經濟法視野下區域協調發展機構的重構

王夢蝶

（安徽大學法學院,合肥230601）

經濟法視野下區域協調發展機構的重構

王夢蝶

（安徽大學法學院,合肥230601）

區域協調發展機構是專門負責區域規劃，制定區域政策，促進區域協調發展的機構。目前很多國家都通過立法特別設立了協調區域發展機構，其對于區域協調發展起了很大的促進作用。但是，我國在這方面的法律層面的立法幾乎是空白，因此沒有依據法律規定設立的專門協調區域發展的機構。而現今存在的一些根據政策法規設立的協調區域發展的機構也存在諸多問題和不足，因此，制定專門的法律，并基于此設立專門的區域協調發展機構，對于促進區域協調發展是非常必要的。

區域協調發展；機構設置；區域協調發展委員會

區域協調發展機構，顧名思義，是根據法律規定設立的專門負責擬定區域發展規劃、制訂區域發展政策，加強各部門及各地區之間的溝通合作等促進區域協調發展的機構。國外很多國家都制定專門的法律并設立了專門的區域協調發展機構，如美國的田納西河流域管理局、阿拉巴契亞區域委員會、日本的北海道開發廳等，對于推動當地落后地區的發展起到了很大的促進作用。我國也有專門的區域協調發展機構，如西部開發領導小組、東北振興領導小組、發改委的西部開發司和東北振興司等，由于法律層面的空白，它們主要是根據政府的政策、法規文件等設立，并且這些區域協調發展機構的設置及運作模式也還有很多不足之處有待完善。本文主要通過對我國有關區域協調發展機構設置的一般性分析，總結出目前我國區域協調發展機構設置的不足之處，最后提出完善的對策和建議。

一、我國區域協調發展機構設置的一般分析

（一）中央層面

在我國，中央層面負責區域協調發展的機構涉及發展改革、財政、金融、國土、農業、環境等十幾個部門，其中最主要的就是國家發展與改革委員會。國家發展改革委的主要職責包括社會經濟的發展規劃、制定財政金融土地價格等政策以協調經濟運行、重大項目及生產力布局的規劃、編制主體功能區規劃、宏觀調控、可持續發展以及西部開發、東北振興、氣候變化政策等內容。這其中有很大一部分是有關促進區域協調發展的內容，國家發展改革委內部機構中涉及專門區域協調發展的機構主要有西部開發司和東北振興司。

1.西部開發司

我國中央政府在2000年擬定西部大開發戰略，自1999年開始，國務院和各部委局就密集出臺了20余部法規文件，主要包括國務院《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》（2000年）、《關于實施西部大開發若干政策措施的實施意見》（2001年）、《關于西部大開發稅收優惠政策問題的通知》、《“十五”西部開發總體規劃》（2002年）、《關于進一步推進西部大開發若干意見》（2004年）、《西部大開發“十一五”規劃》（2007年）和《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》（2010年）、《西部大開發“十二五”規劃》（2011年）等，其目的是為加快中西部地區經濟發展，縮小東西部間區域差距。為此，國務院專門成立了西部地區開發領導小組，由國務院總理任組長，目前在國家發展改革委下設立西部開發司，具體負責西部地區開發的日常工作。主要職責是：組織擬訂推進西部大開發的戰略、規劃和重大政策，協調有關重大問題，提出西部地區重點基礎設施建設、生態環境建設、重大項目布局等建議并協調實施。

西部地區開發領導小組屬非常設機構，而西部開發司屬于國家發展改革委的內設機構，層級較低，并且西部大開發戰略也涉及各部委及西部各省份。故國家發展改革委西部開發司能否勝任西部地區開發相關工作以及協調國務院各部委之間的關系，值得商榷。

2.東北振興司

國務院于2003年發布《關于成立國務院東北地區等老工業基地領導小組的決定》，作出了東北地區等老工業基地振興戰略的決策，并成立了國務院振興東北地區等老工業基地領導小組，由國務院總理任組長，現國家發展改革委東北振興司具體承擔領導小組的日常工作。其主要職責是負責組織擬訂振興東北地區等老工業基地的戰略、規劃和重大政策，協調有關重大問題；提出老工業基地調整改造、資源型城市可持續發展、重大項目布局等建議并協調實施。隨后，國務院及各部委陸續頒布了多部振興東北地區等老工業基地的法規文件，如《國務院辦公廳關于促進東北老工業基地進一步擴大對外開放的實施意見》（2005年）、《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（2009年）、《國家開發銀行關于進一步支持東北地區等老工業基地全面振興的意見》（2010年）、《東北振興“十二五”規劃》（2012年）等。

（二）地方層面

在地方層面，涉及區域協調發展的機構主要有兩種：一是地方政府或行業組織自發組成的區域合作組織。如東北四省區合作行政首長聯席會議、長三角合作與發展聯席會議辦公室、長三角城市經濟協調會、泛珠三角區域合作首長聯席會議等。這些組織主要研究協調跨省區重大基礎設施項目、產業布局、生態建設、對外開放以及區域協調發展等問題。二是地方政府自行設立的機構或職能部門。如廣東省發展改革委就內設有區域經濟處，專門組織擬訂區域協調發展戰略、規劃，提出區域協調發展的重大政策，實施主體功能區規劃等。廣東省政府成立了實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》領導小組，由省長任組長，并在政府辦公廳內設立省實施珠三角規劃綱要領導小組辦公室，其職能是：組織對《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》實施情況的督促檢查，組織協調有關評估考核等工作；承擔省實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》領導小組的日常工作。江蘇省在省發展改革委下不僅設立發展規劃處，還在區域經濟處下設立“長三角”合作與發展辦公室，專門負責“滬蘇浙經濟合作與發展”的組織和協調工作，承擔聯絡組的日常工作，保持與上海、浙江的工作聯系和溝通等。

二、我國區域協調發展機構設置存在的問題

（一）缺乏區域協調發展的專門機構

如前所述，我國目前還沒有設立負責區域協調發展的專門機構，有關區域協調發展工作涉及國家發展改革委、財政部、中國人民銀行、國土資源部等大多數部門，這不僅加大了政策協調的難度，而且各部門之間也難以建立起有效的溝通合作機制。

（二）現行區域協調發展機構多依規范性文件等設立，地位不明，不具有穩定性

無論是西部地區開發領導小組還是東北地區等老工業基地振興小組等都不是依法設立的，且屬非常設機構，其職責缺乏法律的明確規定，地位不明、不具有穩定性。國家發展改革委下屬的負責日常工作的西部開發司和東北振興司等有關區域協調發展的機構則權限較低、地位不明。地方上自發組成的各種區域協調發展組織結構松散，也無監督約束機制，難以擔當促進區域協調發展之重任。

（三）涉及區域協調發展的機構過多，難以協調

我國區域協調發展機構采取的是分立的職能部門模式，國務院大部分部委的職能都涉及區域協調發展的事務或與之相關。而分離的職能部門模式的缺陷十分明顯，主要有：各部門間在制定有關促進區域協調發展的政策規劃時會發生矛盾，由于各自的側重點及追求的利益不同致使這些矛盾難以避免；容易造成區域發展規劃項目的重復，浪費公共資源；區域或地方爭取區域政策資源的成本大，由于各區域或地區要面對眾多區域政策決定主體，而各中央部門的區域政策制定、實施與監督和評價程序不完全相同，地方政府或地方區域開發機構往往需要花費大量的人、財、物力以爭取區域政策項目；由于缺乏明確的區域管理目標和政策體系，導致政府的短期行為和機構重復設置嚴重［1］。

（四）缺乏監督評價機制

由于我國多數區域發展政策由中央和省級政府制定，沒有專門的獨立的區域協調發展管理機構，也沒有權威的法律法規體系加以保障，因此，有關區域政策的制定和實施具有一定的主觀隨意性，基本屬于自我監督的模式。由于缺乏必要的對于區域協調發展政策和規劃實施的專門評價和監督制約機制，以至于不少政策和規劃的實施沒有達到理想的效果。政府的行政管理權與經濟調控權集于一身的結果是自我監督，這種雙重身份容易造成區域發展管理權力的濫用，容易導致盲目建設等問題，其結果往往會浪費公共資源、破壞生態環境。

三、關于區域協調發展機構設置的具體建議

（一）中央層面——設立區域協調發展委員會

為了落實西部大開發及振興東北地區等老工業基地的戰略決策，組織領導西部開發及東北地區振興工作，國務院設立了西部地區開發領導小組和東北地區等老工業基地振興小組。這種設立模式的優點是：地位較高，能做出有效的決策，對于重大規劃和重點項目建設有決定權力，能有效領導西部開發及東北振興工作。但是其缺點也是顯而易見的，主要有：一是設立依據不合法，領導小組的設立依據的是國務院頒布的行政法規，而非全國人大或其常委會頒布的法律，其地位缺乏法律的明確規定。二是領導小組屬于非常設機構，組織松散，不具有穩定性，其下設的西部開發辦和東北振興辦則層級較低，權限不足。三是領導小組成員為各部委負責人，由于組織松散，各部門在各自制定區域發展規劃和政策時會發生矛盾、重復，造成部門間的沖突和資源的浪費。

從以上分析可見，我國采取的這種模式弊大于利，不利于促進區域協調發展，而這種分立的職能部門模式也沒有被世界上多數國家所采用。因此，我們必須改變現有的區域發展機構設置模式，制定協調區域發展的法律，并依此建立專門的負責協調區域發展的機構，如區域協調發展委員會，以協調中央各部門在區域協調發展政策規劃及執行過程中的矛盾，整合涉及區域協調發展的各部門的資源。

1.中央區域協調發展委員會的設立宗旨及職責

該委員會設立的宗旨是促進區域協調發展，縮小各區域發展差距，實現基本公共服務的均等化，加強區域合作等。其主要職責是：提出整體的區域經濟發展規劃、針對部分地區的區域規劃以及與區域協調發展有關的政策建議；協調中央各部委之間、地方政府之間以及中央與地方之間在制定區域發展政策時的銜接與沖突；對經濟落后地區提供援助、加大投資；研究區域問題，指導和規范地方區域協調發展機構的運作，并監督和約束其行為等。

2.中央區域協調發展委員會的人員組成

區域協調發展委員會委員長可以由國務院總理擔任，其成員可以由發展改革委、財政、金融、國土、農業、水利、交通等各部門的人員組成，并且可以借鑒西部開發領導小組設立聯絡員的方式，設立專門的負責西部開發、東北振興及中部崛起等方面的聯絡員。區域協調發展委員會下可設若干辦公室，如發展規劃辦公室、區域協調辦公室、法規辦公室、評價與監督機構等等，具體負責規劃區域、協調發展以及監督評價工作。

3.中央區域協調委員會的運行方式

中央區域協調發展委員會屬于常設性機構，舉行會議時，其他部委可派人參加會議，及時溝通交流各部委在區域協調發展方面的工作進程以及政策規劃等。委員會在做出有關決策、規劃之前，除了要與各部委溝通協調、聽取意見之外，還必須經過論證、聽證等民主決策程序。重大決策、規劃及項目建設應反復論證，組織相關的利害關系人進行聽證，或者通過網絡等途徑聽取社會各界人士的意見和建議。然后還要報國務院或者全國人大常委會審批等。

如在國務院或者區域協調發展委員會提出了西部開發的規劃后，區域協調發展委員會根據西部地區的發展情況負責具體政策的制定，在與其他部委及地方政府就發展規劃、土地等資源的規劃利用、財政支持、貨幣金融政策的配套、環境保護等溝通協調，達成一致，并通過聽證程序后，交由國務院及全國人大常委會審批通過，然后由各部委根據各自不同的職責分別執行，制定相關的政策，并報區域協調發展委員會備案。

4.監督與評價機制

中央區域協調發展委員會同相關部門一起負責監督全國性的區域規劃的執行情況；對各部委審批通過的國家重大建設項目工程招標投標、建設進度、工程質量、資金管理使用等進行監督；對相關行業和地方貫徹執行國家區域規劃政策、法律法規情況進行監督檢查；跟蹤檢查相關行業和地方貫徹執行國家政策和規定情況。另外要及時對有關信息進行公開以便公眾進行監督。各級區域協調發展機構監督本級及下級的區域規劃政策的執行情況并且對工作進行評價。

（二）地方區域協調發展機構

在我國，各地方目前也無統一協調地方區域發展的機構。為此，建議在縣級以上地方各級人民政府內設立區域協調發展處、區域協調發展局等職能部門。該部門主要負責人由省長、市長、縣長等擔任，以更好地促進區域政策的貫徹實施，協調政府各部門的工作。地方區域協調發展機構可由專門人員以及政府其他相關部門人員組成，也可聘請相關專家學者等，專門負責區域政策的制定與執行。區域協調發展局隸屬于地方政府部門，負責執行中央區域協調發展委員會制定的政策，以及報告地方的區域發展狀況以及人口、資源、環境等情況。同時應設置評價與監督執行機構，來監督政府其他部門有關區域協調發展工作的執行情況、區域發展資金的使用情況。

鼓勵各地方自發成立有關協調區域發展的組織，該組織可以是一些企業聯合組成的跨區域協調組織，也可以是區域地方上的民間組織，或者行業協會內部成立的區域協調組織等，這種機構具有跨行政區域和行業性的特點，具有一定的優勢，可以促進和鼓勵企業間的跨區域合作及交流。

［1］陳宣慶，張可云.統籌區域發展的戰略問題與政策研究

［M］.中國市場出版社，2007：171.

［責任編輯：劉曉慧］

Discussion about the Reconfiguration of Coordinated Regional Development Agencies

WANG Meng-die

The coordinated regional development agencies are agencies that formulating the regional planning and regional strategies, promoting coordinated regional development.Currently, the coordinated regional development agencies have been set up by legislation in many countries, it played a great role in promoting coordinated regional development.Legal aspects of China's legislation in this area are almost empty, so there are no specialized coordinated regional development agencies under the law. However the coordinated regional development agencies exist today established in accordance with policies and regulations have a lot of problems and deficiencies, formulate the specialized legal and basedon this the creation of specialized coordinated regional development agency for promoting coordinated regional developmentis necessary.

coordinated regional development; institutional settings; regional coordinating committee for development

DF41

：A

：1008-7966（2014）04-0068-03

2014-04-11

王夢蝶（1990-），女，安徽蚌埠人，2012級經濟法學專業碩士研究生。