憲法視野下的教育平等權初探

陳云生，蔣劍華

（北京師范大學，北京 100875）

教育是民族振興和社會進步的基石。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步明確了教育改革的攻堅方向和重點舉措。這是對新時期我國教育改革發展進行的系統部署，充分體現了黨和國家對教育的高度重視。教育是國家發展的基石，教育公平是重要的社會公平①。平等受教育權已成為被全人類普遍接受的基本人權，幾乎每個成文憲法國家都有公民受教育權利的相關規定。

一、受教育權的概念和性質

（一）受教育權的概念

古希臘思想家柏拉圖和亞里士多德最先提出了教育公平以及通過法律保證自由公民教育權利的思想，我國古代教育家孔子也在兩千多年前就提出了“有教無類”的教育民主思想，近現代西方國家更是紛紛將這一思想體現到立法中去②。最早的世界性教育平等權的規定是1946年國際教育局第九屆大會上提出的“中等教育入學機會均等”，1948年《世界人權宣言》在聯合國通過，之后頒布的國際人權法都對基本人權和自由作了明確規定，這些基本人權和自由得到了國際社會的普遍關注和尊重。大多數國際人權法律文件都重申了受教育權的人權地位，絕大多數國家在自己的憲法中都把受教育權作為一項公民的基本權利進行了規定。憲法調整的是國家與公民之間的權利義務關系，即權利和權力的關系，鑒于此，筆者認為，從根本和實質上來說，受教育權就是國家與公民之間在受教育權方面的權利與義務關系。

根據當代人權理論，受教育權的核心內容是公民從國家那里獲得均等的受教育權條件和機會的權利③。具體地說，受教育權包含四個層次的含義。第一，受教育權是公民享有的一項基本權利。第二，每個公民都享有平等接受教育的權利。第三，在義務教育階段，受教育權是權利與義務的復合體，而在非義務教育階段，它是一種可以選擇的自由權利。第四，每個受教育者都有權要求義務相對方提供有利的條件和平等的機會，來保障自己權利的實現。

（二）受教育權的性質

近代社會和近代法律的發展，使得教育問題進入了法學研究領域。近代教育立法的相關規定始于義務教育法。當今社會，接受教育被認為是公民應該享有的而由國家、社會和家長予以保障的基本權利，而絕不是同時應承擔的義務，教育的目的直接指向人的個性、才智和身心能力的最充分的發展④。受教育是公民的權利這一觀點已經得到普遍認同。

二、平等受教育權的內涵

教育平等權即平等地受教育權，是公民在憲法和法律規定的范圍內，平等地享有受教育的權利。它具有人權與公民權的雙重屬性。作為人權，它的價值依據是人的尊嚴與人的價值，規范依據是國際人權法；作為公民權，它的依據是憲法以及相關法律、法規。教育平等權的權利主體是公民，特別是作為青少年的公民，義務主體是國家以及國家授權的實施教育的主體（主要是學校）。教育平等權還具有消極權利和積極權利雙重屬性。作為消極的權利，權利主體有權要求國家及國家授權的主體承擔不作為義務：不得制定任何在教育方面的歧視性規定，不得有歧視性的決定或判決⑤。作為積極權利，公民有權要求國家及國家授權的主體積極作為，為教育平等權的實現提供物質保障。概況而言，平等受教育權包括：權利主體的平等和權利內容的平等。

（一）權利主體的平等

法律面前人人平等早已是全人類的共識。法律上的平等和法律權利的平等，首先指的都是法律主體的平等。近現代以來，各個成文憲法國家都相繼宣告了公民在法律上享有平等的地位和平等的權利。我國現行憲法和有關法律也作了相應的規定，如《憲法》第三十三條規定，公民在法律面前一律平等；《教育法》第九條和第三十六條對我國公民的平等受教育權作了具體的規定。根據我國現行憲法和法律的相關規定，公民受教育權的主體平等主要是指：（1）性別平等；（2）不同民族和種族的平等；（3）宗教平等；（4）地區和城鄉的平等；（5）殘疾人和正常人的平等；（6）家庭出身不同、經濟狀況有別、社會地位懸殊、政治觀點迥異等主體之間的平等。

（二）權利內容的平等

平等受教育權的具體內容包括如下三個方面：第一，受教育的機會平等。即在法定的義務教育階段，不僅僅是每個適齡兒童都有學上，而且在受教育年限、學校類型和課程內容等方面，每個孩子應有均等的機會并不受任何歧視。第二，受教育的條件平等。平等的學習機會是平等受教育權產生和發展的起點，也是享有平等的學習條件權和獲得學習成功的前提。物質是基礎，受教育的條件平等就是教育平等權得以實現和學生取得學習成果的物質保障，使得每個學生享有平等的學習條件和學習環境。第三，權利救濟的平等。無救濟就無權利，本質上來看，救濟也是權利的一種。救濟這種權利的產生以原有的實體權利受到侵害為基礎，也就是當實體權利受到侵害時，依法獲得的一種自行解決或請求司法機關或其他機關給予解決的權利。救濟是公民權利得以保障的最后一道有力防線。當公民的平等受教育權受到侵害時，主要的救濟途徑是申訴和訴訟。為了充分保障公民的平等受教育權，救濟權不應因經濟狀況、社會地位等的不同而有所區別。國家有義務保障公民享有平等的權利救濟權，有義務幫助社會弱勢群體在受到不平等對待和權利受到侵害時提出申訴和訴訟。

（三）教育平等權與一般平等權的關系

要全面理解平等受教育權的正確含義，還須正確理解教育平等權與一般平等權的關系。一般平等權，是指憲法所確認的任何公民平等地享有權利、不受不合理的差別對待的原則性、概括性的權利。教育平等權具有一般平等權的共性，但是平等受教育權并不是一味強調一律平等，故應正確認識教育平等權與一般平等權的關系。

第一，平等不等于平均，平等并不等于任何人在任何事的結果上均能夠得到平等。一般說來，由于個體差異，即使完全相同的條件也會導致不同的結果出現。所以，應允許出現結果的不均。第二，應允許合理差別的存在。這是事物發展的普遍規律，在教育這個問題上也不能違背這一客觀規律。平等包含兩層核心意思：一是相同的情況相同對待；二是不同的情況不同對待。第一層意思不言自明，第二層意思即不同的情況給予不同的對待，有時會令人產生不解。其實，這是一種實質上的平等——即允許合理差別的存在，也就是說，通過法律制度的設計糾正和彌補客觀存在的不平等，令其達到實質上的平等。表現在教育方面，例如對少數民族及教育水平落后的地方降分錄取即是合理的，就是為了實現實質上的平等采取的措施。因此，實質上的平等并不意味著結果上的平等，給予人們差別對待也不意味著絕對的平等，如果保障了結果的平等，那么就無視了人們所處的客觀條件和努力程度的不同，如果那樣，就會制造新一輪的、實質的不平等。

三、當前我國教育不平等現象分析

改革開放30多年來，我國教育事業取得了舉世矚目的偉大成就，全民受教育水平普遍提高。但是，目前我國教育領域仍然存在著一些不平等現象，阻礙著我國教育水平的發展和國民素質的進一步提高。

（一）權利主體的不平等

權利主體的不平等主要表現為：第一，男女之間的不平等。我國現行《憲法》規定了男女享有平等的受教育權，現行《憲法》頒布30多年來，我國男女受教育平等權的保障有了很大改善。但是，男女之間的教育不平等現象仍然存在，從文盲率、入學率、失學率、高等教育中女性的比例到女性在升學、就業上的待遇等各方面有各種各樣的表現⑥。第二，地區之間以及城鄉之間的不平等。相比城市里的孩子而言，農村兒童不僅入學率偏低，而且輟學率偏高。城鄉之間以及不同地區特別是東西部地區之間，在受教育的條件上差距很大。由于長期的城鄉二元經濟結構和教育的城市化取向，使得城鄉之間、不同地區之間的受教育者在受教育的機會和條件上存在著巨大的差異，更談不上教育效果的平等。第三，殘疾人和正常人之間的不平等。我國法律上原則性對保障殘疾人平等受教育權作了規定，而在實際中，卻缺少具體的保障措施和有力的監督措施。因此，殘疾人要想和正常人一樣享受平等的受教育機會、條件和效果還有很多工作要做。

此外，由于家庭出身、經濟狀況和社會地位的不同也造成了受教育主體之間事實上的不平等。當前，社會上流行的“特權教育”、“貴族教育”問題是與我們受教育權的平等原則很不和諧的，也向我們提出了新的挑戰。

（二）權利內容的不平等

第一，受教育的機會不平等。一是入學和升學機會權的不平等；二是受教育的選擇權不平等；三是學生身份權不平等。這主要表現在剝奪了學生的平等的身份權。第二，受教育條件的不平等。在教育設施、教育條件以及師資力量等方面，各個地區、每個學校都存在著較大的差距。具體來說，一是表現為我國東西部地區之間受教育條件存在著嚴重差別，西部很多地區教育條件十分落后。二是城鄉之間受教育條件差距非常大。我國農村的很多學校，在硬件設施上都不同程度地存在房舍簡陋、基本教學器具不健全、圖書資料缺乏的問題，軟件設施上更是師資力量短缺，造成教育質量落后。而在城市學校尤其是一些大城市的學校，教育條件卻與此截然相反。三是由于存在重點學校與非重點學校的劃分，使得同一城市不同行政區域里的學校也存在較大的差距。因此，即使是在同一個發達的東部城市里，在不同的行政區域，受教育條件也有很大差距。

四、我國公民受教育權憲法救濟現狀分析

憲法救濟是訴訟救濟的一種，亦稱憲法司法救濟。憲法救濟具有兩個理論維度：一是把憲法作為法律加以適用；二是通過違憲審查制度和憲法訴訟來加以適用。鑒于當前的現實情況，十分有必要建立完善的教育法律體系和有力的司法救濟途徑，公民的受教育平等權才能得到切實有效的保障。憲法救濟是這些司法救濟途徑中保障公民受教育平等權的十分重要的救濟方式。

但是，依據我國現行憲法的規定，憲法基本權利不具有直接的司法效力，也就是說涉及憲法權利的案件沒有可訴性，法院不受理此類違憲案件。表現在司法實踐中，就是如果公民受教育權受到侵害，受教育權作為一項憲法權利，公民在維護自己的權利時很難找到具體的法律依據，因而不能直接以受教育權受損為由直接訴諸法律，只能轉而以財產損失為由，提出民事賠償請求。這樣，公民的教育權損害就得不到及時有效的司法救濟。因此，必須強化憲法救濟途徑，通過在具體案件中適用憲法，使其效力得以實現，才能更好地保障公民的受教育權。

我國現行憲法救濟模式存在的問題具體表現為：一是憲法救濟實現的途徑還不很暢通。憲法救濟模式的首要價值是保障憲法秩序。然而，目前我國憲法秩序實現的途徑還不是很暢通，在這樣的現實條件下，不能消極地等待著憲法秩序的完善，只有通過法律賦予公民通過積極行為來獲得權利的救濟，這樣的制度才是有效的憲法救濟制度，才能及時地保障公民的受教育權。二是救濟范圍狹窄。我國現行憲法只規定了可以對法律規范性文件進行司法審查，而沒有規定對于憲法權利受到侵權的救濟措施，憲法權利只有被其他法律作了具體規定，受到損害時才能依據具體法律提起救濟。因此，現階段，在我國法律并不完備的情況下，如何救濟此類權利就成為一個亟須解決的問題。三是憲法秩序保障措施不完善。現行憲法既沒有規定專門機構來保障憲法秩序，也未規定有效的可操作性強的程序來保障施行。盡管在司法實踐中，存在一些違憲的法律性文件，但是，現行憲法頒布至今，全國人大及其常委會從未因違憲而撤銷過任何法律性文件。

五、公民受教育權憲法救濟的完善

（一）通過完善立法，進一步完備教育法律體系

教育平等權的實現，要有完備的教育法律法規體系來保障。目前，我國關于平等受教育權實施和保障的規定比較少也比較分散，不同層次法律的規定還存在相互矛盾和不一致之處，這與國際社會將平等受教育權作為基本人權的做法極不相符，因此，十分有必要完善平等受教育權的相關立法。第一，應及時修訂作為教育基本法的《教育法》，按照法定程序修改與現實不相符合之處，去除其中不合時宜的部分。第二，完善其他不同層次的單項教育法規，注意將憲法中的教育條款、教育基本法、行政法規和地方教育法規之間相互銜接、相互協調，形成一套統一的教育法規體系，避免立法上的重復和上下層級之間法律的沖突和抵觸。

（二）通過法律具體化，把憲法救濟和民事、行政救濟結合起來

國家對于憲法權利的救濟負有保障責任，應當通過憲法途徑、行政訴訟途徑和國家賠償途徑來進行憲法權利救濟。實踐中，憲法權利作為公民的基本人權，多數都通過普通法律加以具體化，形成了具有獨立內容、具體的民事權利，被規定在相關的普通法律中。在有普通法律的情況下，對社會生活直接起調整作用的是普通法而不是憲法。普通法律是憲法權利的具體化，當憲法與普通法律同時具有直接法律效力的時候，奉行普通法律優先適用的原則。國家應當尊重這些具體化了的憲法權利，不能妨礙其實現并應履行保障責任。如果國家在以普通民事主體的身份和公民進行交往中，侵犯了這些民事化了的憲法權利，就要承擔相應的民事責任。此外，我國的《教育法》中有關于受教育權行政訴訟救濟的法律規定，公民可以根據《行政訴訟法》的規定，通過提起行政訴訟來保障自己的憲法權利。把憲法救濟和民事、行政救濟相結合，可以使得憲法救濟更具有可操作性。

（三）防止濫用受教育權憲法救濟手段

我們應當認識到，即使建立了比較完備的憲法救濟體制，也不能濫用受教育權的憲法救濟手段。如果在司法實踐中，我們在有其他具體法律可依的情況下，不是依據具體法律來裁判案件，而是都去尋求憲法救濟，就會造成普通法律不能發揮作用、形同虛設的結果。因為，所有的權利受侵害后都可以在憲法那里找到法律依據，都可以由憲法來救濟，法官在審理案件時就可以單單只憑一部憲法來裁判所有的案件。這與我國法治建設的宗旨是完全背道而馳的。濫用憲法救濟不僅會損害憲法的嚴肅性和權威性，也會嚴重阻礙我國法治建設的進程。

“沒有救濟就沒有權利”，受教育權關系到每個人的全面發展，意義十分重大。作為憲法規定的公民的基本權利，受教育權一旦被侵害必將會對人的一生產生重大的影響。所以，國家應加大力度保護公民的受教育平等權，設置并保障其憲法救濟渠道暢通無阻。憲法是公民權利的保障書，如果憲法權利得不到具體落實，司法機關在司法實踐中又不適用憲法條文來作為判決的依據，權利保障就會成為一紙空文。

平等性是受教育權題中應有之義。在經濟和社會飛速發展的今天，關注弱者，注重公平已成為法治國家努力追求的目標。采取多種措施保障公民受教育平等權的實現，必將大力推動我國教育事業的發展。

注釋：

①參見2013年11月12日十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

②李潤洲：《立足和諧社會建設聚焦教育重點問題》，《中國教育報》2007年1月6日，第3版。

③殷繼國：《我國社會教育權的新現代性解讀——以基本公共教育服務均等化為視角》，《國家教育行政學院學報》2013年第7期。

④謝非非：《受教育權屬性闡釋》，《社會科學家》2013年第9期。

⑤石艷芳、李曉磊：《公眾參審的實踐進路之探討》，《中國刑事法雜志》2013年第10期。

⑥金一鳴主編：《教育社會學》，江蘇教育出版社1992年版，第94頁。