我國新型城鎮化的主導機制研究

吳建強+郭險峰

內容摘要：黨的十八大指出中國要積極穩妥推進城鎮化，走中國特色新型城鎮化道路，到2020年城鎮化質量要明顯提高。當前中國改革正進入深水區，新型城鎮化有望成為未來中國經濟增長的新動力。我國要推進新型城鎮化，就要避免走傳統的政府主導城鎮化的老路，不再以政府計劃的方式來推進城鎮化，而要由市場主導城鎮化的進程，充分發揮市場機制的作用。

關鍵詞：新型城鎮化 主導機制

我國城鎮化的現狀

（一）城鎮化率不斷提高

國家統計局的數據顯示，改革開放以來，我國城鎮化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。

（二）城市群形態更加明顯

城鎮數量和規模不斷擴大，城市群形態更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

（三）戶籍管理制度穩妥推進

從2011年國務院辦公廳印發《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》開始，發展改革委、人力資源社會保障部等相關部門陸續出臺配套政策，初步為農業人口落戶城鎮開辟了通道。據公安部統計，2010-2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達835萬人。

（四）基本公共服務水平得到提升

據國家統計局的數據顯示，從2011年至2012年兩年間，全國建成城鎮保障性安居工程住房1033萬套，相當于“十一五”期間建成總量。2012年，城鎮基本養老保險、基本醫療保險常住人口覆蓋率分別達到63.9%和75.5%。農民工最關心的隨遷子女教育問題則已經確定了以流入地為主、以公辦學校為主的“兩為主”原則，2012年農民工隨遷子女進入公辦學校就讀的比例達到80.2%。

（五）城市市政設施建設快速推進

據有關資料顯示，2011年，城市人均道路面積達到13.8平方米，人均公園綠地面積達到11.8平方米，分別是2000年的2.3倍和3.2倍；城市用水普及率、污水處理率分別達到97%、83.6%，比2000年提高33.1個和49.3個百分點，市政設施供給能力和服務水平明顯提高。

（六）城鎮化進程由政府主導

盡管我國嘗試過多種城鎮化模式，但城市發展方針一直是由國家統一部署，即使是農村就地城鎮化，也多由基層政府推進。對城市開發建設，絕大多數政府都是自己投入，自己運營。

政府主導城鎮化存在的問題

（一）城鎮化成政績工程

一些省市地方政府習慣于大拆大建、上項目、建新城的城鎮發展思路，把推進城鎮化簡單地等同于城市建設，過于注重爭取項目來凸顯政績。部分地方的“城鎮化”就是以工業項目、房地產為推力的城鎮化，實際上是政績的城鎮化、地方官員的城鎮化，而非人與城市相融發展的“人”的城鎮化。

（二）“土地財政”難改“土地的城鎮化”

過去的城鎮化模式實質是“土地的城鎮化”，農民被“城鎮化”后難以成為市民。目前，我國人口的城鎮化嚴重落后于土地的城鎮化，許多地方大量的土地已經劃成了市區，但是大量的人口并沒有相應成為市民。一些地方財政緊張，便把城鎮化變成土地財政的重要來源。如果不改變地方政府“賣地生財”的動力機制，“人的城鎮化”永遠趕不上“土地的城鎮化”。

（三）“造城運動”不斷涌現

由于當前中國的城鎮化不是市場經濟演進的結果，而由政府部門設計形成，所以各地方政府把城鎮化視為加大投資力度的機會，熱衷于對現有城市進行快速擴張的“造城運動”，想方設法通過城鎮化來帶動GDP的快速增長。黨的十八大后，許多地方政府邀請國家發改委、住建部、國土資源部等部門到當地調研，希望能獲得更多土地進行快速的城市擴張。

（四）盲目擴張工業園區

許多地方在推進新型城鎮化進程中，過于重視政府主導作用而忽視市場推動作用，不尊重經濟規律，依靠行政命令強制推動城鎮化建設，盲目擴張工業園區。全國各區域都出現地方政府打著“城鎮化”的旗號，以發展城市產業、帶動經濟和增加就業為名，爭建工業園區，在園區建設上你追我趕，工業部門低水平重復建設嚴重。

（五）“人的城鎮化”被忽視

在傳統的政府主導城鎮化模式下，政府熱衷于城市開發，而忽略了“人的城鎮化”。城市公共服務能力的提升未得到重視，公用事業發展較為滯后，許多農民進城后只是簡單的居住地的變化，沒有享受到市民應有的權利，如平等接受教育、享受城市醫療保險和社會保障等公共服務。大量的農村人口擁入城市，而相關的配套措施未能跟上，產生了一系列社會問題。

（六）城鎮化變“房地產化”

在我國實行住房貨幣化改革之后，近年來在住房商品化的推動下，一些地方的城鎮化變成片面的“房地產化”，房地產成為城鎮化發展的主角，被定為“支柱產業”，成為地方財政收入的重要來源和經濟發展的主要推動力。一旦經濟出現周期性調整，這種“房地產化”的城鎮化所隱含的問題與風險就會暴露出來，我國經濟將可能面臨危機和衰退的風險。此外，目前的高房價已成為新型城鎮化的阻力。

國際經驗的借鑒

（一）歐洲：法律先行

城鎮化是復雜的利益重新布局和分配過程，只有強化法制建設，將城鎮化納入法治的軌道，鼓勵利益相關方參與決策和實踐，才能確保城鎮化的順利推進。歐洲的國家在城鎮化進程中普遍重視“法律先行”。1866年，英國政府就通過了《環境衛生法》，為治理城市環境衛生提供法律依據。之后，英國政府制定了一系列與城市公共衛生、治安管理和貧民救濟相關的法律，使政府城市管理與公共服務工作有法可依。德國在城鎮化的早期，面臨嚴重的住房短缺問題。為此，德國政府設立了市民廣泛參與的住宅建設制度，規定城市規劃和建設方案須提交全體市民討論修改，房地產開發商的建設方案必須符合規劃才能動工。endprint

（二）日本：工業化帶動城鎮化

2011年末，日本的城鎮化率已達91.3%。日本的工業化是城鎮化的強大動力，其城鎮化和工業化是相適應的。二戰前，日本的大型工業已經集中在太平洋沿岸地區，為日本的“環太平洋集聚帶”奠定了基礎。隨著產業的不斷升級，日本的城鎮化也表現出不同的形態。二戰后的20世紀50-70年代，日本實行了“產業振興”政策，大力發展城鄉工業，壯大了農副產品加工、農具制造等傳統產業，創辦了新型農村工業，促進了城鎮的快速發展和人口的集聚。20世紀60年代，東京、大阪和名古屋三大都市圈開始形成。20世紀70年代后，日本居民逐漸向中心城市周邊的郊區或衛星城轉移，推動了大城市郊區及周圍城市的發展。20世紀90年代后，第三產業開始成為日本城市發展的新動力，其從業人員在全部就業人員中所占的比重不斷上升，到2010年第三產業人數已升至66.5%，信息技術、金融以及服務業等逐步取代傳統工業成為城市發展的主要動力，城市也由產品制造中心向信息中心、金融中心和服務中心轉變，支撐著日本城鎮化水平的不斷提高。

（三）美國：健全社會保障體系

美國是全世界城鎮化水平最高的國家之一，其城鎮化率超過了82%。美國重視社會保障體系建設，解決住房和就業等問題。二戰后，美國采取了一系列措施引導城市人口向外遷移。20世紀90年代末期后，政府在普遍提高全民住房自有率基礎上，重點幫助低收入家庭解決住房困難，為其提供住房補助。其次是多管齊下，創造就業機會，通過多種途徑幫助城鎮居民就業。最后，美國鼓勵民間參與城鎮化，加快社區建設，化解城鎮化引發的社會危機。

政策建議

（一）加快政府職能的轉變

我國應當更多地借鑒西方發達國家市場主導城市化模式的成功經驗，在政府引導的同時，注重市場機制的作用。新型城鎮化更多是通過市場方式來推進，而不是靠政府的計劃經濟。政府應盡快從城鎮化的“主角”角色上退下來，將主要工作放在制度建設、法律保障和公共服務上來。市場則應在城鎮化過程中充當真正的“主角”，在資源配置方面發揮優勢，以實現城鎮經濟社會的最大效用。要切實轉變政府職能，防止在城鎮化進程中一味追求GDP增長和政績形象工程。

（二）因地制宜

在城鎮化的推進過程中，應尊重經濟規律，不宜盲目貪大求快。城鎮化的發展來自城市和農村的經濟社會發展，有其內在的規律。政府在確定城鎮化目標時，應根據產業、土地、自然資源、人口等城鎮化要素的情況，制定適宜的城鎮化發展速度，防止“為城鎮化而城鎮化”的現象發生，避免單純追求城鎮化率指標。要合理引導農村剩余勞動力向城鎮轉移，科學把握城鎮化的節奏。城鎮化的規模和速度要與當地經濟和社會發展水平相適應，與城鎮容納人口的能力相適應，防止“過度城鎮化”。

（三）社會參與

目前，城鎮化進程中社會力量參與不足。城鎮化的推進應讓各種社會力量參與進來，包括城鄉居民、勞動群體、社會團體、社區組織等。在新型城鎮化規劃的制訂上，應擴大社會參與度，廣泛征求專家、企業和居民等各方面的意見，充分了解他們的需求，只有這樣，才能有效防止侵害農民利益的“被城鎮化”現象的發生。

（四）健全法制

推進新型城鎮化，需要法律制度的保障。政府應對現有的城鎮化方面的法律規章和制度進行梳理，廢除不合理的規章制度，制訂與新型城鎮化發展相適應的法律與制度，為市場推動中國城鎮化進程掃清障礙。通過完善法律規章和制度，為建設以“人的城鎮化”為核心的中國新型城鎮化創造良好的政策和法律環境。

（五）強化產業支撐

大力推進新型城鎮化和新型工業化“兩化互動”，優化產業結構，為新型城鎮化發展提供產業支撐，增強城鎮化發展的后勁和動力。協調城鎮群發展與產業布局，優化城鎮用地，引導工業向園區集中。發展現代服務業，推動城市產業結構升級，增加城市就業。加強培訓力度，將新生代農民工培養成產業工人，促進農村勞動力向城鎮轉移。

（六）加大社會保障力度

放寬農民工進城落戶的門檻，建立起適合新型城鎮化發展的新型戶籍管理制度。重視農民工的住房保障問題，通過多種形式改善農民工的居住條件。強化社會保障，統籌城鄉就業，進一步完善城鎮養老、失業、醫療保險等社會保障制度，使農民工在勞動報酬、社會保險、子女入學、公共衛生和文化等方面享有與城市居民平等的社會保障和公共服務。

（七）舊有利益格局亟需打破

與傳統的城鎮化不同，新型城鎮化提倡“人的城鎮化”，對舊的體制、舊的利益格局會帶來一系列變革。實現農民市民化，要對戶籍制度、產業發展、土地制度、社會保障制度等進行改革，會觸及現有的既得利益。在利益調整的過程中，對過去推行“土地城鎮化”的地方政府影響較大，會遭到一定的抵制。我國要推進新型城鎮化，需要中央政府極大的勇氣和決心。

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