服務型政府構建的研究
——基于善治理論的維度

王慶林， 李 靜

(廣西大學 公共管理學院， 廣西 南寧 530004)

服務型政府構建的研究
——基于善治理論的維度

王慶林， 李 靜

(廣西大學 公共管理學院， 廣西 南寧 530004)

鑒于傳統的政府運行模式在新形勢下逐漸暴露出自身的弊端，愈來愈不適應市場經濟與政治發展的要求，服務型政府的概念的提出為轉型期的中國政府改革指明了方向，尤其是善治理論為構建服務型政府提供了新的思路，政府與公民社會對公共事務的協同管理模式，對我國政府改革具有重大的價值。基于善治理論興起背景、概念分析和價值，著重從政府方面轉變探究善治理論對我國重塑政府的作用并提出構建善治理論下服務型政府的路徑。

善治理論； 政府各方面轉變； 服務型政府； 路徑選擇

一、善治理論的興起、概念分析與價值意義

(一)善治理論的興起

善治理論的起源首先歸因于政府傳統運行模式的不適應。隨著市場經濟與政治社會的不斷進步，政府傳統的管理方式越來越不能適應形勢發展的需要，蘊含著深刻的危機：包括理論和行動上的危機。從理論上而言，科層制在現代科技和信息化的經濟社會暴露出一系列的弊端，崇尚全能政府造成機構膨脹、干部四風問題嚴重等離構建包括公正、高效、規范等服務型政府要求相去甚遠[1]。從行動而言，管制型的政府管理在現實生活中愈來愈難以發揮作用，主要表現在市場失靈和政府失靈兩個方面。因此，丁宇提出善治是我國管理創新應該努力實現的政府與公民社會進行公共事務最佳協同合作的目標管理方式[2]。正是由于在政府管理的發展進程中，政府管理的范圍和具體組織形式都在不斷地發生變革，因此政府管理的理論創新的要求成為善治理論興起之一。

其次是公民社會逐漸得到發展。公民社會以公民的共同利益與價值為核心，涵蓋了與公眾利益與社會需要而行動的組織。在現代社會中第三部門與中產階級的壯大成熟不斷地推動政治民主化，在公民自主權擴大的同時推動著公民社會的發展，也必然要求國家權力向社會的回歸。注重公民權益的社會蓬勃發展需要國家向社會分權，走國家與社會協同治理社會共同事務的道路，是善治理論的興起之二。

最后治理理念的產生形成了善治理論的基礎。治理的原本意思是引導、控制、操縱或是在一個特定范圍內行使權力等。現在治理是指在相關領域內運用權力滿足公眾需求，從而實現最大的公共利益的過程。治理在市場或政府存在缺陷的方面能夠發揮重要作用，但鑒于它本身的局限，西方學者和國際組織紛紛提出了一些新的理論如：元治理、健全的治理、有效的治理和善治等來健全完善治理理論，其中影響力最大的就是善治理論，作為第三個善治理論興起的緣由。

(二)善治理論與服務型政府的概念分析

善治理論：善治是由源于20世紀80年代末期的治理發展而來，是加快由管理型政府向服務型政府的轉變與構建和諧社會的重要體制保障[3]。善治是在基于市民社會而研究治理的主體對組織的建立和制度的選擇，以及探究怎樣高效率地供給最優質的公共產品和服務以實現最大公共利益的行政模式。政府與公民對公共生活的協同管理作為善治的根本特質，且由合法性、透明性、法治性、責任性等十個要素構成。俞可平教授指出善治理論實際上是國家的權力向社會回歸的過程，將行政權力逐漸還給公民，以實現政府與公民的良好協同合作[4]。

服務型政府：轉型時期的中國正在面臨著來自于國內和國外多方面的嚴峻考驗，政府傳統的治理模式已越來越不適應當今中國的發展，服務型政府這一概念在中國應運而生。服務是指為集體利益或為某種事業而做的具有利他性的活動，而服務型政府的界定是指政府要以實現公民利益為核心，以公民利益需求決定提供相關服務，不再由政府判斷并幫公民做出所提供服務的類型的決定[5]。其他學者指出服務型政府基于以人為本的民主秩序，將公民意志組織建立起來，承擔為人民服務的責任政府；政府的存在是為了確保為社會各階層提供一個民主的制度環境以及穩定的社會保障；從政府工作方式的改善包括設立一站式服務、行政審批中心、陽光大廳等新型工作方式的政府都可以被稱為服務型政府[6]。

(三)善治理論在服務型政府構建中的價值意義

善治理論的引用進一步健全和完善了治理理論內容，在治國理政中又有了新的參考，在國家治理能力和體系現代化過程中對政府的改革重塑有不可磨滅的作用。隨著第三部門的不斷成熟與發展，公民意識的不斷提高，優化社會管理必須充分發揮政府與公民、政府與第三部門之間的協同合作，運用善治理論作為理論指引我國管理型政府向服務型政府轉變。善治理論的提倡有利于在服務型政府構建中意識形態上的轉變：管理主義轉為服務精神；有利于在服務型政府構建中提高黨的執政能力和水平；有利于在服務型政府中更好地維護公民權利和權益；使服務型政府真正成為構筑和諧社會的主導力量。

二、善治理論下政府方面的轉變

(一)善治理論下政府行政理念轉變

不同時期政府的政治任務會存在差異，但主要涉及的依然是公共事務和國家行政方面的活動，并且圍繞公權力的運用和社會資源的配置為中心進行執政，管理著各地區以實現政治目的。以往政府將公權力和社會資源歸結為政府本身擁有的優勢，行政理念往往以凌駕于公民之上的統治思想，將統治階級的利益放在高于人民利益之上。善治理論下的行政理念更加側重于維護公民利益，以公民權利、公民利益與社會福利為中心和重點，以切實為人民服務為宗旨、為人民辦實事為目標，將公民對政府服務滿意作為評價標準，形成一種為民、利民、親民的行政氛圍。善治理論指導下的政府在服務人民的建設中始終將人民為立足的根本，把人民的需求作為政府服務要求，以人民擁護和滿意的程度作為行政優劣的指標，真正實現在行政活動中以人為本。

(二)善治理論下政府的目標轉變

政府在管理服務的歷程中經過幾個重要階段的轉變：由曾經以統治為重心的政府向以管理為中心的政府最后向以服務為中心的政府轉變。統治型政府主要為了統治集團意志的表達以維護統治集團的利益；管理型政府在效率追求的指導下追求高效益；而服務型政府則主要以滿足社會公眾的需求為基礎實現公眾的意志并提供優質公共服務。趙黎青先生在定義服務型政府提出了四個決定性因素：在普遍的公民主權基礎上的民主與憲政；在政府與市場經濟的關系上市場經濟是主體，政府是為市場經濟服務的；在政府與社會的關系上政府是為公民社會服務的；公民變化的基本需求及市場經濟與公民社會的發育和發展程度決定政府在公共服務提供方式上的關系變動[7]55。這充分體現了善治理論下服務型政府的目標轉變為公民主權、民主協商、市場經濟的主體地位及公民社會，而服務型政府的構建是以實現善政為目標。

(三)善治理論下政府的角色轉變

服務型政府在供給公共產品時要求政府組織與非政府組織之間自愿平等合作和共同參與，但善治理論下的服務型政府強調完善的公共服務體系，要求政府與非政府部門建立在信任與互利基礎上的社會協調組織網絡，并加強合作互動。羅茨認為善治體現的是有效率、優效果的服務，包含獨立的司法體制、履行合同的法律框架、負責的公共資金管理、獨立且代議制的立法機構及政府遵守法律、尊重人權[8]。善治體現著社會管理過程中公共利益的最大化，是政府與公民社會合作互動關系的最良好的狀態。善治理論下的服務型政府應該是合法型政府、透明型政府、責任型政府、回應型政府、法治型政府、有效型政府、公民參與型政府、廉潔公正型政府等的綜合型政府，在善治理論下，政府將是一個以公共服務為中心的兼具以上特征的綜合型政府。

合法型政府。其指政治層面上的合法型政府，即在一定范圍內被人真心認同的權威和秩序。憲法賦予了中華人民共和國的合法性，但只有贏得人民內心的真正認可才能構造善治下的服務型政府，這要求行政機構與行政人員提高法律意識、依法辦事，在維護公民的權益下最大可能的協調各利益主體的關系，在管理實踐活動中真正做到情為民所系、利為民所謀，讓合法型政府在理念上與行動上深入人心。

透明型政府。在善治理論下的服務型政府必然是具備充分透明性的，而這種透明則是在不觸及國家機密的前提下政府相關信息的極大公開，使每一個公民都有權、有途徑獲取在國家相關立法、政策制定及其他政府信息中與自身利益相關的政策信息。為了對公共管理的過程實施有效的監督，透明的政務便于公眾有效地參與公共決策過程，并且只有公權力在人民眼皮底下行使，才能構建一個實在的服務型政府，而透明型政府塑造得愈好，服務型政府愈會達到較高的善治程度。

責任型政府。善治理論下的服務型政府在公共管理過程中強調權責相匹配，有多大的權力就意味著必須承擔多大的責任、必須為人民履行相應的職務和義務。試想若有權無責則導致政府權力的濫用，政府官員的尋租，若有責無權又無法很好地履職。因此，善治理論下的服務型政府的角色定位需要運用司法與道德雙重方式來增大個人及組織機構的責任，從而塑造責任型政府，用政府的責任性映襯出服務型政府的善治程度，如若喪失政府責任，善治維度下的服務型政府的善治也就成了無稽之談。

法治型政府。在善治理論下構建的服務型政府，公共事務管理應該始終以中國共產黨領導下制定的憲法為準則，包括行政官員在內的所有公民都在法律下行使自己的權利，不能有任何人躍居法律之上。法治將公民行為的規范化與社會秩序的正常化作為其直接目標；而將公民的自由平等及相關權利的維護作為其終極目標。從某種程度上說，法治不同于人治，它在維護和規范人們行為的同時使政治專制制度無立足之地。法治是作為善治最基礎的要求，只有國家建立和完善相關法律制度，使人們樹立對法律的尊重，形成依法治國的社會，才能真正體現善治理論的服務型政府。

回應型政府。回應型政府的構建在一定意義上可以說是奠定在政府對責任的強調上的。它要求行政機構和行政官員對公民的相關要求作出負責有效的回應，如若有必要時還應該與公民定期與不定期的進行交流溝通，了解公民對政府的行為的建議以及為其做出政策的解釋并回答公民相關的問題。善治理論下的服務型政府的構建，最基本的要求是政府在回應公眾方面能夠及時并且有效，只有在回應性方面做好了才能突出服務型政府的本質。

有效型政府。有效型政府強調的是有效率、有效益、有效果的公共行政管理活動。行政機構設置是否合理，人員安排是否恰當，管理方式是否科學靈活都是構成善治理論指導下的服務型政府的效率的前提條件，而如何在這樣的前提條件下降低成本提高效益是善治型服務政府的重要目的。所以善治理論必定與無效的或低效的政府管理活動相沖突，服務型政府的善治程度越高說明有效的政府管理活動也越多。

公民參與型政府。行政機構及行政工作人員是傳統型政府的主要組成部分，而在公民社會下公民則也成為善治理論下的服務型政府的構建主要組成之一。服務型政府的善治需要公民自愿的合作和對權威的自覺認同，從而形成政府與公民良性互動合作模式。公民將不再只是扮演消費者的角色，而是扮演表達公民利益、影響公共決策的有生力量，提供公共服務的合作者。政府在其治理過程中應公共利益的實現為目標，保證各方的共同參與以及對公眾需求的回應[9]。沒有公民的積極參與和合作，也就難以構建善治理論下的服務型政府，因此必須建立公民參與型的政府。

廉潔公正型政府。政府的廉潔需要綜合運用政治退出、法制規范、監督體系等的制約來加以保證。政府的廉潔歸根到底是公務人員的廉潔，只有充分利用約束，嚴格懲罰，社會監督等手段制約權力，規范公務人員的行為才有可能達到真正的廉潔型政府。而公正在善治理論下服務型政府扮演必不可少的組成因素，俞可平教授多次強調公正在善治中的重要作用[10]。因此公正是我們善治理論下實現服務型政府必須要重點落實的一個組成部分，只有將公正落到實處，將廉潔堅持到底，才有可能構建善治型的服務型政府。

(四)善治理論下行政手段的轉變

在國家治理體系和治理能力現代化的要求下，政府不再充當全能型的管理者，而是充分發揮各方面的積極性進行合作治理。在公民社會逐漸培育成熟的階段，政府應該下放更多的審批權限扮演有限型的合作者，實現行政信息的公開透明使公民能夠深度的參政議政，形成與第三部門的協同治理模式，調動各方面的資源和優勢，達到既為政府減負又形成高效的行政方式。善治理論下的服務型政府就是要將多元主體協同、各方面涉及、深層次融合來實現服務的內容和要求。特別是要保證行政內容和手段要在公眾監督范圍內和法律制度框架下執行，對于暴力行政、違法行政、行政不力和行政過程失范等失責行為應當予以問責，在善治理論下只有充分重視和規范行政手段才能切實維護公民權益和構建和諧社會，也是構建服務型型政府的必然選擇。

三、善治理論下構建服務型政府的路徑選擇

服務型政府是一種全新的行政管理模式，它不是對行政管理體制的簡單修補和單純增減，而是對我國的行政理念、行政體制、行政方式、行政運行機制及政府工作人員素質等都提出了具體要求。

(一)強調以人為本的科學發展觀

科學發展觀歸根到底是靠人發展、為人發展，建立人與自然協調可持續發展；堅持以人為本的發展觀念，結合人的各種關系統籌兼顧，促進社會和各個階層全面發展。構建善治視域下的服務型政府，一是要確立服務理念，構建以人民滿意為評價標準的服務型政府；二是要確立透明理念，構建政府行為在陽光下操作、受公眾監督的政府；三是要確立法治理念，政府在追求行政效率的同時，必須堅持合法行政、合理行政兩大基本原則；四是確立責任理念，服務型政府也是責任政府，堅持權責相并，有權力就有責任，權力越大，責任也越大。

(二)全面深化政府職能的改革創新

政府只有深化機構改革、轉變職能，才能逐漸解決目前存在的錯位、越位、缺位等缺陷。政府改革需要理順政府與社會、市場與企業之間的關系，其中就包括要做好強化、弱化、轉化三個層面的內容：強化即加大相關區域的調節控制的能力，將工作重點轉移到地方經濟社會發展的戰略規劃上，樹立以科學發展觀為指導的全面協調發展，以提供優質的公共物品，構建優良的政策法規與信用服務環境；弱化即弱化政府在微觀方面的管理，最大限度地下放審批權力，使市場在配置資源方面的決定性作用得以充分發揮；轉化即逐漸由社會組織承擔政府的社會職能，將政府的一些工作逐漸讓成熟的社會組織承擔，充分調動社會在公共服務方面的積極作用。政府還需拓寬社會參與渠道，加強公眾參與，培育優質的社會組織，激發社會力量的政府職能改革創新將有助于服務型政府的善治。

(三)公民參與制度的健全與完善

政府的善治一定程度上由公民參與的程度體現，因為善治是一種為人民服務與使人們更好參政議政的過程。政府與公民之間的良好協同合作體現出善治中政府與公民的重要作用。善治需要公民在政治上的積極參與和合作，并且對政府權威的認可，否則便只能形成善政而無法達到善治[11]86。行政權力從屬于公民權利決定了公民權利對行政權力有著重要的制約作用，但公民權利與行政權力在社會利益方面是相一致的。正是基于公民權利與行政權力有著這樣緊密的關系使它們能在某種程度上相互滲透融合。國家治理就是通過政府與公民的持續充分互動來實現公共事務的管理，而建立與完善公民參與制度是使公民能最大限度地參與政治的保障，也是構建善治理論下的服務型政府的重要內容。

(四)多元社會結構的培育

現代善治視域下的服務型政府塑造，其實質在于社會結構的充分合法化、合理化與多元化，因為政府治理只有將內容豐富、結構合理的相關方案運用于實踐才能體現對服務型政府善治的表達。由于眾多的行政相對人在實際生活中缺乏組織性與相關利益代表，在公民參與機制不完善的情況下的利益訴求無法上達，妨礙了較高公民滿意度的服務的提供，也就不利于構建善治下的服務型政府塑造。所以政府只有將行政權力與職能分散到多個社會主體，培育各類社會組織轉變政府的管理模式，必須將公共服務供給匹配公共服務需求，同時引入競爭機制提高公共物品供給的質量與效率。只有政府組織與公民社會組織共同承擔公共服務的供給，才能最大限度地有效滿足多元化的社會需求，以新的活力推動善治視域下服務型政府的構建。

(五)政府工作人員素質能力的提升

政府工作人員是在政府運行中履行各項職能服務者與管理者，在相關政策及重大決定方面發揮重大作用，善治下的服務型政府的高水平、高質量的公共服務需要高素質的政府工作人員。善治視域下的服務型政府是通過頂層設計與實踐摸索逐漸建設生成的，而服務型政府的建設程度由廣大政府工作人員素質與品行決定。只有加強政府管理服務者的培訓工作，提高他們的素質、業務能力、服務精神等，才能為服務型政府的構建提供人才保障。因此政府工作人員首先要有樂于為人民服務的奉獻精神；其次，逐漸轉變工作方式，形成以服務為主的工作方式，提升自我解決問題的能力；最后，在道德約束下依法履職。這樣可以有效避免公權力濫用，利于提高政府公信力。

四、結語

構建善治視域下的服務型政府需要將以政府管理為中心的傳統模式轉變為以實現公民需求為中心的服務模式，善治視域下的服務型政府應該以公民參與政治與維護公民利益為首要責任，而不應該無限制地將政府的手伸得太長、管得太寬。善治視域下的服務型政府主張圍繞以公民滿意度高的公共服務為中心，建立多元主體以多種方式參與行政管理的方式，在充分尊重公民權利與實現公共利益的前提下積極發揮社會組織的重要作用，這種以人為本的善治型行政服務模式，是面向世界未來的，是時代潮流的導向。構建善治理論指導下的服務型政府，必將成為未來公共治理的一個優質選擇，也是更好地實現政府公共服務以及國家治理中價值的一種目標取向，筆者堅信在未來將會有更多關于善治理論下服務型政府的相關研究。

[1]盧瑞芳.論善治和服務型政府的關系[J].法制與社會,2012(1):148-149.

[2]丁宇.走向善治的中國政府管理創新研究[D].武漢：武漢大學，2011.

[3]張曉霞.善治視閾下我國服務型政府的路徑選擇[J].重慶職業技術學院學報,2008,17(3):54-56.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社,2000.

[5]劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理,2003(7):5-7.

[6]遲福林.適時推進公共服務型政府建設[J].科學咨詢,2003(10):16-17.

[7]連玉明,武建忠.中國國策報告:從“十一五”核心問題看中國未來走向[M].北京:時代經濟出版社,2005.

[8]胡祥.近年來治理理論研究綜述[J].毛澤東思想鄧小平理論研究,2005(3):25-30.

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[11]俞可平.民主與陀螺[M].北京:北京大學出版社,2006.

OnServiceGovernmentBasedontheDimensionsofGoodGovernanceTheory

WANG Qing-lin， LI Jing

(CollegeofPublicAdministration,GuangxiUniversity,Nanning,Guangxi530004)

Given the traditional government-run mode in the new situation,the shortcomings of its own are gradually exposed.The author holds that service government should be more suited to the requirements of the market economy and political development,puts forward the concept of service-oriented government and points out the direction for reform of the Chinese government in transition,especially good governance theory as a new way of thinking for building service-oriented government,which is collaborative management model of the government and civil society in public affairs.The reform of our government has great value.Based on the analysis of theoretical background of good governance,concept analysis and values and by focusing on changes of government,the author explores the theory of good governance and the role of government in remodeling and building a service-oriented government.

good governance theory; changes of government; service-oriented government; path selection

2014-08-07

王慶林，1990年生，男，廣西臨桂人，碩士研究生，研究方向：政府部門管理與改革； 李 靜，1989年生，女，壯族，廣西武鳴人，碩士研究生，研究方向：政府部門管理與改革。

D035

A

1671-9743(2014)09-0083-04