論漢代循吏群體性產生的原因和影響*

劉 敏

(南開大學，天津300071)

漢代吏治為后世稱美，應該說與漢代循吏這一官僚群體密切相關，他們“所居民富，所去見思，生有榮號，死見奉祠”。①《漢書·循吏傳》。對于這一官僚群體，學術界曾經給與了較多的關注，本文擬在以往研究基礎上，對漢代循吏之所以群體性產生的原因作進一步探討，以助于今天對漢代吏治的全面認識和借鑒。

一、漢代循吏群體性產生的制度平臺

漢代循吏之所以在歷史上影響巨大，與其在一定的歷史時期內非個別而是群體性的出現有密切關系，這種現象的原因何在?值得重視和研究。

漢代循吏雖然不乏曾任小至嗇夫、亭長、郎官、屬吏，大到公卿、宰相者，但其主體應是為朝廷治守一方的郡、國、縣、道行政長官，即守、相、令、長，特別是二千石地方長官，他們是國家權力在地方的代表。社會學家費孝通《鄉土重建》一書認為:國家自上而下的政治權力的“單軌”，事實上僅僅“筑到縣衙門就停了”。②上海觀察社，1948年。這一說法是否也符合漢代地方的實際，是個可以討論的問題。不過有一點應該指明，漢代雖然承繼秦朝實行君主專制的中央集權制，但這種制度尚處在發展的前期階段，加之漢朝去三代不遠，周天子直接轄治王畿，畿外諸侯建國專封的制度，對其頗有影響。如漢朝廷中負責各方面事務的諸卿，具有濃重的天子家臣的屬性，其職責絕大部分只涉及皇帝、皇族和京師，與地方郡縣鄉里沒有關系，中央對地方各個方面的控制，主要不是靠朝廷垂直的行政指令，而是通過任命守、相、令、長等地方長官實行集權統治，因此中央賦予他們，特別是其中的二千石以很大的職權，這恰好是漢代循吏施展才華的平臺。

漢代郡守權大職重，所謂“太守專郡”，①《漢官解詁》，載《漢官六種》，孫星衍輯，周天游點校，中華書局，1990年。“太守專州典郡”，②《后漢書·馬援列傳》。甚至說“郡守重于古諸侯”。③《漢書·王嘉傳》。在郡守的權力中，最應引起重視的是:自辟屬吏權、自立條令權、自專刑戮權和便宜行事權，郡守掌握了一個地方的用人權、立法權、司法權，特別是靈活執行朝廷詔令的權力。另外，據《尹灣漢墓簡牘》，④中華書局，1997年。郡太守還有專門的小府，設小府嗇夫，這與《漢書·循吏傳》所記蜀郡太守文翁的少府相互印證，說明太守有私人支配的財務機構。漢代地方長官權力大，同樣職責也重。《漢書·百官公卿表》載:“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。有丞，邊郡又有長史，掌兵馬，秩皆六百石。景帝中二年更名太守。”“縣令、長，皆秦官，掌治其縣。萬戶以上為令，秩千石至六百石。減萬戶為長，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是為長吏。”人們有理由埋怨班固對守令職責的記載過于簡略，但這種記載也透露了如下信息:一是漢朝廷對地方的管理只是負責任命守令及其佐助的丞尉，并規定守令及其佐官的秩祿標準，其它不管;二是掌治其郡、其縣就是包括了郡縣中所有事務，無所不管。《漢官解詁》就明確地表述了“掌治其郡”的具體含義:“太守專郡，信理庶績”，至于哪些是長官親臨哪些是佐官屬吏分司，基本也由守令決定。如《后漢書·馬援傳》載，馬援任隴西太守時，“務開寬信，恩以待下，任吏以職，但總大體而已。賓客故人，日滿其門。諸曹時白外事，援輒曰:‘此丞、掾之任，何足相煩。頗哀老子，使得遨游。若大姓侵小民，黠羌欲旅距，此乃太守事耳。”《漢官解詁》還將“信理庶績”具體化為:“勸農賑貧，決訟斷辟，興利除害，檢察郡奸，舉善黜惡，誅討暴殘。”⑤《太平御覽》引作“誅殺殘暴”。其中“興利”應該是包括了豐富的內容，但最主要應是勸課農桑、興修水利、興辦地方教育等。

在循吏問題的研究中，余英時《漢代循吏與文化傳播》一文，以史料充分、研究細膩、視角獨特極具影響力。由于余文凸顯循吏的思想文化功能，將其社會角色首先定位為“師”，甚至認為“循吏在發揮‘師’的功能時，他事實上已離開了‘吏’的崗位”，⑥《士與中國文化》，上海人民出版社，1987年。將循吏的“吏”與“師”兩種身份、政治功能和文化功能割裂甚至對立起來。⑦對此以及相關的系列問題，林甘泉在《中國古代知識階層的原型及其早期歷史行程》(《中國史研究》2003年3 期)一文中提出異議，筆者也有同識。又依據朱博“太守漢吏，奉三尺律令以從事耳”⑧《漢書·朱博傳》。和薛宣“吏道以法令為師”⑨《漢書·薛宣傳》。這種特定人物特定場合下的一句話，斷言“漢代太守的正式職務便是奉行這些‘律令’，以維持政治秩序”，“漢代循吏致力于文化秩序的建立完全出于自作主張”，⑩余英時《漢代循吏與文化傳播》，載《士與中國文化》，上海人民出版社，1987年。從上文可見這種說法并非恰當合理。漢朝自武帝推廣文翁的經驗和正式實行察舉制度以來，地方辦教育和發現、選拔、推薦孝廉等人才，是地方長官法定的職責，如武帝元朔元年，“令二千石舉孝廉，所以化元元，移風易俗也。不舉孝，不奉詔，當以不敬論;不察廉，不勝任也，當免。”?《漢書·武帝紀》。這些無疑是文化秩序的重要組成部分，加上漢代循吏的恤民富民、教民化俗等，都應是制度規定的地方長官份內的職責，不應看成是“自作主張”。當然，制度規定的職責，不是所有守令均可做到，有人做到了，且做得很好，他們成為了循吏、良吏，否則，即便不是奸吏，也是俗吏。漢代循吏在實踐漢家制度所要求的賦役執法、恤民富民、教民化俗等多方面職責時，他們一身兼有吏、親、師三重角色，三者相輔相成，而絕非割裂對立。

《詩》曰:“愷悌君子，民之父母。”①《史記·孝文本紀》。后人甚至說:“長吏之職，號曰親人。”②《南史·循吏傳》。漢代守、相、令、長這些地方長吏，是朝廷派往地方的親民官，漢家制度本身就要求其為民親，不僅僅是百姓給循吏、良吏的贊譽。如王尊“以高弟擢為安定太守。到官，出教告屬縣曰:‘令長丞尉奉法守城，為民父母，抑強扶弱，宣恩廣澤，甚勞苦矣。’”③《漢書·王尊傳》。但一些地方官，甚至大多數地方官很難做到為民父母，就如同酷吏嚴延年的老母親所數責的:“幸得備郡守，專治千里，不聞仁愛教化，有以全安愚民，顧乘刑罰多刑殺人，欲以立威，豈為民父母意哉!”④《漢書·嚴延年傳》。而真正做到“視民如子，百姓懷之”，⑤《后漢孝明皇帝記》上卷第九。親的角色被老百姓認可的主要是循吏、良吏，其中最有代表性的人物莫過于西漢的召信臣和東漢的杜詩，他們都曾為南陽太守，因“其治視民如子，所居見稱述”，⑥《漢書·召信臣傳》。“性節儉而政治清平”，被百姓明確尊稱為“召父”、“杜母”。⑦《后漢書·杜詩傳》。

漢家制度規定，地方長吏不但有“親”的職責，同時要充當“師”的角色，發揮教化功能。筆者認為，就漢代地方教化而言，它包括兩個主要層面，一是專職的學校:官學或者私學，這種可稱為師徒型教育，這是小范圍的學校教育;再一種就是行政型教育，由地方長官負責，通過法令、條教、設置三老、孝悌、力田、獎善罰惡、親身表率等推行教化(當然也包括創辦和支持官學和私學的發展)，這是大范圍的社會性教育。董仲舒說:“今之郡守、縣令，民之師帥，所使承流而宣化也。”⑧《漢書·董仲舒傳》。地方行政長官這種師帥角色，宣化功能，既是遵漢家制度，也是承古代傳統。三代學在官府，以吏為師，春秋以來的社會變革，使學術下民間，私人辦教育，士人非貴族化和非官吏化，出現了非吏之師，但與此同時，吏師也依然存在。到秦王政時，韓非說:“故明主之國，無書簡之文，以法為教;無先王之語，以吏為師。”⑨《韓非子·五蠹》。李斯說:“史官非秦記皆燒之。非博士官所職，天下敢有藏《詩》、《書》、百家語者，悉詣守、尉雜燒之……若欲有學法令，以吏為師。”⑩《史記·秦始皇本紀》。韓非、李斯的錯誤主要不在“以法為教”，而在于燒百家之言，獨用法術;不在于“以吏為師”，而在于強令取締非吏之師，無視歷史的發展。漢代應該說是比秦朝更合理地恢復了以吏為師的傳統，制度要求地方長吏發揮師的功能，同時尊重非吏之師的存在。故漢代循吏所顯示出的師的功能，不但與吏的身份不矛盾，而且是吏的職責所要求的。

關于循吏教化的內容，許多學者將其理所當然地說成是儒教，即用儒家思想、禮儀教民化俗，這是片面的，不要說以行政型為主導的社會化教育不是純用儒教，就是師徒型的學校式教育也不僅僅是儒學教育。文翁是最早在蜀郡創辦地方學校的，史書記載說:“景、武間，文翁為蜀守，教民讀書法令，”“又修起學官于成都市中，招下縣子弟以為學官弟子，為除更繇，高者以補郡縣吏，次為孝弟力田。”?《漢書·循吏傳》。學官弟子的培養目標是郡縣屬吏和鄉里的孝弟力田，這就決定了教育的內容不僅是儒經禮樂，還要學習演練文法律令。循吏在治民方面是有不少儒家的思想特色，但他們絕非僅僅是儒生。儒家思想有其與生俱來的缺陷，司馬談曾批評說:“儒者博而寡要，勞而少功，是以其事難盡從。”?《史記·太史公自序》。漢代地方教育的重點在于發展經濟，移風易俗，而不在“勞而少功”的儒經禮樂。

漢代循吏的教化行為，許多都是按照皇帝的詔令、朝廷的政令行事的。在兩《漢書》中有大量皇帝賞賜地方鄉里三老、孝弟、力田的記載，如漢惠帝詔令:“舉民孝弟力田者復其身”①《漢書·惠帝紀》。，漢高后下令:“置孝弟力田二千石者一人”，②《漢書·高后紀》。漢武帝下令:“賜縣三老、孝者帛，人五匹;鄉三老、弟者、力田帛，人三匹”。③《漢書·武帝紀》。為什么經常進行這種賞賜，漢文帝解釋說:“孝悌，天下之大順也。力田，為生之本也。三老，眾民之師也。”④《漢書·文帝紀》。顏師古解釋說:“特置孝弟力田官而尊其秩，欲以勸厲天下，令各敦行務本。”⑤《漢書·高后紀》注。可見這是一種由皇帝下令由地方長官操辦的勸導鄉里、助成風化的教化行為。

雖然，漢代循吏為民親，做民師，但治民之吏仍是他們的首要角色，不管是在依法治民，還是矯詔振民、化俗教民的情況下，他們的身份都首先是吏。按照漢家制度所規定的職權，漢代循吏以吏、親、師合一的身份，將國家權力與鄉里社會較好地連接起來。

二、文化背景與治政需要促成漢代循吏群體性產生

每當說到循吏，幾乎必然要想到酷吏，反之也是一樣。在傳統認識中，循吏、酷吏是差異較大的兩類官吏，但他們卻往往孿生在我們的思想里。這種孿生雖然不等同于生物學的，但與傳統認識相比，仍顯得無稽，不過這是事實，有存在的道理。簡單說二者之間不但有異，也有同，在相比較而存在中各自才更有意義。脫離特定的歷史背景和具體人物，籠統談論循吏、酷吏的優劣是不可取的。無論是司馬遷還是班固都未曾簡單認定循吏優于酷吏，而是通過具體人物的傳做具體評論，如說酷吏“其廉者足以為儀表，其污者足以為戒，方略教導，禁奸止邪，一切亦皆彬彬質有其文武焉。雖慘酷，斯稱其位矣。”。⑥《史記·酷吏列傳》。

一些學者主張循吏出于儒生，酷吏出于文吏，其實并非盡然。漢代循吏許多人有儒學背景，儒家的民本、忠孝、仁義等思想對他們治民有影響，但不是絕對的，也有循吏有法、道或多種不同的文化背景，早年讀過儒經，后任文法吏，或反過來先任文法吏，后又學儒讀經者均有，文翁、黃霸、公孫弘、王渙等都有儒法雙重背景。西漢初年被譽為“治平為天下第一”⑦《漢書·賈誼傳》。的循吏河南守吳公，就是法家代表人物李斯的學生，而汲黯、鄭當時的思想傾向，眾所周知，基本是黃老道家。僅就兩《漢書》《酷吏傳》和《循吏傳》所記，既有通經、廉潔、條教、勸耕的酷吏，也有出身文吏、學律嚴法、欺世盜名的循吏。前者如西漢酷吏郅都，“為人勇有氣，公廉，不發私書，問遺無所受，請寄無所聽。常稱曰:‘己背親而出身，固當奉職死節官下，終不顧妻子矣。’”一身凜然正氣。居《后漢書·酷吏列傳》之首的董宣，被皇帝“賜錢三十萬，宣悉以班諸吏”，任洛陽令五年，“年七十四，卒于官。詔遣使者臨視，唯見布被覆尸，妻子對哭，有大麥數斛，敝車一乘。帝傷之，曰:‘董宣廉潔，死乃知之!’”又如東漢酷吏黃昌“本出孤微。居近學官，數見諸生修庠序之禮，因好之，遂就經學。”具有儒學的文化背景。后者如西漢循吏王成，“為膠東相，治甚有聲。流民自占八萬余口……爵關內侯，秩中二千石。未及征用，會病卒官。后詔使丞相御史問郡國上計長吏守丞以政令得失，或對言前膠東相成偽自增加，以蒙顯賞，是后俗吏多為虛名云。”東漢著名循吏王渙，“少好俠，尚氣力，數通剽輕少年。晚而改節，敦儒學，習《尚書》，讀律令，略舉大義。為太守陳寵功曹，當職割斷，不避豪右……州舉茂才，除溫令，縣多奸猾，積為人患。渙以方略討擊，悉誅之。境內清夷，商人露宿于道。”如果不是范曄將王渙寫入《循吏傳》中，憑其事跡，我們一時甚至很難斷定其是循吏還是酷吏。所以說，政治家與思想家是不同的，就連李斯這樣大的法家人物，在追隨秦始皇東巡的刻石中多有近儒的思想主張，就更不要說治理下層社會的地方官對儒法等諸家思想可兼而用之，即便是董仲舒、公孫弘、倪寬這樣著名的大儒，在治理地方郡國時，主要靠的也不是儒術，而是“明習文法”，經術不過是“潤飾吏事”。①《漢書·循吏傳》。特別應指出須待另文再討論的是，道家思想對漢代循吏也有較大影響。

循吏和酷吏，都是國家權力的代表，嚴酷執法也好，富民教化也好，其主要目的應是一致的，就是將他們所治守的地區穩固納入漢朝的一統格局。而二者差異的關鍵，不在于儒法的文化背景，而在于如何執法，即他們代表國家行使執法權力時主導的思想理念，這涉及到循吏的概念。司馬遷創造了“循吏”一詞，同時創造了正史中循吏合傳的傳記類型，關于循吏的含義，其自釋曰:“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓無稱，亦無過行”，②《史記·太史公自序》。明顯帶有道家無為的色彩。唐人司馬貞曰:“本法循理之吏”，③《史記·循吏列傳》注。文稍異而義無殊。唐人顏師古曰:“上順公法，下順人情”，④《漢書·循吏傳》注。做了簡單的訓詁，言殊而義同。很多學者都注意到了《史記》中的循吏和《漢書》中的循吏不太一樣，司馬遷筆下循吏的主要特點是“奉法循理”，而班固在強調“政平訟理”的同時，非常重視官吏的富民安民、德讓教化。筆者認為，這種差異是由武帝和宣帝兩個時期不同的政治狀況及其作者分別對這兩個時代的認識決定的。

漢武帝一手高舉獨尊儒術大旗，一手提拔重用酷吏，帶有政治上的狡詐，如汲黯所揭:“內多欲而外施仁義”，⑤《漢書·汲黯傳》。．好大喜功，東西南北中，方方面面均要有所作為。對此司馬遷是不滿的，他為自己生活的時代塑造了一個個生動的酷吏形象，但他的《循吏傳》中卻沒有一個漢朝的官吏，都是先秦的歷史人物。當然，西漢酷吏多出在武帝朝，循吏主要出在宣帝朝，司馬遷生前沒有見過宣帝時期的循吏，但班固筆下有兩名循吏吳公和文翁，卻是文景時期人，尤其是文翁，是西漢歷史上很重要的一名循吏，司馬遷為何不把他寫入《循吏列傳》?筆者以為，司馬遷寫《史記》，不為稿費不為工作量，為了“成一家之言”，⑥《漢書·司馬遷傳》。他是公認的大手筆，寓褒貶于史料的取舍和史實的敘述中，《史記》是通史，作為一種類型人物的合傳，他寫《循吏傳》不錄漢吏，寫《酷吏傳》無先秦三代，是有其深刻用心的，可以說不論是他的《酷吏傳》還是《循吏傳》，都是對當時酷吏政治的批判，對好大喜功的不滿。至于說到文翁，班固對他的記載是:“為蜀郡守，仁愛好教化”，為了改變蜀地辟陋的蠻夷風俗，絞盡腦汁，不惜送禮走后門，送郡縣小吏去京師學習，或學儒經，或學律令，后來又在蜀郡首創地方官學，死后，“吏民為立祠堂，歲時祭祀不絕”。⑦《漢書·文翁傳》。如果把這樣一個大有作為的文翁寫入《循吏傳》，不但與司馬遷“不伐功矜能，百姓無稱，亦無過行”⑧《史記·太史公自序．》。的無為的循吏標準不合，更重要的是會干擾其對武帝過分有為政治的質疑。

武帝晚年，“海內虛耗，戶口減半”，⑨《漢書·昭帝紀》。終于改變政策，輪臺罪己。昭、宣特別是宣帝時期，修養生息，“勵精為治”，⑩《漢書·魏相傳》。把廉潔吏治提升到國家能否長治久安的高度，提出了“吏不廉平則治道衰”的吏治理念，?《漢書·宣帝紀》。追求吏治的民心效果，“政平訟理”，富民化俗，這樣的一種治政需要，也就產生了一大批優秀而又與《史記》中循吏有別的地方官，史家稱頌說:“漢世良吏，于是為盛，稱中興焉。”宣帝自己也感嘆道:“庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎!”?《漢書·循吏傳》。值得注意的是，漢宣帝時期的良二千石，《循吏傳》依次提到了趙廣漢、韓延壽、尹翁歸、嚴延年、張敞、王成、黃霸、朱邑、龔遂、鄭弘、召信臣，這其中不但有循吏，也有酷吏，有些難歸循、酷，其中的酷吏與循吏一樣，也有讓老百姓懷念者。如趙廣漢就被“長老傳以為自漢興治京兆者莫能及”，“百姓追思，歌之至今。”①《漢書·趙廣漢傳》。被民愛戴與循吏無異。這也反映了酷吏與循吏同質性的一面。現在再回到循吏含義問題，盡管司馬遷和班固筆下的循吏特點，有些許的發展演變，但循吏的本質特點，依然應是司馬遷的自定義，即“奉法循理”，顏師古解釋得也很到位，奉法是“上順公法”，即遵守朝廷的法令制度，循理是“下順人情”，這里需要說明，人情不應理解為托人情、走后門，而應是合乎自然及倫理道德的人道主義情理。如《史記·循吏傳》所記的循吏石奢，為“楚昭王相也。堅直廉正，無所阿避。行縣，道有殺人者，相追之，乃其父也。縱其父而還自系焉。使人言之王曰:‘殺人者，臣之父也。夫以父立政，不孝也;廢法縱罪，非忠也;臣罪當死。’王曰:‘追而不及，不當伏罪，子其治事矣。’石奢曰:‘不私其父，非孝子也;不奉主法，非忠臣也。王赦其罪，上惠也;伏誅而死，臣職也。’遂不受令，自刎而死。”這恐怕是對奉法循理的實例注解，不過該例子有些極端，且畢竟還是違法了，但卻合乎情理。又一例較好:鐘離意“遷堂邑令。［縣］人防廣為父報仇，系獄，其母病死，廣哭泣不食。意憐傷之，乃聽廣歸家，使得殯斂。丞掾皆爭，意曰:‘罪自我歸，義不累下。’遂遣之。廣斂母訖，果還入獄。意密以狀聞，廣竟得以減死論。”②《后漢書·鍾離意列傳》。鐘離意的做法是對“奉法循理”的絕佳注釋，也得到了最高統治者的認可。

循吏和酷吏，特別是同樣被稱為良吏者，有許多相同或相近的品質或治績，如忠君、為公、廉潔、無私、法平、勸農、富民、道不拾遺等，但一般來說酷吏執法嚴急，為盡快達到預定目標、震驚效果，常常會越出合理的法律軌道，搞擴大化，甚至血流成河;循吏則寬緩，合理執法，賦予人道色彩，但也絕非是不達時務的俗儒，而是兼通儒法治民之道的行政官僚。這在《史記》和《兩漢書》中比比可見。所以，能否合乎人道情理地執行朝廷法令，應該是漢代循吏與酷吏區別的關鍵。正如后人在《全元散曲·徐再思·送沙宰》中所唱道:“男子志周流四方，循吏心恪守三章。”三章法自然無以為治，但歌頌的是人道執法的精神，反映的是循吏的本質特點。

武帝朝多酷吏，宣帝時期循吏多，這一現象似乎主要不在于儒學的推廣程度，而是與當時國家與社會的矛盾相關，與統治者面臨的主要社會問題有關，雖說也與循吏酷吏的個人素質有關，但更主要的還是客觀需要。西漢循吏龔遂和酷吏尹賞的故事頗能說明這一點。“宣帝即位，久之，渤海左右郡歲饑，盜賊并起，二千石不能禽制。上選能治者，丞相御史舉遂可用，上以為渤海太守……謂遂曰:‘渤海廢亂，朕甚憂之。君欲何以息其盜賊，以稱朕意?’遂對曰:‘海瀕遐遠，不沾圣化，其民困于饑寒而吏不恤，故使陛下赤子盜弄陛下之兵于潢池中耳。今欲使臣勝之邪，將安之也?’上聞遂對，甚說，答曰:‘選用賢良，固欲安之也。’……”③《漢書·循吏傳》。皇帝需要“安之”，龔遂成了循吏，如果皇帝需要“勝之”，龔遂也許會成為酷吏。又據《漢書·薛宣傳》記載，薛宣為左馮翊時，所轄“頻陽縣北當上郡、西河，為數郡湊，多盜賊。其令平陵薛恭本縣孝者，功次稍遷，未嘗治民，職不辦。而粟邑縣小，辟在山中，民謹樸易治。令巨鹿尹賞久郡用事吏，為樓煩長，舉茂材，遷在粟。宣即以令奏賞與恭換縣。二人視事數月，而兩縣皆治。”尹賞和薛恭兩個縣令，換縣而治，結果兩縣皆治，如果不換，一是頻陽縣不治，二是尹賞難以發揮其“能治劇”的特長，對頻陽縣來說，滿足了它客觀上需要“能治劇”縣令的迫切需求。所以為了適應治政用人的需要，漢代察舉選官專有“能治劇”科。據《漢官舊儀(上)》載:“刺史舉民有茂材，移名丞相，丞相考召，取明經一科，明律令一科，能治劇一科，各一人。詔選諫大夫、議郎、博士、諸侯王傅、仆射、郎中令，取明經。選廷尉正、監、平，案章取明律令。選能治劇長安、三輔令，取治劇。”漢武帝要加強中央集權，打擊地方上氣焰薰天的豪強時必用酷吏，看中的是酷吏不懼權勢，敢于嚴法“治劇”，對豪強甚至少數族有震懾作用。如兩漢京師地區聚集了皇親國戚、貴族官僚、豪強游俠，歷來是難于治理的地區，作為漢代循吏代表的黃霸，“以治行第一入守京兆尹，霸視事數月，不稱，罷歸潁川。”①《漢書·張敞傳》。正因如此，兩漢京師多用酷吏:郅都為中尉，寧成為內史，義縱為長安令，王溫舒為中尉、右內史，尹齊為中尉，咸宣為左內史，田廣明為左馮翊，尹賞守長安令，董宣為洛陽令，周糹虧為洛陽令，陽球為司隸校尉等等。而漢宣帝時期面臨的主要問題是休養生息，要使老百姓安其田里而無怨恨之心必用循吏，看中的是循吏能夠安民，平和地處理與地方勢力的關系，如黃霸、龔遂、韓延壽、王渙等人都注意搞好和郡縣屬吏、鄉里三老等的關系，發揮其積極方面的作用影響。個別酷吏的毛病在誅殺過濫，其中有個人問題，性殘忍少恩(如王吉、周糹虧)，也有矯枉過正的問題，不如是震懾不了不法豪強;而個別循吏的缺點在文弱，難以治劇，所以才有兩縣換令的故事，才有黃霸不能久守京兆的遺憾。

有一種錯覺應該糾正，由于許多酷吏善于治劇，就認為治劇者一定是酷吏，其實循吏也有能治劇者，比如像東漢的袁安。袁安出身于經學世家，舉孝廉為地方長吏。楚王英謀反案發后，“連及獄系者數千人，天子盛怒，吏治之急，自誣死者甚眾。於是有司舉能治劇者。以袁安為楚郡太守，安之郡，不入府舍，遙至獄所，案驗無實者，條上出之。府丞、掾吏皆叩頭爭之，曰:‘不可!’安曰:‘如有不合，太守當坐之，不以相及也。’遂別具奏。會帝感悟，即報許，得出四百余家。頃之，徵入為河南尹。召入見，上問以考楚事，名簿甚備，安具奏對，無所遺失，上以為能也。……安為河南尹十年，號為嚴明，然未嘗加罪鞫人。常稱曰:‘凡士學問，上欲望宰相，下則牧守，錮人於圣代，尹所不為也。’其下聞之，皆自激厲”，②《后漢孝明皇帝記》下卷第十。“京師肅然，名重朝廷”。③《后漢書·袁安傳》。有頭腦、有膽識、有同情心和憐憫心，嚴而不酷，奉法循理，可以說袁安是未入《循吏傳》的循吏，而且是能治劇的循吏。

綜上所論，漢代循吏在歷史舞臺上群體性出現，不是偶然或無由的，而是既有制度的原因，又有文化背景與治政需要的原因。