民主視野中實現(xiàn)公民行政參與的對策

張 杰

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450002）

當民主既是目的又是手段的時候，政治就像旅行一樣，過程和到達同樣重要，旅行者之間的關系與他們要追尋的目的同樣是關鍵的①。行政過程中的公民參與不僅為民眾提供了對公共事務進行廣泛商討的平臺，促進了公共行政的民主化、人性化，更重要的是它重新詮釋了個人與政府的關系，拉近了公民與國家的距離，使得公民更多地感覺到國家在自己的控制之中，相應地就對政府的決策會越來越認同，最終達到公權力和私權利的和諧統(tǒng)一。故而，公民參與作為民主的核心內容，歷來都受到黨和政府的高度重視，黨的十八大報告指出，“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟……必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。……擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明”。黨的十八大報告還首次提出社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。黨的十八大報告為我國社會主義民主建設、公民民主參與指明了方向。

一、公民行政參與的理論依據

行政過程緣何需要民眾的參與，這不僅涉及對代議制民主精英主義傾向的全面反思，還涉及對傳統(tǒng)行政模式官僚制弊端的批判。

（一）基于代議制民主缺陷的理性建構

民主作為一種社會管理體制得到了全世界范圍內的認可，就像貨幣一樣在每個國家各自流通②。對民主的表述汗牛充棟卻千差萬別，古希臘式的、麥迪遜式的、林肯式的、熊彼特式的、自由主義的、多元主義的……但這些角度不同風格各異的論述有一點卻是共同的，即民主是一種確保社會成員能夠直接或間接地參與公共事務決策的政治體制。眾所周知，由于現(xiàn)代國家已不同于古希臘的城邦，無論是疆域還是公民的數(shù)量均已今非昔比，公民直接參與公共事務決策變得越來越困難，代議制民主取代了雅典的公民會議，并且成為一種理所當然的選擇。然而，只要人類天生的自主意識沒有消失，人類對直接民主理想的追求就不會放棄，對代議制民主的批評也就不會停止。盧梭在批評英國的代議制時指出：“英國人民自以為是自由的；他們大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了?！雹坩槍Υh制民主缺乏公民實際有效參與的弊端，一種新型的參與式民主理念逐漸興起。美國前國際政治科學協(xié)會主席卡羅爾·佩特曼認為，精英主義的民主理論實際上并不是充分的民主理論，它僅僅描述了現(xiàn)實政治制度的運作邏輯，并不怎么關注民主最核心的內容：公民參與。而真正的民主應當是所有公民能夠對公共事務的決策與執(zhí)行都能直接充分地參與，也只有這樣才有可能實現(xiàn)民主所欲實現(xiàn)的基本價值如負責、妥協(xié)、個體的自由發(fā)展、人類平等等④?！耙粋€民主政體如果存在的話，就必須相應地存在一個參與社會，即社會中所有領域的政治體系通過參與過程得到民主化和社會化。”⑤巴伯認為代議制民主只是一種弱勢民主，而民主的未來取決于強勢民主。強勢民主作為一種參與模式的政治，政府是公民的自治政府而不是冒用公民名義的代議制政府。在這里，積極的公民進行直接的自我管理，他們并不必要在每一個層次和每一個事件上進行具體管理，但是，在作出基本決策和進行重大權力部署的時候他們必須充分和詳盡地參與⑥。

雖然參與式民主對精英政治提出了挑戰(zhàn)，但它并不是對代議制民主模式激進的替代，而是對代議制論點的補充。它預想的政治不是一種生活方式而是一種生存方式，雖然具有不穩(wěn)定性但具有可塑性，使相互競爭卻也具有重疊利益的人能夠努力共同生活在一起，從而不僅相互促進他們各自的長處，而且也促進他們相互依存的利益。它的目標是將個人理解為公民而非抽象的人，它企圖創(chuàng)造一種重新表述私人利益的公共調整的方式⑦。

（二）公民參與是公共行政的民主化

20世紀以來，特別是二戰(zhàn)后，科技的進步、經濟的迅猛發(fā)展同時也導致了社會關系的復雜化和各種利益的矛盾、沖突。為了保證社會的和諧發(fā)展，調節(jié)不同群體的利益關系，各種新的行政機構應運而生，行政人員不斷增加，行政職能不斷擴張，公共行政已滲入社會生活的各個層面，人們的生老病死、衣食住行、教育、經濟安全、食品安全、交通、就業(yè)、社會福利與社會保障、弱勢群體保護無不受到政府的“關照”，行政控制取代了家庭、社群等組織所實施的傳統(tǒng)社會控制。然而，隨著行政國家的興起，公民個人在政治體系中的地位發(fā)生了巨大變化，公眾逐步成為官僚組織化的行政國家的臣民，人民主權的理想受到了損害。公民有限的政治參與與大規(guī)模的公共行政的發(fā)展之間出現(xiàn)了嚴重的脫節(jié)現(xiàn)象。例如美國的民眾普遍感到國家是由官僚統(tǒng)治的，社會公眾似乎對大政府感到擔憂，認為政府遠離民眾，缺乏信賴，并脫離人民的控制⑧。政府與公眾之間的隔膜和緊張狀態(tài)既損害了公民的利益，也降低了政府的威信與效率，同時也否定了公共行政的公共性。

現(xiàn)代公共行政體制變革的一個顯著特征就是公共行政民主化。新公共行政強調社會公平、代表性、回應、參與及社會責任感，支持公民更多地參與公共政策的發(fā)展、管理與評估。因為“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識和信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”，官僚體制內的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至是得不到正確的信息⑨·。如果缺乏公眾的廣泛參與，行政部門在政策制定的過程中很容易犯下錯誤，甚至是致命的錯誤。而廣泛的公民參與可以防止擴張的行政部門盲目自大、濫用職權，從而減少錯誤決策的發(fā)生。

二、公民行政參與制度的功能價值分析

（一）行政參與制度的功能

行政過程中的公民參與能夠產生公共性及私益性的收獲，政府與民眾能夠在公共政策問題上平心靜氣地討論、協(xié)商并最終帶來多贏的局面。首先，在現(xiàn)代政府治理中，公民參與能夠增強政府治理的道德意識和政治義務，提高政治體系的代表能力和回應能力。其次，公民通過行政過程中的參與會拉近政府與公民的距離，有助于加強政府決策的合法性，促進公民對其決策的理解和認同。再次，公民參與可以有效防止公共權力的濫用。公民可以通過對聽證、申辯、討論、批評、建議，實現(xiàn)對公共權力的有效制約。最后，公民參與可以提高公民的權利意識和自主意識，培養(yǎng)公民的公共精神，形成友愛、互助、寬容、信任的核心價值觀。

（二）行政參與的秩序價值

美國政治學家享廷頓認為：發(fā)展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩(wěn)定⑩。行政參與作為一個溝通公民與政府的對話機制為公民、公民團體、利益群體提供了表達自己利益的合法渠道，也為公民提供了商討公共事務的公共空間，利益紛爭通過友好對話、協(xié)商平和地解決，從而有利于政治穩(wěn)定和社會安寧。

（三）行政參與的公正價值

自古以來人們“不患寡而患不均”，公正是人類社會的永恒追求。行政參與作為一項保障公民權利、約束公共權力的制衡機制，為公民提供了陳述、申辯的機會，為不同利益階層提供了利益表達的場所和渠道，從而實現(xiàn)政府決策的民主化、科學化，保證政府最后決策的公正性。更重要的是，行政參與本身就是程序公正的重要體現(xiàn)。

（四）行政參與的效率價值

行政參與的效率價值往往被忽略了。一般認為，參與并不會帶來效率，反而會影響行政效率，因為行政過程中的廣泛的公民參與往往會投入更多的人力、物力從而導致決策成本的提高，而且激烈的討論、對話往往使決策的過程變得漫長甚至可能導致決策失敗從而出現(xiàn)更糟糕的結果。實際上，由于廣泛的行政參與體現(xiàn)了民主價值的同時還提高了決策的質量，討論和對話的過程使得各個利益群體達成利益共識，民眾的普遍認同感將減少政策執(zhí)行的阻力，自然也就提高了行政效率。

三、阻礙公民行政參與實現(xiàn)的因素

（一）行政人員決策中心地位的自我強化

“雖然許多行政人員贊同與公民建立緊密關系是必要和不可或缺的，但他們幾乎不去積極倡導公眾參與。即使他們這樣做了，行政決策也不會直接受到民意的控制……他們認為大規(guī)模的公民參與會降低行政效率……造成拖延和繁文縟節(jié)的負面效果?！盵11]政府往往基于各種理由拒絕接受公民參與，如“上次我們這樣試的時候并不起著作用”、“我們沒時間——我們的計劃和預算太緊了”、“沒人在意這個”、“我們不能干他們想干的任何事情”、“他們人太多，很難組織”、“公眾不能理解為什么這個計劃是必需的”、“這些事項技術性很強公眾不會理解”、“我們是專家，我們的方式就是正確的方式”等等[12]。在現(xiàn)代公共事務的管理過程中，行政人員往往憑借自身專業(yè)知識、政策信息的優(yōu)勢，過分強化自己公共決策核心的角色，不相信民眾的智慧，使得行政參與流于形式。

（二）公民意識的缺乏

公民意識是公民對自己在公共領域中的定位思考，是建立在民主法治、自由憲政基礎上的一種社會觀念。在消極意義上，公民意識是指對政府權力運作過程的監(jiān)督欲望；在積極意義上，公民意識是對公共利益的熱心關注和對公共政策制定積極參與的意識和行動。公民意識既包括權利意識，一種為權利而奮斗的精神，更包含責任意識，意味著對他者、對大眾的責任，一種“天下為公”的忘我情懷。近年，隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，公民意識已有穩(wěn)步提高，但總體上我國公民意識仍然是極度缺乏的，尤其是在與自身利益無關的情境下。學者們將社會成員劃分為“積極分子”、“搭便車者”、“看門人”三種類型?！胺e極分子”是社會的中堅力量，他們熱心公共生活并積極參與到有關公共利益的活動中；“搭便車者”無心公益事業(yè)，免費享受公共物品而讓其他人履行公民職責；“看門人”屬于介于以上兩者之間的群體，各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜，他們只參加與自身利益相關的主要社會事務，而對自己以外的利益毫不關心[13]。在這三種類型的公民中，“搭便車者”和“看門人”占據了絕大多數(shù)，這部分人對公共事務漠不關心，基于不同理由拒絕參與，這必然直接影響到參與的廣度和質量。

（三）信息匱乏

公民參與的前提是對信息的了解和掌握，無論在政府組織的聽證會、座談會上，還是在大眾傳媒、自媒體（如微博）等公共論壇上，公民的判斷和建議都必須有足夠的信息內容來支撐。掌握充分的信息，這是公民有效參與行政管理的前提。我國于2007年通過了《政府信息公開條例》，正式確立了信息公開制度，但在實踐中“公開、透明”意識遠遠沒有深入人心，許多關鍵的信息往往被人為地控制，信息披露遠遠不能滿足民眾的需要，導致參與者不能獲取足夠的信息。這樣一來，行政參與就缺乏討論的基礎，參與者根本無法提出建設性的批評和建議，行政參與也就流于形式。

（四）公共領域的缺失

公共領域是一個開放的、形成意見的舞臺，是公民行政參與的重要途徑。公民的表達權既是公民參與的必要途徑也是其重要內容。我國《憲法》雖然明確規(guī)定了表達自由的內容，如第三十五條的各項政治自由，第四十條的通信自由，第四十一條對國家機關及其人員的批評建議、控告檢舉的權利，第四十七條科學研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動的自由等，但由于我國社會主義民主法治建設還處于初級階段，民主參與理想中的公共領域尚未成型，尚無法實現(xiàn)全面的參與。

四、實現(xiàn)公民行政參與的對策

（一）回應性的決策意識

現(xiàn)代社會要求政府具有足夠的應變能力，要能夠對民眾的需求作出積極有效的回應。因此公共管理者需要形成辯證思維，充分理解公民行動中主體與客體、主體之間的關系，充分認識公民在公共決策中的意義，切實做好角色的轉變，強化以人為本的觀念，強化自身的公仆意識和服務意識。在政策的決定和執(zhí)行前，做到真正的問政于民，充分了解民眾的需求和期待，虛心聽取民眾對政府決策的批評和建議。

（二）積極的公民文化

沒有積極的公民，就不會有有效的參與。公民文化、公民的參與意識和責任感是行政參與的關鍵要素。期盼明君清官的心理、奴性意識、依附心理與民主參與是格格不入的，因此必須強化公民的自主意識、主人翁意識，消除事不關己高高掛起的冷漠觀念，培養(yǎng)積極參與的公民文化。同時，還要加強公共責任培育機制的構建，培育公民理性民主參與的心理習慣[14]。

（三）充分的信息披露

民眾不了解政府決策的事實根據、法律依據以及相關的信息，就很難對政府的相應決策進行評價，提出自己的批評、建議。因此，政府必須在作出決策之前向社會充分披露客觀真實的各種信息，既包括有利于決策通過的信息，也包括不利于決策形成的信息，以供民眾討論、權衡利弊。政府和網絡媒體之間的良好互動可以促進網絡媒體的發(fā)展，同時，又能更有力地保障民眾的知情權、表達權，促進網民的有序政治參與。政府不斷強化自身，落實責任、規(guī)范行為，利用信息公開、關注網絡動態(tài)等手段加強對網絡民意的重視程度，不斷地從網絡政治參與的新方式中汲取智慧與經驗[15]。

（四）自由的表達空間

自由的表達空間是民主參與的重要前提。政府決策需要一個與民眾充分溝通的過程，這就要求民眾要能夠通過一定的渠道和方式向政府表達自身的利益要求，充分闡述對公共事務的看法以影響政府決策。在當前，報紙、廣播、電視、互聯(lián)網等傳媒成為民眾表達利益訴求的重要途徑，因此要完善相關法律，加強對表達自由的保護，為公民討論提供一個自由的表達空間。

（五）完善的問責機制

如果缺乏責任機制，再好的制度都無法發(fā)揮其重要的作用，因此切實的問責機制是行政參與的重要保障。如果政策的出臺未經充分的告知、討論，搞突然襲擊，不僅僅是政策的正當性受到質疑，更重要的是，決策主體必須承擔相應的政治、法律責任。在當前，必須完善相關的法律制度，確保行政問責的制度化與法治化，并在實踐中做到不枉不縱、有法必依。

五、結語

民主既是一種宏觀的政治結構，也是一種微觀的治理實踐。在微觀層面上，公眾參與是實踐民主的重要形式。行政參與作為一項公民參與公共事務管理的重要機制，展現(xiàn)了公共行政民主化的圖景，有利于實現(xiàn)真正意義上的人民當家做主，有利于推進政府決策的民主化和科學化，有利于富有公共精神、權利意識、自主意識的公民社會的形成。健全和完善行政參與制度，不僅能夠維護社會的長治久安，有效地保障社會的公正性，而且也能夠從根本上改善官民關系，從而推進我國社會主義和諧社會的建設。

注釋：

①［美］本杰明·巴伯：《強勢民主》，彭斌、吳潤洲譯，吉林人民出版社2006年版，第148頁。

②張澤濤：《中西司法與民主關系之比較》，《河南社會科學》2012年第9期。

③盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2003年版，第121頁。

④陳堯：《從參與到協(xié)商：當代參與型民主理論之前景》，《學術月刊》2006年第8期。

⑤［美］卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第39頁。

⑥⑦［美］本杰明·巴伯：《強勢民主》，彭斌、吳潤洲譯，吉林人民出版社2006年版，第181～182、146—147頁。

⑧[12]［美］戴維.H.羅森布魯姆、羅伯特.S.克拉夫丘克：《公共行政學：管理、政治和法律的途徑》（第五版），張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第482—485、507頁。

⑨［美］B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學出版社2001年版，第68頁。

⑩［美］S.享廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第56頁。

[11][13]王巍：《西方公共行政中的公民參與：經驗審思與理論進展》，《公共行政評論》2010年第2期。

[14]胡艷蕾：《論公民公共責任意識培育機制的路徑建構》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2013年第3期。

[15]孟楨：《網絡政治參與治理研究》，《河南社會科學》2013年第9期。