煙臺養老服務產業發展存在的問題及對策

當前，人口老齡化問題已成為社會和各級黨委政府普遍關注的熱點問題之一。進入新世紀以來，我國邁入老齡化社會快速發展階段，“十二五”時期出現我國第一個老年人口增長高峰，60歲以上老年人口總數將增加至2.21億，比重將由13.3%增加到16%，龐大的老年人口規模及人口老齡化進程的不斷加快，既給社會養老保障、養老服務帶來了巨大壓力，同時也形成了養老服務的巨大需求。未來幾年間，中國養老服務產業發展潛力巨大。順應社會發展趨勢，把握好這一重要戰略機遇期，不斷培育、發展、壯大養老服務產業，對于加快經濟轉型升級步伐、構建和諧社會具有積極的意義。煙臺市是山東半島發達城市，在養老服務領域，龐大的老年人口規模及老年人口高齡化，對養老服務形成巨大需求，加快推進社會養老服務產業發展已成當務之急。

一、養老服務產業的涵義及煙臺發展養老產業的目標方向

養老服務產業是最典型和最大的老齡產業。老年人的需求是老齡產業發展的根本基礎，而老年人的主要需求是養老服務需求。中國的養老產業是從計劃經濟條件下那些專門為照顧“三無對象”而設立的國家福利設施的基礎上發展起來的。我國傳統的養老模式是家庭養老，沒有家庭支撐的城市孤寡老人和農村五保老人，則由政府興辦的敬老院或養老福利機構負責供養。隨著經濟社會發展，特別是人口老齡化的迅猛發展，家庭和政府都無力負擔沉重的養老服務壓力，只能求諸市場，動員廣泛的社會力量為老年人提供養老服務。目前，我國約有60歲以上老年人口1.47億，這就是一個潛在的養老服務需求的巨大市場，可以預見養老服務業將是未來最大的老齡產業。煙臺市養老產業的目標方向：養老服務業是應對人口老齡化的現實需要、保障和改善民生的客觀要求、擴大內需和促進產業轉型的重要途徑。要通過深化改革、制度創新和政策調整，激發市場活力，統籌推進養老事業和養老產業互動發展，逐步形成政府主導、社會參與、市場運作、統籌發展的管理體制和運行機制，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。要堅持政府“保基本、兜底線”，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，支持和引導社會各方面力量積極參與，使社會力量成為養老服務業的發展主體。要大力加強養老機構建設，統籌發展農村養老服務，培育和發展養老產業市場，大力推進“醫養”結合，滿足不同層次老年人的養老服務需求，將養老服務業打造成煙臺市新的經濟增長點。

二、煙臺養老服務產業發展存在的主要問題及原因

目前，煙臺市的社會養老服務產業發展尚處于起步階段，發展中的問題主要表現在以下幾個方面：

（一）養老服務供需矛盾突出。近年來煙臺老年人口“基數大、增長快、高齡化、空巢化”以及需求的剛性和多樣性的特征越來越明顯，低檔的硬件設施和低質的服務與不斷增長的社會需求脫節，供求失衡。一是機構量少、床位緊缺。目前，煙臺市有195家養老機構，床位數占老年人口總數的2.2%，既低于發達國家5%—7%的比例，也低于發展中國家的3%的平均水平。由于具有照料護理功能的養老服務機構及其床位等資源的嚴重短缺，許多有需求的老年人尤其是失能老人、大多數農村五保人員得不到基本的養老保障。尤其是醫護型養老機構數量少，養老床位結構尚不合理，社區居家養老服務不完善，缺乏專業的市場服務組織。

（二）養老服務資源配置不均衡。煙臺市在城鄉、地區、所有制之間養老資源的配置差異較大。城鄉差距。社會保障的重點在城鎮，城市養老服務水平明顯高于農村。農村老齡化程度高、個人積累少、醫療服務差、社會化保障程度低，使得農村養老仍然是老大難問題。地區差異。受各地區經濟發展水平影響，煙臺市對養老服務的財政補貼有比較大的差異。煙臺市對新增床位每張給予5000—6000元的一次性補助和每月100元的運營補貼。公辦和民辦差別。煙臺市8家公辦養老機構存在排隊等床位的現象，而許多民辦養老服務機構因為規模小、檔次低、空間、通風、采光等基礎條件比較差，入住率僅維持在60%—70%。一些民辦高端的養老機構，由于收費高而沒有市場，入住率極低。公辦“住不下”與民辦“住不起”、“空閑”現象并存。造成上述問題的主要原因是公辦養老機構享受國家無償劃撥土地、人員進入事業編制、一定的財政補助等待遇，而民營養老機構則由于缺乏國家和地方政府的資金扶持，先天投入不足，運營成本高，導致服務設施的數量和質量都相對有限，不公平競爭明顯。

（三）投入不足，投融資方式單一。長期以來，由于社會對老年人養老問題認識不到位，養老服務一直作為公共服務體系的一部分，政府作為養老服務事業性投資主體，對產業發展認識不夠，在國家制定的各項規劃中，沒有真正市場化的養老服務產業，更沒有形成具有操作性的資金投入機制，導致政府對養老服務產業投入不足，市場化程度低，民間投資有限，養老服務產業發展資金來源單一，產業發展推動力不足，且投向以機構養老為主。2012年，煙臺市機構養老占全年養老資金撥付的48.6%，居家養老補助只占20.8%。

（四）體制機制建設滯后。養老服務產業是一個新興的朝陽產業，由于缺乏合理的產業管理體制機制，產業化進程緩慢。一是管理體制未理順，法律保障缺乏。目前沒有一個明確的管理部門專管專抓，養老機構管理缺乏統一的法律法規，致使部分養老服務行業處于無序運行狀態。民辦養老機構屬于非營利性企業，有的在工商部門登記，有的在民政部門備案，有的是“黑院”， 沒有營業執照，也不符合辦院條件，處于無部門管理狀態。

（五）從業人員少，專業人才匱乏。養老服務是一種特殊的老年公共服務產品，直接關系到老年人的身心健康、生命財產安全，需要大量具有社會責任感、奉獻精神的專業化人才隊伍。由于社會環境差、地位低、收入低、工作臟累等原因，養老機構中的管理人員、護理人員和醫護人員嚴重短缺，許多民辦養老機構護理人員少、年齡偏大，且流動性大，專業素質、服務水平不高。護理員難招、用工慌始終是養老服務產業發展中一個比較突出的問題。護理人才尤其是一線護工極其缺乏，目前全市約有1700名養老護理人員，但只有10%的人員取得國家職業資格證書，大多是下崗女工、農民工或4050人員，大部分人員缺乏專業護理知識。另外，從事養老服務人員的工資和福利待遇偏低，法律法規對養老行業的保障支持力度不夠強，整體缺乏競爭力和發展后勁，在一定程度上也影響到了養老服務業的發展。

三、加快煙臺養老服務產業發展的對策措施

（一）把養老服務產業發展納入各級政府考核指標體系。當今社會，養老服務事業的發展體現著社會文明進步，是構建和諧社會的基礎保障，各級黨委政府要把養老服務事業發展擺上重要議事日程，把養老服務體系建設納入各級政府綜合考核指標體系，進行逐級考核。要加大對養老服務工作的推動力度，社會養老服務工作是一項綜合性的社會工作，涉及面廣，工作量大，需要方方面面的支持和配合。因此，建議參照杭州市的做法，建立養老服務聯席會議制度，由分管市長召集、有關部門負責人參加，主要職責是研究和解決在養老服務工作中遇到困難和問題，形成推進養老服務工作的整體合力。

（二）盡快出臺社會養老服務產業發展規劃。加快發展社會養老服務產業需要政府深度介入，需要將養老服務業提升到“戰略產業”的高度，列入當地經濟社會發展專項規劃。應根據經濟社會發展階段和經濟社會發展水平，結合本市老齡人口狀態和養老服務產業需求，編制養老服務產業發展的近、中、遠期發展規劃，明確發展目標、發展重點和優先領域，規范和引導社會資金合理投向，建立養老服務補貼自然增長機制，推動養老服務產業健康有序發展。

（三）建立合理的養老服務體制。養老服務產業發展在很大程度上取決于體制機制的改革和創新，應加快建立符合當地特色的養老服務體制。一是合理定位不同投資主體的運營方向。二是建立合理的投資機制。三是建立長效的管理機制。明確產業管理主體，進一步簡化管理機構，建設綜合管理機制。加快轉變政府職能，強化行業中介機構建設，將評估、監管、認證等工作轉交中介機構，政府管調控和引導。

（四）配套完善產業扶持政策。當前，養老服務產業是兼具公益性的微利產業，需要相關政策的扶持和保障，以推動產業健康快速發展。應根據國家相關政策，結合當地經濟社會發展和人文特色，在項目審批、建設用地、資金補貼、稅費等方面給予優惠扶持，動員社會各界力量興辦養老服務業。具體來說：一是完善土地政策。二是完善財政金融政策。三是完善醫療衛生政策。對符合條件的民辦養老服務機構興辦的醫療機構，應納入城鎮職工基本醫療保險和城鄉居民合作醫療保險定點范圍，更好地保障老年人的生活質量，促進醫養結合養老模式的正常運行和發展。

（五）著力居家社區養老服務業。一是建立完善網絡服務平臺。加快建立社區、鎮（街道）、縣三個層面的居家養老服務網絡體系，搭建家庭、社區、機構的養老服務平臺，引導形成居家養老專業服務公司+專業服務人員+志愿者隊伍為一體的產業鏈條。二是積極培育居家養老服務市場、引導居家養老消費的有效增長。政府要通過制定優惠政策，積極引導民間組織和企業等社會力量參與居家養老服務，拓寬民間資本的發展空間，并使之成為居家養老服務業的主體力量。同時，要積極引導老年群體樹立對居家養老服務的消費觀念，提高居家養老服務市場的需求，為參與居家養老服務的合規企業提供應有的市場空間，實現居家養老服務市場的可持續發展。

（六）構建養老服務人才隊伍。按照專業化、職業化和志愿者相結合的原則，建立一支專兼結合、結構合理、素質優良的養老服務人才隊伍，為產業發展提供人才支持。一是加強養老服務的專業人才培養。教育、人力資源和社會保障、民政部門支持在高等院校和中等職業技術學校增設養老服務相關專業和課程，加快培養老年醫學、康復醫學、護理、營養和心理等方面的高級專業人才，制定優惠政策鼓勵大專院校對口專業畢業生從事養老服務產業工作。二是加強職業技能培訓。應有計劃地對養老服務人員進行職業培訓，學習國內外先進的養老服務理念，提高養老護理員職業道德、服務意識和業務技術水平，同時建立養老院長崗前培訓和養老護理員持證上崗制度。

（七）鼓勵公益慈善組織支持養老產業服務。引導公益慈善組織重點參與養老機構建設，養老產品開發，養老服務提供，使公益慈善組織成為發展養老服務產業的重要力量。積極培育發展老年服務公益慈善組織，積極扶持發展各種為老年志愿組織，開展志愿服務活動，倡導機關干部和企事業單位職工、大中小學生參與養老服務志愿活動，支持老年組織開展自我管理、自我服務和服務社會活動，探索建立健康老人參與志愿互助服務的工作機制，建立為老志愿服務登記制度，探索建立養老服務志愿者活動機制，逐步實現活動的制度化、規范化和常態化。弘揚敬老、養老、助老的優良傳統，支持社會服務窗口開展“敬老文明號”創建活動。