日益成為嚴(yán)重的社會問題。成華區(qū)作為成都市的中心城區(qū)，面臨的“失獨”家庭問題，也較為突出和頗具代表性。課題組以該區(qū)為樣本，通過對政府部門、街道社區(qū)及“失獨”家庭的實地走訪調(diào)研，結(jié)合對存在問題及現(xiàn)行保障機(jī)制的分析研究，提出對策建議，以期能給相關(guān)部門和社會組織解決問題提供參考。

一、成華區(qū)“失獨”家庭的現(xiàn)狀調(diào)查

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年12月底，成華區(qū)共有獨生子女人數(shù)56965人，已確認(rèn)的“失獨”家庭共有 673戶。

（一）“失獨”家庭基本情況

1、失獨原因。從調(diào)查情況看，可以分疾病型和非疾病型兩類。以兩個社區(qū)為例：水碾河路北社區(qū)3戶“失獨”家庭中，因病2戶、意外事故1戶；跳蹬河社區(qū)8戶“失獨”家庭中，因病3戶、被殺或自殺3戶、車禍2戶。此外，如2013年發(fā)生在都江堰市的特大泥石流災(zāi)害中，成華區(qū)就有家庭因在那兒度假而“失獨”。在課題組的問卷調(diào)查中，有44人對身邊“失獨”家庭“他們的孩子是何緣故喪失”問題的回答如右表。

2、父母年齡結(jié)構(gòu)。獨生子女家庭的父母主要是在上世紀(jì)40-80年代出生的人，尤其是五六十年代出生的人成為最大主體。因此，“失獨”家庭父母的年齡普遍偏高，而且集中在40-59歲之間。

3、再生育或收養(yǎng)子女的需求。從調(diào)查看，絕大數(shù)“失獨”家庭是在40-59歲之間失去子女的。現(xiàn)代醫(yī)學(xué)一般認(rèn)為，49歲是女性生育的極限年齡，再生育比較困難。大部分不能再生育的“失獨”家庭想通過收養(yǎng)子女來解決，但是，由于我國收養(yǎng)法對收養(yǎng)人和被收養(yǎng)人的條件進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，加上“失獨”家庭父母認(rèn)為自身年齡大、體弱多病而不愿收養(yǎng)子女，從而成功收養(yǎng)子女的幾率也不大。

（二）“失獨”家庭面臨的困境

課題組在問卷調(diào)查中，圍繞“你覺得他們面臨的最大的問題或者困難是什么”這個問題時，98人的回答如右表。

綜合分析，城市“失獨”家庭主要面臨的困境有：

1、家庭結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。子女死亡對任何家庭都是一個巨大打擊。一些“失獨”父母年齡偏小、有生育能力，但由于精神壓力大導(dǎo)致再生育困難，很難實現(xiàn)再次生育。如果領(lǐng)養(yǎng)一個孩子，組成一個“完整”家庭，也有很大的障礙：一是深感失子之痛，不愿收養(yǎng)；二是即便想收養(yǎng)，也難收養(yǎng)到稱心如意的孩子。部分喪子家庭的夫妻，遇到情感刺激、家庭矛盾時，更易互相抱怨、激化矛盾，有較多夫妻選擇離婚，使本已痛苦不堪的雙方更加痛苦。與普通家庭相比較，“失獨”家庭更容易出現(xiàn)離婚、婚外情等現(xiàn)象，對到家庭穩(wěn)定造成較大影響。

2、家庭經(jīng)濟(jì)困難。子女因病去世的家庭，往往最先遭遇的是經(jīng)濟(jì)困難。他們?yōu)榻o孩子治病，傾盡所有，更有家庭債臺高筑。加之喪子之痛讓他們生活無望，也失去了了創(chuàng)業(yè)和工作熱情，導(dǎo)致收入低、生活質(zhì)量差。

3、養(yǎng)老及就醫(yī)困難。在“失獨”家庭夫妻逐步進(jìn)入老年后，即將或已經(jīng)面臨養(yǎng)老問題。兩個老人在世時，相依為命，常有一個老人照顧一個病人，甚至兩個都是病人。進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也存在政策限制、經(jīng)濟(jì)壓力等制約因素。在一些因年齡、疾病等原因失去生活處理能力的“失獨”家庭，日常生活照料也是需要面對和解決的困難，家庭成員一旦患病時，除了要應(yīng)對醫(yī)藥費帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，還需面臨就醫(yī)、住院照料、治療簽字、陪護(hù)等問題。

4、精神壓力大。許多“失獨”家庭夫妻因為巨大的痛苦而變得情緒消沉，難以擺脫心理陰影，長期陷入精神抑郁、自我封閉的狀態(tài)，不愿與人交流，自動遠(yuǎn)離正常生活，甚至導(dǎo)致更加嚴(yán)重的心理疾病。而社會上對他們的一些誤解與歧視，更造成他們的排他性，進(jìn)而呈現(xiàn)“失獨”家庭與社會的關(guān)系“斷裂”。在心理干預(yù)機(jī)制缺乏的情況下，“失獨”家庭父母更多選擇抱團(tuán)取暖。如通過固定的QQ群，形成一個相互關(guān)注、相互安慰的特殊群體。

（三）政府及社會關(guān)愛幫扶情況

1、協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建扶助機(jī)制。成華區(qū)成立了計劃生育特殊困難家庭扶助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，初步構(gòu)建起了由區(qū)人口和計生局牽頭，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、社會各界參與的扶助機(jī)制，明確部門責(zé)任、落實經(jīng)費保障和人員配備、完善各項制度和規(guī)定，使此項工作能夠常態(tài)化開展。

2、建立檔案，力促關(guān)懷關(guān)愛。區(qū)人口和計生局牽頭組織街道、社區(qū)工作人員開展走訪調(diào)查，了解“失獨”家庭情況，并準(zhǔn)確掌握扶助家庭的數(shù)量及詳細(xì)地址，建立了計生特殊家庭檔案。針對每個家庭的具體情況，組織開展結(jié)對幫扶、上門慰問等活動，收到良好效果。

3、主動介入，及時給予再生育關(guān)愛。出臺《關(guān)于建立常住人口計劃生育幫扶機(jī)制實施意見》，在“失獨”當(dāng)年，區(qū)計生局會組織入戶走訪并給予2000元慰問金，鼓勵有條件的家庭再生育，積極宣傳再生育政策，簡化再生育手續(xù)辦理程序，提供生育醫(yī)學(xué)指導(dǎo)和咨詢。

二、現(xiàn)有保障機(jī)制基本內(nèi)容及缺陷

（一）《人口與計劃生育法》。其中第27條規(guī)定：“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。”寥寥數(shù)語，語焉不詳。“幫助”不是“責(zé)任和義務(wù)”，而且“給予必要的幫助”很模糊，在法律上沒有一個具體量化標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行起來也有很大的伸縮性。

（二）特別扶助制度。為解決獨生子女傷殘死亡家庭的特殊困難，國家自2007年試點、2008年全面實施計劃生育家庭特別扶助制度。2012年提高標(biāo)準(zhǔn)。2014年再次調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)每人每月270元（傷殘）、340元（死亡），農(nóng)村每人每月150元（傷殘）、170元（死亡），并建立動態(tài)增長機(jī)制，從加大經(jīng)濟(jì)扶助力度、做好養(yǎng)老保障工作、提高醫(yī)療保障水平、開展社會關(guān)懷以及加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面做出了全面規(guī)定。國家基本扶助制度，盡管標(biāo)準(zhǔn)在逐年提高，內(nèi)容和形式也在不斷豐富，但對于多數(shù)“失獨”家庭而言，也只是“杯水車薪”，難以真正解決面臨的問題和困難。

（三）《收養(yǎng)法》。對收養(yǎng)的程序和年齡進(jìn)行了嚴(yán)格限制。其規(guī)定收養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)同時四個條件：無子女、有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力、未患有在醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病、年滿30周歲。而被收養(yǎng)人年齡必須在14周歲以下（除收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親的子女）。這樣的規(guī)定，對于經(jīng)濟(jì)和精神均處于困境中的“失獨”家庭而言，收養(yǎng)子女成為了一種奢望。

（四）《老年人權(quán)益保障法》。2012年修訂后明確規(guī)定“與老年人分開居住的贍養(yǎng)人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問候老人”等，把“常回家看看”正式寫入法律，但遺憾的是，并沒有給予數(shù)量龐大的“失獨”老人特別關(guān)注。

（五）四川省的扶助政策及保障機(jī)制

2013年8月，四川省財政廳、人口計生委制發(fā)了《關(guān)于調(diào)整計劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，決定從2013年1月1日起，將特別扶助標(biāo)準(zhǔn)提高，即獨生子女死亡父母特別扶助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1620元提高到4200元，獨生子女傷殘父母特別扶助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年1320元提高到3360元。2013年10月，省人口計生委、民政廳、財政廳、人社廳、住建廳、衛(wèi)生廳6個部門又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好獨生子女傷殘死亡家庭扶助工作的通知》，對獨生子女傷殘死亡家庭在生活保障、養(yǎng)老照料、居住條件、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面提出了明確的扶助措施及要求。

綜合上述法律政策，縱觀具體扶助舉措，都不同程度存在幫扶措施滯后、標(biāo)準(zhǔn)低、涉及面窄等問題，與真正建立起讓“失獨”家庭穩(wěn)固的完善的綜合保障體系差距還較大。

三、完善城市“失獨”家庭綜合保障機(jī)制的對策建議

獨生子女家庭由于意外和難以改變的各種因素“失獨”后，政府和社會應(yīng)當(dāng)及時填補(bǔ)“空缺”，建立“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、多方關(guān)懷”的工作模式，動員社會各界力量，綜合運用利益導(dǎo)向、服務(wù)關(guān)懷和宣傳倡導(dǎo)等手段，為特殊困難家庭提供基本的生活、養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)以及精神慰藉和心理疏導(dǎo)等服務(wù)，逐步建立對“失獨”家庭綜合保障長效機(jī)制，努力營造全社會共同關(guān)心、幫助的良好氛圍，讓這個特殊群體感受到“失獨”不失愛，“失獨”不失望，“失獨”不失心。課題組根據(jù)調(diào)研并結(jié)合成都市的實際，提出如下對策建議：

（一）防患未然，保障獨生子女安全健康。加強(qiáng)社會、家庭及獨生子女本身對安全健康問題的教育及防范，減少獨生子女死亡及傷殘，從源頭上減少“失獨”家庭的產(chǎn)生。一是要政府高度重視，發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，并動員社會團(tuán)體和非政府組織以及各種社會力量，積極參與降低獨生子女死亡及傷殘率的各項活動及工作。二是要大力開展關(guān)愛兒童生命的安全教育活動，提高獨生子女及其父母規(guī)避風(fēng)險的意識和能力，特別是教育部門應(yīng)在幼兒園和學(xué)校中加強(qiáng)幼兒及學(xué)生安全教育和生命教育，提高孩子的自我保護(hù)和安全意識。三是發(fā)揮人口計生基層工作網(wǎng)絡(luò)的作用，應(yīng)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)工作人員與最貼近城市家庭的優(yōu)勢，深入到城市社區(qū)家庭中開展兒童安全知識的宣傳教育，組織開展關(guān)愛生命安全的各種活動，為社區(qū)家庭兒童患病及遭遇事故時提供及時的幫助，對不幸“失獨”的家庭提供積極的再生育或收養(yǎng)指導(dǎo)服務(wù)。

（二）普查登記，建立“失獨”家庭信息檔案。針對現(xiàn)在對失獨家庭情況掌握不全的情況，應(yīng)發(fā)揮城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢，組織開展“失獨”家庭普查登記。

（三）政府主導(dǎo)，建立多種形式扶助保障機(jī)制。一是有條件地提升保障水平。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)扶助政策前提下，根據(jù)扶助基本原則，制定地方補(bǔ)償扶助標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升最低保障標(biāo)準(zhǔn)。二是建立獨生子女人壽保險制度和意外風(fēng)險基金制度。充分發(fā)揮社會保險與商業(yè)保險作用，可成立相應(yīng)保障基金，為“失獨”家庭購買涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、重大疾病等方面的商業(yè)保險，在高標(biāo)準(zhǔn)的保險基礎(chǔ)上降低國家財政負(fù)擔(dān)。三是細(xì)化幫扶舉措。針對“失獨”家庭在就醫(yī)、養(yǎng)老、喪葬等方面要出臺傾向性政策，建議降低機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的入住門檻，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)院及喪葬機(jī)構(gòu)擔(dān)保人條款細(xì)則，取消“失獨”老人入住和進(jìn)行手術(shù)必須由兒女簽字這一要求。

（四）多方參與，構(gòu)建全面的社會關(guān)懷體系。幫扶“失獨”家庭，應(yīng)該共同參與才能解決，需要全社會傾注更多的人文關(guān)懷。一是政府部門要聯(lián)動。幫扶“失獨”家庭是一項系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)扶助、醫(yī)療救助、生活照料和精神慰藉等多個領(lǐng)域，需要計生、衛(wèi)生、民政、社保、財政等單位充分發(fā)揮其自身職能，建立相關(guān)部門齊抓共管的協(xié)作機(jī)制。二是構(gòu)建各方參與建機(jī)制。注重吸引各界力量投身到幫扶中來，將現(xiàn)有的紅十字會、慈善機(jī)構(gòu)、民間公益組織、愛心企業(yè)等社會資源進(jìn)行整合，對“失獨”家庭進(jìn)行救助。三是提供專業(yè)幫扶服務(wù)。建立與培育一支高素質(zhì)、有愛心、專業(yè)化的幫扶隊伍，吸納心理咨詢師、社區(qū)醫(yī)生、養(yǎng)生專家、愛心人士等參與其中，為 “失獨”家庭提供優(yōu)質(zhì)的精神慰藉和心理輔導(dǎo)，幫助他們更好地走出心理陰影，實現(xiàn)社會的再適應(yīng)。四是開展社區(qū)多元化服務(wù)。引導(dǎo)和鼓勵身體精神較好的“失獨”父母積極參與老年大學(xué)和街道、社區(qū)組織的各類活動，豐富其文娛生活，倡導(dǎo)精神養(yǎng)老。成立“失獨”家庭志愿服務(wù)隊，對選擇居家養(yǎng)老的“失獨”老人，提供“買米買菜”、“家政服務(wù)”、“生活陪護(hù)”等較完善的居家養(yǎng)老服務(wù)。

總之，“失獨”家庭問題已成為一項社會問題，對“失獨”家庭的關(guān)注已達(dá)成社會共識，建立起一套有政策依據(jù)、有政府執(zhí)行、有社會參與的完整的幫扶體系具有十分重要的現(xiàn)實意義。