重慶市農(nóng)地流轉(zhuǎn)典型模式及其風(fēng)險(xiǎn)分析

李彬++張玉娟

摘 要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地資源、提高土地利用效率、改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的主要途徑。全國(guó)各地對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了多種形式的探索。重慶市突破一般農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，形成了地方特色的九龍坡區(qū)“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”模式和長(zhǎng)壽區(qū)“股權(quán)+紅利+工資”模式。兩種模式本身存在不同的風(fēng)險(xiǎn)，成為影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約因素，理應(yīng)引起高度重視。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；模式；風(fēng)險(xiǎn)；重慶市

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）06-0022-02

為打破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，促農(nóng)地流轉(zhuǎn)，全國(guó)各地對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了探索（張晟南，2008）。郭心毅、吳萍（2011）對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本模式——轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押基本模式的優(yōu)點(diǎn)、不足及適用條件進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)[1]。國(guó)內(nèi)積極探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)新模式，如廣西富川瑤族自治縣的“公司+ 基地+ 農(nóng)戶(hù)”的土地租賃合作模式[2]，江蘇省徐州市銅山“股田制”模式[3]，廣東南海寶安等地土地股份合作制模式[4]，山東省棗莊“地資本化試驗(yàn)”[5]，成都綜合性“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”等[6]。重慶市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在突破傳統(tǒng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的探索中最具典型的案例有兩種模式：九龍坡區(qū)“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”模式和長(zhǎng)壽區(qū)“股權(quán)+紅利+工資”模式。

一、兩種模式概述

（一）九龍坡模：“宅基地?fù)Q住房、土地?fù)Q社保”

1.“宅基地?fù)Q住房”模式。九龍坡區(qū)按照“城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的要求，拿出原農(nóng)村宅基地的20%左右，集中興建城市化住宅小區(qū)，剩下的80%左右的農(nóng)村宅基地指標(biāo)被置換為城市建設(shè)用地，多得的土地出讓金等收益被用來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)民購(gòu)房。例如，九龍坡花卉園區(qū)清河、高田坎和高峰寺三個(gè)村共有740畝屬于農(nóng)村建設(shè)用地，按照城市小區(qū)建筑密度，只用原來(lái)20%的建設(shè)用地，就可以解決全部農(nóng)民的住房問(wèn)題，安置1 200多戶(hù)，平均每戶(hù)100平方米（主要戶(hù)型為80平方米）。其他80%的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地指標(biāo)。新建住宅成本價(jià)每平方約900元，售給農(nóng)民580元，差價(jià)部分從城市建設(shè)用地的土地收益中支出，農(nóng)民原有的舊房拆遷補(bǔ)償每平方米270元，加上舊房面積比較大，農(nóng)民基本上在不花錢(qián)的前提下，每家就可以住上80平方米的高標(biāo)準(zhǔn)的城市小區(qū)住房[7]。

2.“土地?fù)Q社保”模式。根據(jù)九龍坡區(qū)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》，在自愿的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶(hù)將農(nóng)地出租給村集體，出租金額按照稻谷每畝平均產(chǎn)量折算約1 000元/畝，再由村集體流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)或區(qū)，鎮(zhèn)或區(qū)政府將騰出來(lái)的土地出租給有實(shí)力的企業(yè)和個(gè)人。這種模式的特征在于促進(jìn)了龍頭企業(yè)與農(nóng)民的合作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的合理利用。例如，九龍坡花卉園區(qū)清河、高田坎和高峰寺三個(gè)村在用宅基地?fù)Q住房后，剩余的3 000多畝耕地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到花卉園區(qū)，由園區(qū)統(tǒng)一招商用于發(fā)展花卉產(chǎn)業(yè)。確定每畝地流轉(zhuǎn)費(fèi)用1 500元，其中100元為村級(jí)工作經(jīng)費(fèi)，50元為社（村民小組）經(jīng)費(fèi)，考慮到農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的收入仍不是十分穩(wěn)定等實(shí)際情況，其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益仍歸農(nóng)民所有，流轉(zhuǎn)后農(nóng)民每畝地每年可得1 350元收益。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租，農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，可在附近的農(nóng)業(yè)園區(qū)或城鎮(zhèn)企業(yè)打工，以企業(yè)為依托解決社保問(wèn)題，并享有固定土地收益，實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收。

（二）長(zhǎng)壽模式：“股權(quán)+紅利+工資”

長(zhǎng)壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村5個(gè)村民小組共508家農(nóng)戶(hù)，2006年4月，在自愿、平等、互利的原則下，在資金共籌、財(cái)產(chǎn)共有、決策共定、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、盈利共分、充分自愿的前提下組織股份制合作經(jīng)濟(jì)體。麒麟村農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估作價(jià)253.42萬(wàn)元，作為公司注冊(cè)資本的一部分。這種“龍頭+公司+農(nóng)戶(hù)”的農(nóng)地入股模式，使龍頭企業(yè)、公司和農(nóng)戶(hù)形成了緊密的經(jīng)濟(jì)利益共同體。公司完全實(shí)行企業(yè)化管理，直接供應(yīng)擁有市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的龍頭企業(yè)；龍頭企業(yè)獲得了穩(wěn)定的原料基地，克服了千家萬(wàn)戶(hù)分散種植、分戶(hù)管理的種種弊端，降低和分散了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，降低了生產(chǎn)和交易成本；公司利潤(rùn)按股權(quán)分紅，農(nóng)民既可外出務(wù)工，也可受雇于公司獲取勞務(wù)性收入[8]。

二、兩種模式風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）九龍坡模：“宅基地?fù)Q住房、土地?fù)Q社保”風(fēng)險(xiǎn)分析

1.操作風(fēng)險(xiǎn)。采取“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”的模式雖然使農(nóng)民可以享受到和城市居民一樣的各種社會(huì)保障，并且還可以通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)得到不小的收益，但是，由于全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策并不明晰，九龍坡區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作也尚處在摸索階段，再加上政府要為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裰Ц稊?shù)額較大的社會(huì)保險(xiǎn)，因此，這種模式的收益在實(shí)際操作過(guò)程中很難落實(shí)到位[9]。

2.合同風(fēng)險(xiǎn)。合同風(fēng)險(xiǎn)一般分為訂約風(fēng)險(xiǎn)和履約風(fēng)險(xiǎn)。九龍坡區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)主體之間已從流轉(zhuǎn)初期的私下流轉(zhuǎn)、口頭協(xié)議逐步過(guò)渡到通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同并在村委會(huì)備案。然而，由于農(nóng)民的自身文化素質(zhì)不高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)缺乏，流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)，訂約時(shí)難以將所有事項(xiàng)考慮周全，導(dǎo)致合同的非完全性，農(nóng)民利益得不到保障，形成訂約風(fēng)險(xiǎn)。而如果流轉(zhuǎn)主體另一方在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，由于其主觀原因，不履行合同規(guī)定的義務(wù)，以致給另一方帶來(lái)?yè)p失的可能性，就會(huì)形成履約風(fēng)險(xiǎn)，不管哪種模式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，都有可能面臨合同風(fēng)險(xiǎn)。

3.土地“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。土地受讓方為了獲得經(jīng)濟(jì)效益最大化，選擇非農(nóng)生產(chǎn)，如政府監(jiān)管不到位，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)地“非糧化”問(wèn)題。而對(duì)于地方政府而言“非糧化”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠迅速帶來(lái)短期效益，最容易提升政績(jī)，也就成為地方政府最樂(lè)意支持的流轉(zhuǎn)方式。甚至有一部分土地受讓方擅自改變土地用途，以獲取更大的利潤(rùn)空間。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加速，用于糧食生產(chǎn)的耕地?cái)?shù)量將會(huì)進(jìn)一步減少，糧食問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事，直接威脅到社會(huì)的穩(wěn)定[10]。

4.土地資源浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)農(nóng)民用宅基地?fù)Q得住房后，農(nóng)民搬入新住房，這些住房一般遠(yuǎn)離其先前耕地，造成耕地耕種成本增加；加上耕地瘠薄，收入甚微，有的農(nóng)民不愿意對(duì)農(nóng)地投入，有的甚者放棄了耕種，致使大量農(nóng)地荒蕪；而通過(guò)宅基地置換獲得土地的開(kāi)發(fā)商把資金投入到房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上，而農(nóng)民的宅基地也只是把房屋推到后，再也沒(méi)有進(jìn)行有效的利用和開(kāi)發(fā)，造成土地資源的大量浪費(fèi)。endprint

（二）長(zhǎng)壽模式：“股權(quán)+紅利+工資”模式風(fēng)險(xiǎn)分析

1.失地風(fēng)險(xiǎn)。“入股”作為一種投資行為，必然會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民以農(nóng)地入股后面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)就是失地風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民以土地入股，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給了公司，意味著農(nóng)民在一定程度上失去了土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民和公司共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一旦股份制公司出現(xiàn)資金流轉(zhuǎn)不暢、經(jīng)營(yíng)方式不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。如果公司倒閉，按照《破產(chǎn)法》的規(guī)定，債務(wù)人必須用現(xiàn)行所有財(cái)產(chǎn)清償所有債務(wù)，作為股東的農(nóng)民就可能永遠(yuǎn)失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[11]。

2.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地是維系農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)就業(yè)機(jī)制的關(guān)鍵砝碼，一旦土地實(shí)現(xiàn)較長(zhǎng)周期的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民實(shí)際上將會(huì)失去在土地上就業(yè)的權(quán)利。失去土地權(quán)利的農(nóng)民就業(yè)可能有兩種走向，流入城市打工或者留在農(nóng)村成為雇工。但是無(wú)論是城市還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體的吸納能力都是有限的，一旦土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)之后，極有可能會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)民失業(yè)，將會(huì)危及到社會(huì)安全[1]。

3.法律風(fēng)險(xiǎn)。宗勝公司中實(shí)際“農(nóng)地入股”的農(nóng)戶(hù)有508戶(hù)，但注冊(cè)股東只有26 人。這26位注冊(cè)股東是村民們推選出來(lái)的股東代表，由他們代理全體入股農(nóng)戶(hù)的股權(quán)。這些匿名股東和注冊(cè)股東之間通常依靠血緣關(guān)系和社區(qū)信任建立起平等的關(guān)系，但是，一旦出現(xiàn)糾紛，這種關(guān)系就很難維系，屆時(shí)匿名股東的權(quán)益將很難得到法律的保護(hù)（吳紅纓，2007）。由于其股權(quán)的特殊性，“股田制”公司需要有很強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

三、結(jié)論及政策建議

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是中國(guó)城市化進(jìn)程中農(nóng)民流向城市背景下的一種必然趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)選擇。廣大農(nóng)村在依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等基本方式進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)外，出現(xiàn)了各具特色的農(nóng)地流轉(zhuǎn)新模式。重慶市在突破一般農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的探索中，形成了最有地方特色的九龍坡區(qū)“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會(huì)保障”模式和長(zhǎng)壽區(qū)“股權(quán)+紅利+工資”模式。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式中還存在諸多問(wèn)題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題還非常嚴(yán)重，理應(yīng)引起高度重視。

鑒于此，中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，在機(jī)制設(shè)計(jì)上，要構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有序”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制；在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)盡可能規(guī)避農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，尊重農(nóng)民主體作用，保護(hù)農(nóng)民根本利益，警惕土地“非農(nóng)化”；在模式創(chuàng)新上，應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股，直接參與投資經(jīng)營(yíng)和利潤(rùn)分紅，保障農(nóng)民土地收益；在風(fēng)險(xiǎn)防范上，應(yīng)建議公司建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制；在服務(wù)供給上，政府加強(qiáng)監(jiān)管與服務(wù)，建立和完善與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的法律、法規(guī)、實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記備案制度，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。

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[6] http：//money.163.com/08/1014/08/4O7012QO00252G50.html.

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