淺議我國高校績效預(yù)算管理的實(shí)施

隨著高校教育管理體制改革的深入和面向社會化辦學(xué)局面的形成，財務(wù)管理已由簡單的資金收支轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣哔Y金使用效益的全面管理，作為財務(wù)管理的重要手段的傳統(tǒng)預(yù)算管理已經(jīng)不能適合當(dāng)前的發(fā)展。面對新的機(jī)遇和環(huán)境，如何使用有效的資源進(jìn)行合理優(yōu)化配置，努力提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理已成為高校高速發(fā)展的重要課題之一。

績效預(yù)算管理是一種是以成本效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，它包括績、預(yù)算、效三大要素。按計劃決定預(yù)算，按預(yù)算計算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來衡量其業(yè)績。通過制定一系列相關(guān)業(yè)績指標(biāo)，建立相應(yīng)的預(yù)算管理體系，使預(yù)算與績效有機(jī)相結(jié)合，從而使各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的收支可以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

一、當(dāng)前我國高校預(yù)算管理存在的問題

目前我國高校采用的預(yù)算編制方法較多，主要是增量預(yù)算法、項(xiàng)目預(yù)期法、零基預(yù)算法等。這些預(yù)算編制方法都沒有考慮諸如物價上漲下跌波動變化等相關(guān)因素，預(yù)算編制不夠科學(xué)、全面；預(yù)算執(zhí)行也只是從局部利益出發(fā)，學(xué)校相關(guān)各級部門和學(xué)院對資金缺少管理和效益觀念，重覆、盲目現(xiàn)象時有發(fā)生；預(yù)算變動性較大，預(yù)算結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)有一定差距；而且沒有一套完整的預(yù)算考核指標(biāo)，加上編制過程參與者單一 ，編制過程不公開、不透明，導(dǎo)致各部門和學(xué)院對學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和定位認(rèn)識不夠，而各職能部門往往只是簡單地認(rèn)為資金管理是財務(wù)部門的事；各學(xué)院為也為爭取更多的項(xiàng)目資金，而盲目增加預(yù)算成本，而不是根據(jù)實(shí)際需要。加上財務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不夠完善，預(yù)算編制過程中編制人員經(jīng)驗(yàn)估計成分較多，其準(zhǔn)確性和真實(shí)性缺乏充分分析論證 。這一切大大影響了我國高校預(yù)算管理的發(fā)展。

二、高校實(shí)施績效預(yù)算管理的必要性

（一）適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資金使用效益；

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大、辦學(xué)水平的提高，不斷擴(kuò)大的經(jīng)費(fèi)需求與國家有限的下?lián)芙?jīng)費(fèi)之間的關(guān)系日顯緊張。實(shí)施績效預(yù)算管理，注重社會經(jīng)濟(jì)效益，合理利用有限的高校資金，可進(jìn)一步提高高校資源的合理配置。改變預(yù)算編制與資金使用相脫節(jié)的環(huán)節(jié)。建立一種合理有效的預(yù)算機(jī)制來管理、編制預(yù)算，管理預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用，減少人為因數(shù)的影響。

（二）實(shí)施高校績效預(yù)算管理是規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要手段；

通過合理編制績效預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的透明度和規(guī)范性，可以有效控制或約束各高校舉債辦學(xué)的規(guī)模和力度、有效解決高校預(yù)算赤字、資金使用浪費(fèi)的局面，通過各績效指標(biāo)對各部門進(jìn)行約束，從而在制度上強(qiáng)化內(nèi)控制度，避免高校資金的重復(fù)支出，規(guī)避財務(wù)風(fēng)險和財務(wù)經(jīng)營風(fēng)險，有利于提高財務(wù)管理水平。

（三）實(shí)施績效預(yù)期管理有利于高校長期穩(wěn)定發(fā)展。

編制合理有效的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，實(shí)施績效目標(biāo)管理與評價，可以提高高校辦學(xué)水平與規(guī)模，促使高校教學(xué)、科研、管理等各項(xiàng)工作的順利實(shí)施，調(diào)動各部門的積極性與主動性，有效解決高校自身發(fā)展和資金短缺的矛盾。有利于發(fā)揮資金的運(yùn)用效果，衡量與考核各部門的效益比，有利于促進(jìn)高校長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、實(shí)施高校績效預(yù)期算管理的構(gòu)思。

（一）確定合理績效預(yù)期算目標(biāo)，注重績效考核；

以高校內(nèi)部各部門預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算為基礎(chǔ)，不管是采用統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理；還是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理模式；只需按計劃決定預(yù)算，核定成本，按成本確定經(jīng)濟(jì)效益，根據(jù)其產(chǎn)生的效益確定業(yè)績。幾者相互制約、相互影響。加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)，建立分工明確、責(zé)任到位的預(yù)算信息管理信息系統(tǒng)，為其他部門編制、執(zhí)行預(yù)算提供依據(jù)。

把預(yù)算績效考評以自然年度為一周期，分為經(jīng)常性考評和年終考評。經(jīng)常性考評采用預(yù)算常申報制度；年終考評在每年年底進(jìn)行；對于跨年度重大支出項(xiàng)目，可根據(jù)項(xiàng)目完成情況實(shí)施階段性考評。預(yù)算績效考評工作由計劃財務(wù)處或其他相關(guān)專業(yè)部門統(tǒng)一組織管理、實(shí)施。主要從預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算總體目標(biāo)完成情況四方面考評。主要考評資金數(shù)額較大、影響面或受益面較廣的項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

（二）建立一套完整的績效預(yù)算評價指標(biāo)體系；

要選擇具有可操作性和實(shí)用性的績效評價指標(biāo)，各指標(biāo)不僅要有共性，還要有個性。要合理確定高校績效評價指標(biāo)以及各指標(biāo)的分值和各自的權(quán)重比。運(yùn)用投入產(chǎn)出比，并結(jié)合相關(guān)專家的意見和建議，對各指標(biāo)的定義要清晰，衡量方法要準(zhǔn)確。而考評績效評價中各項(xiàng)目目標(biāo)是否明確，是否符合學(xué)校遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)。考評與預(yù)算實(shí)際支出范圍、支出結(jié)構(gòu)的合規(guī)性、合理性；項(xiàng)目審批程序與預(yù)算申請時一致性；支出內(nèi)容中是否存在支出依據(jù)不合理、超標(biāo)準(zhǔn)開支及虛列支出情況；是否存在截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金情況。要綜合按高校各部門包括教學(xué)部門、科研部門、教學(xué)輔助部門、行政管理部門、后勤產(chǎn)業(yè)部門和其它部門以固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、其他資產(chǎn)等投入類指標(biāo)確定收支數(shù)據(jù)，再根據(jù)各部門相應(yīng)的產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計核算，如師生滿意度指標(biāo)，畢業(yè)生就業(yè)率指標(biāo)，科研成果獲獎數(shù)指標(biāo)，科研經(jīng)費(fèi)收入指標(biāo)，生均培養(yǎng)成本指標(biāo)，資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)等。而項(xiàng)目預(yù)算須以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)的各類優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域或重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目類經(jīng)費(fèi)，通過過程評價和結(jié)果評價，設(shè)立項(xiàng)目的收支結(jié)余指標(biāo)，以及項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)等，建立績效滿意度考評。

（三）加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，完善激勵和約束機(jī)制。

加大對預(yù)算執(zhí)行的控制，建立嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算調(diào)整審批程序和制度，對預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題及時處理；在預(yù)算執(zhí)行過程中，要對預(yù)算的完成進(jìn)度、完成情況、實(shí)際效益進(jìn)行管理，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與各部門的考核獎懲結(jié)合起來，由相關(guān)專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)對預(yù)算績效進(jìn)行評價和考核，把預(yù)算考評結(jié)果將作為以后年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核的相關(guān)內(nèi)容，也將作為教學(xué)科研人員近幾年內(nèi)再次申報相關(guān)課題的重要參考因素。將預(yù)算績效考評結(jié)果分為四個等次：優(yōu)秀、良好、合格、差。以結(jié)果評定績效。

建立績效問責(zé)機(jī)制，對繼續(xù)預(yù)算完成情況較好的要進(jìn)行獎勵；對績效預(yù)算執(zhí)行情況較差的要進(jìn)行懲處，查明原因，可以減少下一年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算。同時要建立教職員工個人薪金獎勵機(jī)制，將薪酬與部門績效評價相結(jié)合，充分調(diào)動學(xué)校內(nèi)部各組織及個人執(zhí)行績效預(yù)算管理的積極性，形成獎勵先進(jìn)、約束低下的考核機(jī)制。

我國于1994年才開始實(shí)行的分稅制財政管理體制改革，標(biāo)志著預(yù)算法正式開始實(shí)施，而預(yù)算績效評價考核體系是在2003年提出的，直到2014年預(yù)算法才進(jìn)行了一次大修改。以結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的績效預(yù)算在我國實(shí)際工作中還剛起步，許多評價方法及步驟還需進(jìn)一步明確和探討，遵循講求績效和收支平衡，建立完善績效管理體制需要在日后的實(shí)踐中得以補(bǔ)充和完善。而積極開展績效預(yù)算管理改革，逐步建立符合我國國情的績效預(yù)算管理體制，牢固樹立績效預(yù)算管理理念，豐富完善評價指標(biāo)，任重道遠(yuǎn)。

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