以行政生態學視角探析我國公務員績效考核機制的改革與探索

摘要：隨著知識經濟以及信息化時代的到來，政府、企業均面臨著空前復雜的形勢和環境，對人力資源的重視程度與日俱增。對于政府而言，公務員績效考核制度是否客觀公正科學，直接關系到政府行政效率以及公共服務水平的提高。然而，目前我國公務員績效考核在考核制度、過程、方法及結果方面仍存在許多問題，與我國的行政生態環境不能很好的適應，這種現狀極大地限制了人力資源管理效能的發揮。

關鍵字：公務員；績效考核；行政生態環境；對策

一、引言

自1993年我國建立國家公務員制度以來，一直沿用的是《國家公務員暫行條例》，然而這個條例在法律效力的限制、法律規范性的缺陷以及法律完整性上的不足都不能適應現代社會發展的需要。依據《中華人民共和國公務員法》的規定，對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。從我國公務員現行制度出發，公務員績效考核可以定義為：國家行政機關依據有關法律法規的規定，按照其管理權限，對公務員的工作表現、工作實績及思想品德等進行全方位考察和評價，重點考核公務員的工作實績。③公務員績效考核是國家公務員制度的重要組成部分，是一項基礎性管理工作，是激勵公務員積極努力地開展工作，促進公務員隊伍素質提高的重要方法。

二、行政生態角度下剖析我國公務員制度的問題

為了避免陷入孤立思考問題的圈子里，我們在研究公務員制度的時候，應該將它置身于與其相關聯的行政生態背景下來分析。美國學者里格斯對于行政生態學的定義是：“自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的學科。 其研究的范圍包括1.探究各國所特有的社會文化以及歷史等諸多因素如何影響并塑造該國的公共行政學。2.探究各國公共行政如何影響該國社會變遷及發展。固筆者從國際環境與國內環境方面來分析我國公務員績效制度的問題：

（一）國際方面

隨著各國間的多方合作與競爭愈加密切和激烈，優勝劣汰的自然生存法則以及這種公平、競爭的經濟環境也推動了我國政府機構與人事的改革。自上世紀70年代以來，西方國家掀起了一場旨在剔除韋伯官僚制與傳統公務員制度流弊的行政改革與公務員制度創新浪潮。如撒切爾夫人執政時掀起的聲勢浩大的政府民營化運動， 以及后來西方所盛行的新公共服務、政府再造等理論，都旨在改變政府的機構臃腫、組織效率低下現象，以提高人民滿意為目標。在這種目標驅動下，公務員績效考核的目標指向是為其服務對象提供優質高效的產品與服務，對我國政府機構精簡提供借鑒。其次，是國際文化環境對我國公務員考核制度的影響。由于信息科技的推動，使得西方的“民主”、“自由”、“競爭”等理念通過各種途徑和方式迅速在全球范圍內傳播開來。通過網絡，人們自然會將中國的現狀與西方政府的廉潔、高效對比，反思官員腐敗等現實問題，并通過各種方式推動公務員制度改革。誠然，全球政治、經濟、文化方面的生態環境對我國公務員績效考核制度有一定推動作用，但其根植于民主社會的公民權理論、社區和市民社會的模型以及組織人本和組織對話理論的基礎上，我國特殊的國情導致我國公務員考核制度的改革是一個十分漫長和復雜的過程。

（二）國內因素

1、我國經濟體制---公務員績效考核

行政生態學集大成者里格斯認為經濟要素是影響一個國家公共行政最重要的因素。我國公務員的經濟環境大有體制內的符號，具體表現為：第一，政企、政資不分現象仍然嚴重，這嚴重損害了公務員制度新陳代謝機制的正常運作；第二，公務員的社會保障制度改革滯后，公務員工資普遍相對于國內逐年上漲的物價來說相對較低，由于福利和保障的不健全導致公務員腐敗、跳槽的現象時有發生；第三，公務員生存的經濟環境惡化，基層公務員收入并不高，然很多公務員講排場、比闊氣的風氣也比較嚴重，在物質性的價值觀占主動后，便導致了公務員主動服務意識不足，辦事效率的低下。

2、政治文化要素---公務員績效考核

里格斯認為符號系統的影響力主要體現在符號系統所提供的“共同意識”是形成權威的必要因素。我國兩千多年來傳統封建主義政治文化的影響突出表現在以下兩個方面：其一，“官本位”思想嚴重導致群眾參與不足。其二，“人治”觀念根深蒂固，法治觀念淡薄。與西方的民主、法制觀念相比我國歷史環境造就了中國獨有的人治清節。在人治觀念指導下，人情因素在很大程度上取代客觀、公正的考核標準而成為決定績效考核結果的主要因素。

3、體制要素---公務員績效考核

筆者認為，制度是績效考核失敗的深層原因之一，當前我國政治體制雖經五次改革使得機構精簡、人員減少，但體制改革并不徹底，主要表現在：政府職能轉變一直不到位以黨代政現象依然存在；民主參政議政制度還不完善等方面，這使得績效考核機制合理配置人力資源的功能被大大限制。另一方面是體制機制不健全。我國目前還未建立比較完善的公務員職位分類制度、公務員培訓發展制度、公務員薪酬管理制度等配套制度。配套制度缺失是的績效考核工作流于表面。

四、我國公務員績效考核制度改革的對策建議

針對我國特定的國內國際生態行政環境，筆者認為可以從以下幾個方面對我國公務員績效考核制度改革：

（一）改革完善我國公務員考核制度生態環境

1、行政文化土壤培育透明化、民主化意識

圍繞政府與社會之間的關系，我國應建立一種“小政府、大社會”的關系政社關系。政府從微觀的管理領域中退出，未來不能再以上級領導和主管單位為公務員考核主體，而是要加強引導社會公眾及媒體對公職人員的監督和考核。當前，隨著微博、微信等互聯網媒體工具的全面普及，政府可以鼓勵民眾通過這些平臺對于公務員的平時行為進行有效監督和表揚。

2、樹立正確的績效管理理念，健全法律法規體系

法治政府無疑成為當代政府的重要特征。要做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。我國的相關部門應加緊制訂和推出一套符合中國國情、可操作性的精良法律并注重其在實踐中的落實。講求法治原則，考核的制度化、法律化確保了考核有健全的監督和反饋機制保證權威性。同時，加強政府績效管理、界定政府職能、提高服務質量有利于建立和發展社會公眾對政府公共部門的信任，增強政府公共部門的號召力和凝聚力。

3、需要進一步深化政府體制改革

為了盡量避免官本位思想、人治觀念等問題，預防由人情分和關系分導致的考核結果千篇一律。今后我國政府的改革，應該結合我國特有的行政生態環境，并且要大膽向傳統封建思想開刀。尤其是對于公務員制度的改革，更要根植于我國的生態環境進行大膽創新探索。

（二）突破自身技術瓶頸，建立系統化、科學化的考核體系

1、建立科學的績效考核目標體系

公務員績效考核在內容上主要是考核業績和效果。其考核目標應包括下述內容： 一是履行崗位責任制的情況； 二是工作任務完成情況； 三是工作效率高低； 四是工作效益好壞； 五是對上述績效表現起支持作用的知識、能力、品德諸素質。公務員績效考核目標體系經確認后要公諸社會， 不僅讓崗位上的公務員了解并按其要求執行， 又要讓監察部門、人事部門和上級領導了解、尤其是要讓社會各界參與監督。

2、建立具體化的考核指標體系

不同部門的不同類別、不同層次的公務員應制定不同的、具有針對性的考核指標。（1）考核指標的制定應由考核專家和考核對象共同參與。這樣才能在考核過程中兼顧多方利益，從而是考核結果公正、公平。（2）考核指標的制定應有科學依據。公務員權利和義務是制定考核指標的基本依據；《國家公務員法》是制定考核指標的主要依據；崗位責任和工作目標責任是制定考核指標的直接依據。（3）按照不同考核目的、考核對象及其工作性質的不同， 制定不同考核指標。實行分類考核， 不同類別和級別的公務員應該使用不同的考核標準。

3.建立多樣化的考核方法體系

（1）實施定性和定量相結合的方法，全面考核公務員

堅持定性考核與定量考核相結合，突出定量考核。考核時要以具體完成工作的數量、質量和群眾滿意度等方面為主進行考察，結合公務員自身具備的業務知識、工作態度和工作能力等情況，確保考核的方法科學、合理。推行以量化考核、考試、考量“三考”為主要內容， 按“德、能、勤、績、廉”分為五個維度計算總分值的考核方式得出被考核者的考核等次。

（2）平時考核和年度考核相結合

由于公務員考核系統中出現的遺漏和不足，我們的政府應加強對公務員平時表現的考核。統計老百姓對滿意度、創先爭優分子等信息，獎懲分明，鼓勵先進。平時考核是年度考核的依據，在今后的考核中一定要加強兩者的結合。

（3）引入“360度”考核模型， 建立民主考評機制

“360度考核”方法是一種全方位多角度的考核，最早在企業中使用。是由被考核者上下級、同事和服務對象等從多個角度對考核者進行評價的一種考核方式。這種方法具有較高的有效度和可信度，避免了領導層的獨斷專行，其考核結果對于被考核者能力、水平和業績的提高有著重要作用。此外，西方國家近年來普遍采用的“結構導向績效考核法”也值得我國借鑒。

（4）注重績效考核結果的應用

考核結果是非常重要的內容，它公務員職務升遷、薪資福利的依據。在這方面，以英美為首的西方國家明確規定， 所有考核結果， 必須以書面形式反饋給考核對象， 若被考核者對結果有異議， 可以通過書面形式向更高級主管申訴。事實上，這種做法可以使被考核者了解到自己的真實情況，從而勵志圖新做的更好。此外，將考核的結果及時上報給主管上級，有利于考核主體制定更具體全面的考核內容和目標。

參考文獻

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