積極引導公益慈善力量進入社區養老服務體系

鄧 微

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙410006)

我國是世界上老齡化發展速度最快、規模最大的國家。2012年末我國60 歲以上的老年人達1．94 億人，占人口總數的14．3%;80 歲以上老年人口2000 多萬，約占老年人口的11%。全國城鄉有65 歲以上空巢老年人4150 萬，約占老年人口的23．3%。預計到“十二五”期末，我國老年人口將達到2．21 億，約占總人口的16%。空巢老人將超過5100 萬人，占老年人口近1/4，80 歲以上高齡老年人2015年將達到2400 萬人，約占老年人口的11%。［1］隨著養老服務需求的不斷增加，我國面臨的養老服務體系建設挑戰之大是世界罕見的。為應對人口老齡化，我國政府本世紀初以來廣泛開展了社區養老和服務體系建設，但公益慈善力量進入養老服務體系的范圍尚不夠大、程度尚不夠深。采取積極措施引導公益慈善力量進入社區養老服務體系建設是一個重要的課題。

一、公益慈善力量進入社區養老服務體系正逢其時

建設“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”養老服務體系是我國應對人口老齡化的戰略思路。目前各省大都采取“9073”基本模式(即:90%的是在居家，7%的是在社區，3%的機構養老)或“9064”基本模式解決養老問題。占主導形式的居家養老需要社區提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面的系列服務，沒有全面系統的社區養老服務，居家養老就無法實現。目前我國居家養老的社區服務供給項目不全、數量不足、渠道不暢、質量不高，不能滿足日益增長的居家養老服務需求的問題突出，公益慈善力量進入社區養老服務體系建設空間巨大，正逢其時。

第一，我國社會養老服務供給不足需要公益慈善力量進入。目前我國社區養老服務體系建設存在著突出的困難和問題。一是居家養老社區服務發展緩慢，截至2012年底，全國共有各類社區服務機構20 萬個，社區服務機構覆蓋率29．5%，且區域、城鄉之間發展不平衡。二是居家養老社區服務的供給面臨著政府財力有限、市場主體不積極、民間力量尚未得到充分調動等問題。三是養老服務隊伍專業化程度還不高。全國從事養老護理工作的從業人員不足百萬，全國社會工作師、助理社會工作師者僅8．4萬人。

第二，公益慈善力量在完善社區養老服務體系中作用獨特。公益慈善具有公益性、非營利性、利他性、志愿性等功能，公益慈善組織參與養老服務目標與政府提供養老服務的目標不謀而合。公益慈善力量在社區養老服務體系建設中公益性、自覺性、便捷性等突出特點，有著政府和市場無法替代的作用。我國已經聚集了巨大的慈善力量，并且正在進一步發掘慈善潛能。截至2012年底，全國共建立經常性社會捐助工作站、點和慈善超市3．1 萬個。［2］全年各地直接接收社會捐贈款物578．8 億元，2012年中國福利彩票年銷售1510．3 億元，比上年增加232．3 億元，同比增長18．2%。全年籌集福彩公益金449．4億元。有社區志愿服務組織9．3 萬個。公益慈善力量在提供養老服務中可以彌補財政投入的不足;可以通過承接政府購買服務提供廉價、便捷、多樣、立體的養老服務;可以通過集結志愿者提供積極的生活和精神服務。

第三，政府正在積極提供公益慈善力量進入社區養老服務的政策環境。我國利于公益慈善力量進入社區養老服務體系的政策環境初步形成。我國政府正在深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，旨在處理好政府、社會、市場三者的關系，厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系，通過把政府能力、社會動力、市場活力都激發出來，取得良好的社會管理效益。政府、企業、第三部門并列成為社會建設的三大支柱，慈善即是第三部門的重要組成部分。目前我國政府正在加大引入第三部門力量參與社會服務的力度。

2013年8月16日國務院常務會議，確定了深化改革加快發展養老服務業的任務措施，提出“打開政策大門，激發各類主體活力，推動社會力量成為發展養老服務業的主角”。政府以一定的經濟和權能為杠桿，把民間社會的積極性組織帶動起來，利于引導社會集聚正能量，釋放正效應加快我國社區養老服務體系建設。

2013年9月《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》頒布，明確規定“鼓勵公益慈善組織支持養老服務。引導公益慈善組織重點參與養老機構建設、養老產品開發、養老服務提供，使公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量。”緊接著國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。強調“突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。”發動社會力量，采取政府資助，提供更多的養老服務以滿足老年人的需求，已成為我國政府發展養老服務的重要目標;建立政府購買民間組織養老服務的合作模式，已成為解決我國養老服務供給缺口的重要思路。

二、公益慈善力量進入社區養老服務體系的實踐

(一)國外的經驗

一些發達國家比我國早進入老齡化社會，公益慈善進入養老服務體系建設方面的實踐，對我們具有一定的借鑒意義。

英國的社區老年服務采取社區照顧的形式，公益慈善組織主要以接受政府買服務方式進入社區老年服務。這種形式始于20世紀50年代，到20世紀70年代，在英國各地已經相當普及。英國公益慈善進入社區老年服務體系的特點:

第一，專業社工與照顧員相結合。服務體系由管理人員、關鍵工作人員和照顧人員組成，前二者一般都是專業的社會工作者和半專業的輔助工作人員。照顧員則是通過政府買服務為老年人提供日常生活服務的勞動者。這些人不都是全職的，且多是老人的鄰居或是有某種親屬關系的人，政府所付報酬只是一種服務補貼。

第二，服務內容全面。公益慈善組織承接政府購買服務后，提供全面的服務:一是社區活動中心服務，提供各類生活、娛樂服務。二是暫托處服務，在家庭需要時免費提供代為照顧兩周以內的短期服務。三是老人公寓服務，是為有生活自理能力無人照顧的老人提供服務，收費低廉，但數量有限，只接收低收入老人進住。四是居家服務，是為居家老人提供的服務，內容包括上門送餐或做飯、洗衣、洗澡、打掃衛生等。服務一般不收費或收費極低。五是老人院服務，為完全喪失生活自理能力的老人提供集中收養、護理的院舍式服務。

第三，監督體系嚴謹完善。政府將社區老年服務通過“契約制”把由政府承擔的服務移交給慈善組織，政府購買服務具有嚴格的準入機制和監督監管機制。

美國的社區服務和公益慈善進入社區服務起步較晚，19世紀中后期才成立社區工作性質的慈善組織。美國政府不直接干預社區管理，采取由社區主導、居民主動參與由下而上實施的社區自治管理模式。在養老方面主張不單純的依賴政府，提倡自助養老和社會支持，所以十分注意發揮公益慈善力量的作用。其主要做法:

一是培育支持非營利組織參與。政府十分重視非營利組織參與社區老年服務，通過培育非營利組織承擔大量服務。政府對非營利組織的發展提供強有力的支持，每屆美國總統都會簽署社區的法令，支持非營利組織發揮在社區服務中的作用。政府通過買服務提供公共服務基金，鼓勵捐助，對向非營利組織的捐助款不超過總收入3%的企業可免收各項稅收。

二是十分注重引導宗教慈善力量參與。美國宗教史學家安德魯斯曾經說過“宗教是慈善之母”。美國宗教的主體是基督教，信仰虔誠的教徒們將參加社區服務、捐獻時間和金錢，作為對宗教信仰和道德原則的自覺實踐。美國宗教機構興辦社區服務事業，老年人服務是其重點關注的領域。

三是支持志愿者參與。美國社區老年服務相當的量是志愿者提供的。其志愿者有政府官員、專業技術人員、藝術家、退休人員、學生、社區居民等，具有廣泛的群眾基礎。志愿者提供滿足老人需要的各種社區服務，內容包括幫助老年人購物、用餐、定期探望、打電話問候、陪老人聊天等等。政府和社會采取各種積極措施促進志愿事業發展，如青少年是否參加志愿活動被納入升學、提供獎學金、減免學費的硬指標;志愿服務200 個小時被作為大學錄取的必要條件。有的大學還將參加社區服務列為必修課，規定學生一年至少要有600 個小時的志愿者服務記錄才允許畢業。企業在招聘新員工的時候，很注重應聘者的社會志愿服務記錄。每年的4月設“美國志愿者活動周”，表彰年度對志愿活動有杰出貢獻的各界人士。［3］

日本政府通過建立家庭養老為依托的社區老年服務體系，提供全面的家庭照顧服務，應對人口老齡化問題。在社區養老服務體系建設中，日本十分重視公益慈善力量的加入。居民互助型非營利組織是日本建設社區養老服務的重要措施。非營利組織是日本養老服務中的主要力量，承擔80%以上的社會養老服務。由于日本政府沿襲國家福利模式，對非營利組織的支持和發展缺乏政策和法律的援助，所以規模宏大、資金雄厚的福利非營利組織體系比較弱，而活躍在社區層面上的小規模、自發形成的自然組織比較發達。居民互助型就是一種小規模的貼近居民生活的福利非營利組織，所提供的福利服務已經成為居民生活中不可欠缺的一部分，它的經濟來源和勞動力來源主要依靠政府資助、社會捐助、經營收入以及志愿者提供的無償勞動。由于居民互助型組織具有成本小、親情濃、能夠滿足居家老人需求的優勢，近年發展速度非常快。

(二)國內的探索

我國的社區建設經歷了20 多年的發展歷程，養老服務越來越成為我國社區服務的重要內容。目前在社區養老服務體系建設中，公益慈善力量參與的實踐主要表現在三個方面。

1．構建政府與公益慈善組織新型關系的政府購買服務實踐增多。近年來在地方政府中政府購買服務已不罕見并有普遍化發展的趨勢。上海是我國最早進入人口老齡化的城市，率先進行了政府購買養老服務的探索。1998年在全國率先出臺了《上海市養老機構管理辦法》，在規范管理的同時鼓勵社會各界興辦養老機構，每年從市財政拿出400 多萬元，對包括社會力量舉辦的養老機構，每張床位補助1400－1600 元，并要求各區縣政府予以配套資助;截止2011年12月，上海市631 家養老機構中，政府辦的有296 家占47%;社會辦335 家占53%。經過十多年的穩步發展，上海市民政局用于購買居家養老服務的經費支出由2000年的36 萬迅速增加到2011年的3．33 億元，用于購買居家養老服務的經費支出累計達12．5 億元。政府購買居家養老服務的經費支出與居家養老服務發展規模呈現正向關系。［4］

北京市、黑龍江省、浙江省、廣東省等都是較早開始了實施政府購買養老服務探索，并取得了積極的成效。2013年3月26日，“中央財政支持海南省慈善總會社區居家養老購買服務示范項目”正式啟動。

2．志愿者進入社區養老服務規模加大。志愿者服務是社區養老服務資源中的重要組成部分，是社區養老能否發揮作用的一個重要因素。深圳積極建設志愿者之城，目前深圳市登記注冊的義工達到35萬多人，公務員、教師、大學生、退休老人等廣大義工活躍在深圳的各行各業。目前深圳已建立志愿者隊伍的機關、事業單位、國有企業、規模以上非公企業約1500 個。根據深圳《“志愿者之城”建設指標體系(征求意見稿)》規劃，到2015年，深圳市志愿者人數要占到常住人口比重的10%。同時，爭取在市、區、街道、社區100%建立志愿者組織;注冊義工(志愿者)人數將突破百萬。［5］

為充分發揮志愿者在社區養老服務中的作用，湖北省武漢市百步亭社區做了積極探索。百步亭社區是全國文明社區示范點、全國和諧社區建設示范社區、全國文化先進社區，是榮獲首屆"中國人居環境范例獎"的唯一社區。該社區已為400 多戶“空巢老人”建立了制度化志愿服務體系，組織鄰里為老人們提供“一對一”或“多對一”的結對幫扶。志愿者們對幫扶對子有“六個知道”:知道他們的日常生活方式、身體健康情況、有什么病吃什么藥、有什么愛好和活動的地方、家屬的電話、最擔心的事情;做到“六個必須”:必須有關愛對子、愛心聯系卡、電話聯系人，必須每天一次問候、每周一小時聊天，每月一次愛心活動。

浙江省金華市婺城區在2011年招募了一批居家養老志愿者，成立了專門為社區居家養老服務的志愿者服務隊，給老年人提供生活上的幫助。志愿者立足社區養老中心服務，幫助老年人建立長期的自助互助小組，增強老年人之間的溝通，減少空巢老人老年生活的孤獨感。整合社區各類服務資源，發揮各類志愿者聯動作用提供各類生活服務。

居家養老與志愿服務工作相結合，既豐富了社區志愿服務工作內容，壯大了社區志愿者的隊伍，為社區志愿者發揮作用搭建了平臺同時，又有效提升了居家養老服務工作的質量和水平。

3．公益慈善組織進入社區養老服務項目建設主動性有所增強。從慈善力量進入社會建設的整體布局看，其比較多的分布在對貧困群體的各種救助、災害救助和未成年人的教育和發展支持。目前慈善力量進入養老服務事業的規模和廣度都還不太大，已經進入養老服務體系的慈善力量也比較集中地表現在對機構養老的投入和支持上。但是也有一些地方已經開始了慈善力量進入社區養老服務的模式探索。

2013年3月26日，在海口市美蘭區海府路街道辦事處“海南省慈善總會居家養老日間照料中心示范點”與“中央財政支持海南省慈善總會社區居家養老購買服務示范項目”同時啟動揭牌。海南省慈善總會向該中心捐贈了電視機、冰箱、餐桌、書柜等設備，還向項目受益對象中的9 位老人贈送了輪椅。

(三)啟示

其一，國內外公益慈善力量進入社區養老服務的實踐和經驗證明，公益慈善力量在社區養老服務體系建設中，是一支不可或缺的重要力量。

其二，公益慈善力量進入社區養老服務，形成了政府與慈善組織之間的新型關系，政府應由直接的社區老年服務提供者角色，轉變為監督者、規范者，通過向公益慈善組織購買服務的方式提供社區養老服務。政府為公益慈善力量讓渡社區養老服務空間可以形成政府、慈善組織和老年人“三贏”的格局。

其三，慈善力量進入社區養老服務需構建良性機制，要形成政府主導、社區支持、居民互助、公益慈善力量積極作為的格局。公益慈善力量在進入社區養老服務中，應當多視角規劃、多角度進入、多方式提供高質量的服務。

三、積極推進公益慈善力量進入社區養老服務體系

(一)加快營造公益慈善力量進入社區養老服務的環境

慈善力量進入社區養老服務的深度和廣度主要受到慈善意識、經濟政治環境和慈善組織自身組織三層因素的影響。

一要積極培育慈善力量進入社區養老服務的慈善文化。慈善文化的核心是利他主義價值觀。弘揚慈善文化所要達到的境界就是要在全社會造成濃郁的“人文關懷”的氛圍，減少沖突，調和矛盾，使社會呈現一種穩定和諧的狀態。目前，在行善過程中，一些慈善組織和慈善家，包括普通人行善，出現了與慈善本質相背離的追名逐利傾向，許多慈善力量樂于投向抓人眼球見效快、影響大、效果顯性的項目和事件，而對于投入大、見效慢、需持續不斷投入、比較瑣碎的社區養老服務投入缺乏熱情和沖動。大慈善家，大善無我，善行天下，卻難以將視角投向社區養老服務。在引導慈善力量進入社區養老服務中，必須加大慈善力量進入社區養老服務的慈善文化的培育，形成“日行一善，千日千善，恒之，乃大善也”，“能善小，其能善大矣”的慈善文化氛圍，積極引導公益慈善進入社區養老服務領域。

二要加快形成公益慈善力量進入社區養老服務的良性政策環境。一是加大制度建設，出臺吸引公益慈善力量進入社區養老服務的激勵機制，包括對慈善組織、慈善捐款、慈善基金、志愿者等的吸引激勵措施。二是采取有效措施支持慈善力量參與社區養老服務體系建設。從三個方面來發揮政府的支持作用，首先落實慈善力量參與養老服務體系建設稅收減免政策的優惠;再則制定慈善力量興辦養老設施的用地、用水、用電等一系列優惠措施。同時借鑒引入企業“孵化”和風險投資的方式，由政府出資，對公益慈善組織的公益項目、公益活動給予專項扶持。政府購買服務還應向公益慈善組織傾斜。三是完善政府購買公益慈善的配套措施，加強對購買社區養老服務的風險認識和管理，在尋找委托人、公益組織，挑選供應商，購買公益服務時，進行競爭性購買，通過招投標的形式來挑選可靠的供應方，對公益慈善組織的能力服務、公信力等進行認真評估，制定包含具體的購買內容和量化的考核指標的合同。形成“購買服務”的專業化管理制度體系，建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績效評價的規范化流程。從項目評估、預測，合同規劃，到資金需求，到激勵和懲罰，實際的運行過程，進行全過程專業監督管理。構建良性的“購買服務”可持續運行機制。

三要抓緊培養公益慈善力量進入社區養老服務的公益慈善主體。一是從慈善力量專業分工視角尋找和培育立志于社區養老服務事業的公益慈善組織，引導有實力、公信力強的公益慈善組織將社區養老服務作為其組織活動偏好。二是培養專業社會工作者隊伍。依據中央《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，完善社會工作者職業評價、登記注冊、晉升體系、服務考核評估等制度，穩步提高社會工作人才薪酬待遇，把社工人才隊伍納入專業技術人才隊伍管理，形成公益慈善進入社區養老服務的骨干隊伍。三是培養和集結志愿者。目前我國廣大志愿者開展的義工活動，具有自發性、純公益性特征，由于缺乏引導、組織，志愿者松散地開展社會義工活動為多。志愿者行動是社區養老服務多維供給的源泉之一，作為非正式養老的支持者，一要充分調動來自政府、企業、非盈利組織、非政府組織等來自社會各個方面的志愿者力量，采用靈活的服務方式提供社區養老服務。二要特別注重本社區志愿者和義工隊伍的培育集結，為社區養老服務提供源源不斷的慈善力量。

(二)慈善力量進入社區養老服務體系模式設想

由于政治體制和法律體系的不同，我國的慈善機構不能像國外慈善機構那樣直接進行經營活動，大多慈善機構也沒有充足的資金投入社區養老服務。實現慈善力量與社區養老事業結合，需要積極的制度創新，通過制度創新，發揮公益慈善組織在完善社區養老服務體系中，與政府之間、與各種慈善力量之間、與各種市場主體之間的紐帶和橋梁作用。

在尋找實現“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”的社會養老服務體系的路徑中，上海最先提出了“9073”基本模式，其后北京、深圳等地提出了“9064”基本模式。從總體上看把老年人更可能多、更可能長地留在他們所熟悉的社區里面居家養老的基本模式占主導地位。這就使得公益慈善力量進入社區養老服務具有更大的緊迫性。筆者以為，更快捷、更大規模地引導公益慈善力量進入社區養老服務必須進行制度創新，在制度創新中積極打造充分發揮公益慈善力量的平臺。

在制度創新中可以采取在社區成立社區養老服務公益慈善社會工作者工作站形式。工作站由具有慈善相關知識和技能的專業社會工作者組成，負責處理本社區養老服務與政府之間、與各種慈善力量之間、與各種市場主體之間的關系。工作站可積極開展以下工作:

1．對本社區養老服務狀況進行全面調查分析，在現有社區老年服務格局中尋找公益慈善力量進入的領域與路徑，在現有服務格局中拾遺補缺，彌補不足。

2．根據本社區養老服務的需要，積極聯絡各類公益慈善力量(包括項目、資金和志愿者)，并將各類慈善力量集聚的項目、資金、志愿者工作管理好，取得提供老年人服務效益最大化。

3．直接或引入社會信譽度好的公益慈善組織購買政府服務，認真組織實施或監督實施，不斷提高服務質量和服務效率，確保政府購買服務目標的實現。

4．積極培育集結本社區志愿者，制定本社區志愿者行動方案，將集結本社區志愿者和與開展“互助銀行”互助活動結合起來，盡可能地調動本社區潛在的人力、物力增加社區養老服務供給。

通過積極的制度創新，將公益慈善性質的社區養老服務社會工作者工作站，打造成吸引各類慈善力量進入、承接政府購買服務的“磁鐵”和“變電站”，形成社區養老服務流動供給“生產線”，構建社區養老服務可持續供給的良性機制。

［1］呂爽．民間的積極性還需充分調動——專訪民政部部長李立國［J］．瞭望東方周刊，2012－12－03．

［2］民政部．2012年各地接收社會捐贈款物578．8 億元［EB/OL］．新聞中心－ 中國網news．china．com．cn 2013－06－19．

［3］陳成文，孫秀蘭．社區老年服務——英美日三國的實踐模式及其啟示［J］．社會主義研究，2010，(1)．

［4］章曉懿．政府購買養老服務模式研究:基于與民間組織合作的視角［J］．中國行政管理，2012，(12)．

［5］管亞東．深圳慈善 去年“大集結”［N］．深圳商報，2013－01－07．