探索基層黨建新模式:基于社會組織購買黨建服務研究*——以上海市浦東新區塘橋街道為例

張 波，陸滬根

(1.上海市浦東新區行政學院，上海 201210;2.中共上海市浦東新區區委黨校，上海 201210)

政府購買服務制度起源于19世紀60年代，是歐美社會政府行政制度改革中的一項重要制度創新。該制度引進中國則是20世紀90年代的事情，諸如上海、北京、深圳等地方政府率先探索服務外包。而作為中國改革開放的前沿陣地，浦東則是較早開始探索社會組織購買政府服務的地區之一。2006年，浦東新區有關部門委托社會組織承接公共服務項目的資金近6000萬元，專門組織8個政府部門和13個社會組織集中簽訂購買服務合同，涵蓋慈善救助、農民工子女教育、為老服務、計劃生育等領域，到2011年，僅民政局就專門預算1800萬元向社會組織購買了居家養老、公益民生以及社會組織培育等服務。截止2012年6月，浦東登記注冊的社會組織已達1489個，其中社會團體344個，民辦非企業單位1146個，另外還有5000家備案的社區群眾活動團隊。作為政府轉變職能的重要舉措，政府購買服務的范圍涵蓋了教育、衛生、養老、社區矯正等多個領域，但是，迄今還沒有出現購買黨建服務的先例，而浦東塘橋街道在這方面開創了歷史先河。所謂社會組織購買黨建服務，就是黨委通過政府購買服務制度，運用專業化、社會化、項目化的運作機制，將一部分基層黨建工作委托給社會組織。可以說，該制度是執政黨在基層社會領域的功能轉變調適的結果，這不僅是基層社會黨建模式的重要創新，也是中國共產黨推進政黨現代化的一次重大探索，獲得了中央組織部和黨建專家們的高度評價。

一、社會組織購買黨建服務:塘橋的實踐與探索

塘橋街道地處陸家嘴金融城南端，作為轄區內重要的社區，塘橋街道深受浦東新區“小政府、大社會”執政理念的影響，非常重視社會組織的發展。2009年，塘橋街道連續發布了《關于扶持發展社會組織的指導意見》、《公益項目管理辦法》和《公益項目評估辦法》，從制度上保證了社會組織的發展和公益項目的有效執行，重點扶持以服務塘橋社區民生需求和參與社區公共事務管理的社會組織、為社區困難群體提供公益服務項目的社會組織和健康有益的社區群眾文化團隊和民間組織。同時，塘橋成立了街道(社區)公益組織服務、培育、合作與發展平臺——塘橋社會組織服務中心，該中心以“立足塘橋社區、服務社會組織、面向社會開放”的理念，主要為地區內社會組織提供政策咨詢、信息交流、從業培訓、申報登記等服務，引導、扶持、培育各類民間組織，開展對民間組織提供服務的質量、社會影響進行評估等工作。迄今為止，塘橋社區共有社會組織74家，公益項目11個。

社會組織的大量涌現給基層社區黨建工作帶來嚴重困難。面對社會組織黨建工作難題，塘橋社區黨工委主動轉變思想，堅持“大賦權”的領導機制、“大聯盟”的管理機制和“大合作”的服務機制，通過政社合作、社社合作、社企合作，運用專業化、社會化、項目化的運作路徑，孵化培育和扶持發展社會組織力量參與社會組織黨建工作，形成了社會組織黨建的新思路，塘橋的主要做法得到了中國組織部人事報、上海基層黨建網等媒體的報道，獲得了社會的廣泛好評。具體說來，塘橋社會組織黨建的主要做法體現在以下三方面:

1.社會組織購買黨建服務

為了發揮好區域黨建平臺的積極作用，搭建社區黨建資源共享互補共用平臺，服務好基層黨組織、黨員和群眾，塘橋社區陽光驛站探索以專業化、社會化、項目化的方式來創新社區黨建工作。2011年6月，在塘橋黨工委和陽光驛站的大力扶持下，塘橋社區黨員自愿發起成立了先鋒志愿服務社(簡稱“先鋒社”)，這是上海乃至全國首家以承接基層黨建項目為主要服務內容的非營利性社會組織。先鋒社的決策人員由黨建領域的專家學者、社會工作專業人士、基層黨務工作者組成，工作人員由具有豐富基層黨務工作經驗的優秀黨務工作者組成。自成立以來，先鋒社從自身服務理念和功能定位出發，通過整合各方資源，采取專業化、社會化、項目化的方式，陸續承接和開展了居民區社工帶教、新入職社工培訓、入黨積極分子培訓、五老宣講團基層宣講、離退休干部心理養生、樓宇黨建等項目。

2.黨建孵化培育社會組織

塘橋社區黨工委充分發揮黨組織在社會領域中的價值引領、統籌協調、整合資源、服務群眾等方面的作用，協調整合條塊資源，解決社區內的重點難點問題，運用黨建工作孵化培育了一批社會組織參與基層黨建和社會管理工作，豐富基層黨建方式，拓寬基層黨建領域，為促進社區共治匯集了力量。比如塘橋物業管理一直是居民投訴集中的領域，街道在落實物業行業的黨建工作中，依托物業黨建聯建“五聯五建”工作機制，成功孵化培育了一個社會組織——社區物業服務社，由服務社協調和整合條塊資源，化解老舊小區行路難、停車難、物業調價難等問題，成為浦東新區十大黨建工作品牌之一。除此之外，塘橋還成立了桂興華工作室、塘橋社區萬名黨員愛心基金、離退休干部黨員理事會、文化團隊黨員聯誼會等進入社區黨建領域，承擔社區黨建項目，參與社區黨建工作。2012年10月，在塘橋黨工委的支持下，塘橋社會組織服務中心黨支部成立，這為塘橋社區社會組織的黨建工作打下了堅實基礎。

3.黨建與社會組織互動催生紅色文化

2011年7月22日，“紅色詩人”桂興華落戶塘橋社區，成立了社會組織“桂興華紅色主題工作室”。工作室借文化名人之力，扎根基層走社會化運作的道路，為社區居民服務，繁榮社區群眾文化，培養草根朗誦人才，用生動活潑的形式，宣傳黨的歷史、先進文化，打造“詩歌·塘橋”的品牌，豐富了基層黨組織的生活。自成立以來，工作室成功舉辦了多項影響較大的活動:“紅色詩人精品展”、“春風一步過江朗誦邀請賽”、匯集全國著名詩人的“政治抒情詩高峰論壇”、《大地的呼吸:桂興華精品朗誦CD》正式首發、慰問迪士尼工地，以及長效固定的“經典詩歌賞析及朗誦講座”等，得到了政府和社會的廣泛好評。同時，在塘橋社區的全力支持下，工作室的運作機制不斷完善，已經培養成一批主動、年輕、朝氣蓬勃的團隊。

二、社會組織購買黨建服務的主要成效

塘橋黨工委通過整合多方資源，創新工作思路，采取專業化、社會化、項目化的運作思路，做細、做深、做實了部分剝離出來的黨建工作任務，取得了良好的效果。實踐證明，社會組織參與黨建工作，不僅豐富了基層黨建工作的方式和內容，拓寬了基層黨建工作的領域和陣地，提升了基層黨建工作的科學性和有效性，而且為促進社區共治匯集了多元力量。

1.多方位參與，推進黨建工作社會化進程

在新的歷史條件下，只有把黨的活動與社會需求緊密結合，黨建工作面向社會開放，才能更好地在服務社會中實現黨組織自身的政治功能與歷史使命。為此，街道黨工委主動“求變”，積極引入社會力量，推動社區黨建格局實現由“半封閉”向“開放性”轉變。一是在優化社區干部培養培訓上，通過與先鋒社簽訂“帶教居民區社工項目”，由其承接居民區年輕后備干部及新進社工的培養培訓工作，實現社會組織外訓、專業老師帶教和社區志愿者幫教相結合的社區干部培養機制，進一步提升和促進了社區干部隊伍的整體質量和梯隊建設。二是在深化物業黨建聯建上，社區物業服務社依托物業黨建聯建“五聯五建”的工作機制，堅持以民為本，協調和整合條塊資源，通過召開多方座談會、溝通會、協調會和聽證會，有效化解小區行路難、停車難、物業調價難等民生難題，并成為新區黨建工作品牌之一。三是在發展社區黨建文化上，引進在上海乃至全國頗具名望的“紅色詩人”桂興華，成立桂興華紅色主題工作室，以“春風一步過江”朗誦團為載體開展黨建文化活動，唱響時代主旋律，弘揚核心價值觀;通過其參與和支持開放性組織生活，豐富和創造性地延伸了社區黨建的內涵。四是在拓展“兩新”組織黨建上，依托先鋒志愿服務社，凝聚具有豐富黨務經驗的黨員志愿者力量，設置樓宇黨建指導工作站，配備黨建工作聯絡員，借助社會組織力量探索商務樓宇黨建工作，2012年成功孵化海富大廈聯合黨支部。這樣，社會組織及社會力量被納進社區黨建整體化大格局中來，很大程度上突破了傳統社區黨建工作的思路和方法，也使得社區黨建工作展現出前所未有的生機活力。

2.精細化推進，提升黨建工作的服務功能

服務既是黨組織的基本功能之一，也是實現黨的領導的基本方式之一。街道黨工委把社會組織作為基層黨組織提供服務的補充性新生力量，充分運用和發揮社會組織專業化優勢，不僅依靠專門人員使各項服務內容真正“落地”，而且也依靠貼近實際、貼近需求的服務舉措匯聚深厚“人氣”。一是因人制宜，服務對象差別化。在服務黨組織、服務黨員、服務群眾過程中，社會組織采取有區分、有差異的服務策略，不搞“一勺燴”、“一刀切”，如，針對社工帶教對象面廣、年齡層次差異大、崗位屬性差異大的情況，要求根據年齡層次、崗位特點來開展差別化、針對性服務。對于80后的年輕人，強調“授之以漁”;對于60后、70后，側重理順關系、轉變角色;對于新任書記，強化總攬全局、協調各方;對于副書記、書記助理以及后備干部而言，突出輔助配合、提升能力，確保各類學員學有所專、學得其所。二是需求細分，服務內容專門化。塘橋社區人群層次不一、需求各異，而社會組織提供服務產品，最大的特點和優勢就是從需求出發、做到專門專業。如，在2012年全社區離退休干部深入開展創先爭優、爭當“六大員”活動中催生的“五老”先鋒宣講團，在深入基層宣講的主題確定上，就根據居民區實際需求，劃分成時事政治、革命傳統教育、科普、文化藝術等4個組別、20余個主題，供基層黨員群眾“選單點菜”。在黨的十八大精神宣講工作中承擔重要任務，走進“社區、園區、校區、營區”，為70多個黨組織，近3000人次送去26場次現場宣講。再如，東方居民區離退休干部理事會從服務居民所需出發，分別設置政策研讀宣傳組、健康文化促進組、青少年成長關愛組以及和諧社區共治議事組，僅健康文化促進組去年就服務居民近2000人次。三是流程管控，服務質量最優化。社會組織獨立運行、自成一體，環環相扣、節節相連的服務流程管控，有力確保了服務的高效高質。如由社區駐區單位黨建聯席會議倡議發起的塘橋社區萬名黨員愛心基金，針對社區實際需求，策劃實施了2012年春苗成長、春雷圓夢和春風健康行動計劃，為63名參加公益暑托班、寒托班的貧困家庭小學生提供了愛心午餐和愛心保險，為36名低保家庭大學生提供了書報費資助，還為49名困難黨員、老黨員提供了免費體檢，受到黨員群眾普遍歡迎，社會效應顯著。2013年初，萬名黨員愛心基金在與社區民生基金統籌整合的基礎上，正式注冊成為民非組織，將進一步提升了專業化管理，精準化運作水平。

3.項目化運作，促進黨建工作取得實效

在推進社區黨建社會化過程中，項目化運作是街道黨工委引入社會組織抓黨建的一個有力抓手。一般而言，街道職能部門負責科學選題抓立項、跟蹤檢查抓質量、評審驗收抓提升、成果轉化抓推廣，承接社區黨建項目的相應社會組織負責具體組織實施、執行落實。一是在立項簽約階段，按照“需求導向、問題導向、項目導向”原則，采取“五個一”責任機制，通過明確一個項目、一套計劃、一名牽頭領導、一名責任人、一個項目團隊，職能部門根據“誰立項、誰負責”的原則，與有關社會組織負責人簽訂項目書。在項目生成機制上，既有上級黨組織按照社區發展全局主導生成的戰略項目，又有根據社區實際需求自下而上生成的專題項目。如2013年年初，先鋒志愿服務社率先發掘社區居民對學習消防安全知識的普遍需求，反饋給相關職能部門后確立了消防安全知識講座項目，依托“五老”先鋒宣講團中消防系統專家力量，已為200多位居民帶去家庭防火安全知識。二是在實施操作階段，街道層面安排專人擔任督導員，在督促規范操作、幫助指導協調的同時，做好經費投入、人員保障、效果預測等工作，形成了“四個一”的落實機制，通過每月一匯報、每季一通報、半年一巡查、年終一評估，確保項目順利實施。三是在效果評估階段，引入社會第三方評估力量，通過項目成果展示、項目團隊訪談、財務情況審核、項目資料查閱等評估手段，按照項目完成程度、制度規范、流程控制、質量控制、社會滿意度等指標進行綜合考評。由于項目化操作是從立項到實施、從實施到評估的一個獨立鏈條，既保證了社會組織開展社區黨建工作“規定動作不走樣”，也為社會組織創造了更多的空間和條件來思考探索“自選動作”，進而能很好地培育和打造社區黨建工作的創新點。

三、社會組織購買黨建服務的幾點思考

劉少奇在黨的七大修改黨章的報告時指出:“黨的組織形式和工作方法，是依據黨所處的內外環境和黨的任務來決定的，必須具有一定的靈活性。”可以說，社會組織購買黨建服務正是這一論斷的實踐者，是執政黨依據社會實際情況所做出的一次有益探索，推進了中國共產黨的現代化進程，值得大家深入思考。

1.政黨與社會組織的關系

現代政治社會通常有三個構成要素:公民、政黨、公共權力。公民指的不僅是單一的個體，還包括由各種利益集團、非營利性組織、社會組織、中介組織等組成的公民社會;由于國家政府是公共權力的代表和載體，因此在這個意義上，公共權力就等于政府。［1］計劃經濟時期，由于政黨統合一切，政府和社會的功能都集中于政黨之中，這為中國的社會主義革命和建設發揮著至關重要的作用，然而，隨著市場經濟的確立和完善，政治社會需要一種新的公民、政黨與政府的關系，需要一種現代政黨來領導中國的現代化。所謂政黨現代化，就是“政黨適應客觀環境及其變化的需要，適應社會現代化的發展進程，使自身結構、功能、機制和活動方式不斷科學化、制度化、規范化的過程”。［2］政黨通過參與動員回歸社會，扎根于社會，是政黨執政合法性的基礎，也是中國共產黨奪取政權的寶貴經驗。在“結社革命”浪潮下，中國社會結構不再是以傳統的家庭和計劃經濟時代的單位為基礎，而逐漸轉變為以社會為核心的組織社會，政黨與社會的關系也應該從簡單的統治轉變為協作治理。塘橋社區運用社會組織購買服務的方式，一方面放手讓社會組織去傳播政黨意識形態，擴大政黨在社會組織中的影響力和滲透力;另一方面也能夠扶持社會組織的發展，擴展執政黨的執政合法性，從而增強社會組織對政黨的心理認同和歸屬，體現了作為一個先進政黨的執政靈活性。

2.黨建理念從行政向服務的轉變

理念是政黨的靈魂。任何政黨的產生都是以政黨理念的確立為前提，其發展都是以理念的轉變為先導。政黨理念的與時俱進既是政黨現代化的重要標識，也是政黨現代化的邏輯起點。［3］中國共產黨從成立之日起，就確立了全心全意為人民服務的理念。可以說，服務是共產黨的立黨之本，執政之基。黨的十八大再次確立了“建設服務型的馬克主義政黨”，這不僅是對黨的歷史理念的總結，更是黨的執政為民理念的深化。就社會組織黨建來說，服務就是社會組織黨建的根本和內在動力。但是長期以來，執政黨在社會組織領域更加強調了執政責任，加強社會組織的控制和監管，但是對社會組織的扶持培育相對缺乏，服務功能長期缺失和錯位，直接導致了科層制與社會管理、黨的管理與社會組織協同、行政管理與黨建活動、服務能力與黨員訴求的不平衡。［4］從深層次來看，這種服務功能的缺失直接導致了民眾對政黨的不信任，社會組織領域對黨建的心理抵觸。塘橋社區面對政黨失信的困難，主動轉變思維，讓社會組織深入民間宣傳政黨理念和意識，借助社會組織這一雙手來想群眾之所想，急群眾之所急，解決民眾急需解決的現實問題。由于社會組織專業思維和本身的社會基礎，執政黨本身的政治理念和政策措施都能夠落實到實處，獲得群眾的普遍好評。

3.黨建運作機制從科層制到社會化轉變

制度是政黨現代化的根本。通過制度化途徑，有利于促進黨的運作科學化、制度化和規范化，是政黨現代化的必然要求。［5］與世界其他政黨相同，中國共產黨呈現自上而下的科層結構形式，其顯著優勢是借助執政黨的公共權力優勢通過組織化的途徑實施社會治理，具有明顯的強制性特征。［4］但是，這種機制帶來了權力過分集中、黨內民主不充分等缺點，實際上是黨政不分、以黨代政、高度集權、官僚主義等弊端長期存在。而且，信息革命、結社革命等沖擊著政黨舊的結構形式，使其內部開始向扁平化發展，逐步建立起網絡化和社會化的組織管理體系，使其具有更好的適應性和靈活性。在黨建社會化的形勢要求下，塘橋社區創新發展了“支部建在連上”的黨建經驗，大膽賦權給社會組織，通過加強與政府、社會、企業之間的合作，培育和孵化社會組織開展黨建活動。社會組織充分動員和匯聚社區內外資源，如發動社區內的老黨員、老干部、老戰士等黨員志愿者，吸納來自不同領域的專家學者，形成開展黨建工作的人才資源庫，并從簽訂合同、承接項目到項目實施、項目完成，主動和社區黨工委聯系，接受他們的指導和監督，從而保證黨建項目的質量和效益，改變了傳統的科層制管理帶來的問題。

4.黨建方式和內容的多樣化

社會組織中的黨組織要發揮其功能和作用，必須尋找適合社會組織特點的工作方式和內容。由于社會組織比較松散、成員流動性大、對組織依賴程度較低，黨組織必須改變過去單純依靠行政手段的政治教育方法，轉向運用法律手段、民主協商手段等多種方式，引導群眾正確處理各種利益關系。［6］堅持“為單位所需要、為法人所理解、為員工所擁護、為黨員所歡迎”的工作思路，堅持“業余、分散、小型、務實”和“黨建與業務相融合”的工作原則，加強黨建工作在社會組織中的影響力和滲透力。在活動方式上，要因地制宜、注重實效，實現從脫產集中向業余分散轉變，從單一刻板向綜合靈活多變轉變。在活動內容上，要把黨建工作和業務工作結合起來，積極尋找黨建活動和組織經營活動的結合點、職工思想中的疑點和生活中的熱點來開展黨建活動，對黨員進行馬克思主義理論知識、市場經濟常識和工作業務技能等內容的教育和培訓。塘橋社區在開展基層黨建工作中，主動采取有區分、有差異的服務政策，不搞“一刀切”，針對不同年齡層次、崗位特點來開展差別化、針對性服務。在具體開展過程中，先鋒社依據黨員需求，列舉不同黨建活動主題，實行“菜單式”選擇，從而保障黨建工作的豐富性和有效性。

［1］胡偉.現代政黨發展規律探析：以黨建科學化為視角［J］.天津社會科學，2012，(1).

［2］王長江.熱話題與冷思考(二十三)—— 關于時代發展與政黨現代化的一些思考［J］.當代世界與社會主義，2002，(1).

［3］于海青.國外政黨現代化的觀察與思考［J］.山東社會科學，2002，(1).

［4］吳新葉.走出科層制治理：服務型政黨社會管理的路徑——以上海市社會組織黨建為例［J］.理論與改革，2013，(2).

［5］桑學成.政黨轉型與黨的現代化［J］.江海學刊，2009，(2).

［6］尹德慈.民間組織黨建工作研究——以廣州為例［J］.探求，2007，(3).