我國縣域義務教育學校教師流動制度的科學設計與有效實施*

●王昌善 胡之騏

我國縣域義務教育學校教師流動制度的科學設計與有效實施*

●王昌善 胡之騏

在闡釋我國縣域義務教育學校教師流動制度化緣由的基礎上，從功能目標、理論基礎、類型結構、組成要素、運作模式與配套政策六個方面對我國縣域義務教育學校教師流動制度進行了科學設計，并對該制度有效實施應該如何規避七種衰減性失真實施行為——曲解式實施行為、減損式實施行為、附加式實施行為、替換式實施行為、架空式實施行為、僵化式實施行為與觀潮式實施行為提出了相應的對策。

縣域；義務教育；教師流動制度

促進基礎教育均衡發展是當前及今后一個時期我國基礎教育發展的奠基工程與重大戰略。在當前促進基礎教育均衡發展的各項措施中，促進師資均衡發展當屬根本之策。現階段的首要任務是縮小區域內校際間的師資差距，而實行縣域義務教育學校教師流動制度以解決縣域校際師資發展不均衡問題則首當其沖。只有從根本上解決縣域校際師資發展不均衡的問題，并逐步將其拓展到市域、省域乃至全國，才能最終促進整個基礎教育的均衡發展。本文試就我國縣域義務教育學校教師流動制度化的緣由及流動制度的科學設計與有效實施作一初步探討。

一、我國縣域義務教育學校教師流動制度化的緣由

我國中小學教師流動政策始于20世紀90年代。1996年國家教育委員會印發的《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》提出“要建立教師流動的有效機制，采取切實的政策措施，鼓勵教師從城市到農村，從強校到薄弱學校任教”，1999年中共中央、國務院頒發的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》指出“各地要制定政策，鼓勵大中城市骨干教師到基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市（鎮）學校教師以各種方式到農村缺編學校任教”并作出“城鎮中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學校或農村學校任教經歷，才可聘為高級教師職務”的規定，由此拉開了我國中小學教師合理流動的序幕。2001年，國務院頒發《關于基礎教育改革與發展的決定》，提出建立教育對口支援制度，要求東部地區學校對口支援西部貧困地區學校、大中城市學校對口支援本地貧困地區學校。同年，教育部印發《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》，提出建立教師轉任交流制度，鼓勵和組織城鎮教師到農村學校或薄弱學校任教，有條件的地區，先通過試點，逐步實現教師交流定期化、制度化。2003年，國務院《關于進一步加強農村教育工作的決定》，提出完善教育對口支援制度，建立東部地區經濟比較發達的縣（市、區）對口支援西部地區貧困縣、大中城市對口支援本省（自治區、直轄市）貧困縣的制度，建立城鎮中小學教師到鄉村任教服務期制度，建立地（市）、縣區域內城鄉“校對校”教師定期交流制度。2005年，教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，提出建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺專業教師流動教學、城鎮教師到農村學校任教服務期等項制度，積極引導超編學校的富余教師向農村缺編學校流動，切實解決農村學校教師不足及整體水平不高的問題。2006年，教育部《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》，提出采取大中城市中小學教師到農村支教、縣域內城鎮中小學教師定期到農村任教、農村教師特設崗位計劃、高校畢業生到農村支教、師范生實習支教、特級教師巡回下鄉送教、城鎮骨干教師到農村學校帶教或“走教”與農村學校教師到城鎮學校跟崗進修等多種形式的智力支教等五項措施，重點推進城鎮教師支援農村教育工作，不斷優化和提高農村教師隊伍的結構和素質。可見，從1996年到2006年，我國中小學教師流動政策的重點是推進發達地區教師支援貧困地區、城鎮教師支援農村地區的教育工作。

從2007年開始，隨著教育部制定的《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》首次提出建立中小學教師和校長定期交流和輪崗制度以來，我國中小學教師教師流動政策的重點轉變為區域內特別是縣域內教師雙向輪崗交流。2010年，中共中央、國務院印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，首次明確提出實行縣（區）域內教師和校長交流制度，建立健全義務教育學校教師和校長流動機制。2013年，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，統籌城鄉義務教育資源均衡配置，實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗。

盡管從上個世紀90年代起，國家就出臺了一系列促進中小學教師合理流動的政策，特別是黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，更是將實行教師交流輪崗作為統籌城鄉義務教育資源均衡配置，辦好人民滿意教育的一項重要舉措，進一步提升了教師交流輪崗工作的重要性和緊迫性。按照國家宏觀政策的要求，各地政府對促進中小學教師合理流動進行了積極的探索，不少地方也出臺了相應的政策措施，對實現縣域義務教育師資均衡發展產生了重要的推動作用。據教育部統計，截至2013年8月底，全國已有22個省（自治區、直轄市）出臺了中小學教師交流輪崗的相關政策措施，并選擇部分地區開展了改革試點。然而，這些政策措施還不夠完整、完善，制度化程度仍然不高，有些尚屬于宣傳倡導性質還未推進到制度化層面，實施也因此而困難重重。在今天城鄉差距依舊懸殊較大的情況下，現有的政策措施還不足以改變現實，必須將其制度化，[1]建立穩定、合理的縣域義務教育學校教師流動制度，才能從根本上解決縣域校際師資發展不均衡的問題，最終促進縣域義務教育的均衡發展。

二、我國縣域義務教育學校教師流動制度的科學設計

制度是規范和指導人類行為的準則，它的生成是一個動態的無意識的自發演進和有意識的人為設計的雙向演進的統一過程。[2]推進我國縣域義務教育學校教師合理流動的實現，關鍵是制度設計。科學地設計我國縣域義務教育學校教師流動制度，至少涉及到對該制度的功能目標、理論基礎、類型結構、組成要素、運作模式與配套政策六個方面進行設計。

（一）功能目標

深入推進義務教育均衡發展，辦學條件是基礎，師資配置是關鍵。而現階段，我國區域內校際間師資力量已發展到嚴重失衡的狀態，直接影響了義務教育全面、健康、均衡的發展，嚴重危及了教育公平。因此，解決區域內校際師資發展不均衡問題就顯得非常必要和緊迫，而在解決區域內校際師資發展不均衡問題的過程中，縣域校際師資發展不均衡問題的解決首當其沖。如何有效地實現我國縣域校際師資的均衡發展呢？基于借鑒美英法日韓五國在促進中小學教師合理流動方面取得的寶貴經驗，我們認為，建立合理的縣域義務教育學校教師流動制度，是縮小縣域校際之間和城鄉之間師資條件差距，改善優質教師資源的配置，提升義務教育師資隊伍整體質量的有效途徑和重要手段。

制度是為實現某一功能目標而設計出來的。我國縣域義務教育學校教師流動制度的設計必須要以促進縣域義務教育均衡發展為旨歸，其功能目標應該是促進優質教師資源在縣域義務教育城市學校與農村學校之間、優質學校與薄弱學校之間共享和共贏，真正扶持農村學校、薄弱學校的師資，整體提升義務教育師資隊伍的質量與水平，辦更好更公平的教育。衡量一種制度好壞的標準，就是看其履行功能、實現目標的能力。如果一種縣域義務教育學校教師流動制度無法實現優質教師資源在義務教育城市學校與農村學校之間、優質學校與薄弱學校之間共享和共贏，促進縣域優質師資均衡配置，就不是我們所追求的理想制度。因此，我們既不能走日、韓等國使教師資源整齊劃一“削峰填谷”的老路，也不能走英、美等國任由市場配置教師資源的彎路，而是要“保峰填谷”，[3]促進優質教師資源在縣域義務教育學校之間共享和共贏。

（二）理論基礎

制度是規范和指導人類行為的準則，但并不是每一種制度都能同樣地發揮其應有的作用。要使制度充分發揮其應有的作用，有效地實現其功能目標，必須以相應的理論來指導制度設計。在該種理論指導下設計的制度，應能有效地達成該制度所追求的功能目標。科學地構建縣域義務教育學校教師流動制度，必須尋求能有效地達成該制度所追求的功能目標的指導理論。

在西方，學者們往往把教師流動視為人力資本市場中人事流動在教育行業內的一種具體體現，從本質上具有社會人力資本流動的基本特性。基于此，他們較為普遍地將人力市場供求關系理論、內部人力市場理論和人力資本理論三種經濟學理論作為教師流動的理論根基，其人性假設就是視教師為“經濟人”，這一觀點已成為西方學者研究教師流動問題的基本邏輯起點。也有學者從教師個體及心理角度探討了教師流動行為的模式與規律，彌補了單純用經濟學理論不能完全解釋教師流動現象的缺陷，為我們全面、綜合地研究教師流動提供了新的視角。[4]從目前我國22個省（自治區、直轄市）已出臺的中小學教師交流輪崗的相關政策措施來看，如何讓政策措施植根于扎實的理論基礎上還沒有引起政策制定者們的足夠重視，即便目前少有的研究成果也多停留在現狀描述、問題解構和對策思考方面，對此缺乏系統的理論探究。他們更多地是訴諸行政杠桿去撬動教師流動，基本是由行政驅動的強制性制度變遷。制度設計理論告訴我們，任何一項關涉人的制度改革都是以某種“人性假設”為前提的。在現階段，中小學教師地位不高的現實使我們更傾向于把他們視為以“經濟人”為主的“復雜人”。因此，要使教師自愿地流向經濟欠發達地區學校、農村學校與薄弱學校，必須充分尊重以“經濟人”為主的人性假設與市場的無形力量，拉動以利益驅動為主包括專業驅動、行政驅動在內的三方面的驅動力，只有當這三個“驅動力”并駕齊驅時，教師的流動才能成為一種自愿、自主的有效行為。完全依賴行政驅動的教師流動制度，把教師都視為圣人，將希望寄托在教師的“道德義務”與“利益出讓”之上，違背了以市場作為配置教師資源的基礎手段的原則，它必須而且也只有在遵循市場法則的基礎上才能發揮最大的政策效能。[5]

更何況行政干預的強制性教師流動在目前在我國還缺乏相應的法律保障。雖然我國《義務教育法》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》已明確提出了教師流動的相關內容，但現行的《教師法》無論是在教師的“資格和任用”中，還是在教師的“義務和職責”中，都沒有對教師流動作出專門的規定，[6]有關中小學教師職稱評審的法規條文中，也沒有教師無條件服從流動的內容和要求，強制性的教師流動涉嫌違反《教師法》等法律法規。不僅如此，由于我國教師的身份是專業技術人員而非政府機構的公務員，教師流動與現行《事業單位人事管理條例》中人員招聘、競聘、解聘等規定并不相符。因此，一方面，應盡快修改《教師法》、中小學教師職稱評審等法規，將教師流動作為擔任中小學教師工作的必要條件；另一方面，把建立教師公務員制度作為改革方向，將中小學教師納入公務員隊伍，定期流動就成為了中小學教師的義務。總之，重建中小學教師流動制度的合法性，讓教師流動“名正言順”。

（三）類型結構

要實現優質教師資源在縣域義務教育城市學校與農村學校之間、優質學校與薄弱學校之間共享和共贏這一目標，理想的教師流動制度的類型應該是雙向、全員的教師流動制度。所謂雙向是指既要有城市學校到農村學校、優質學校到薄弱學校的教師流動，更要有農村學校到城市學校、薄弱學校到優質學校的教師流動。因為前者的功能是對農村學校、薄弱學校“輸血”式支援，而后者的功能是對農村學校、薄弱學校“造血”式支援，更為重要，它是增強農村學校、薄弱學校教師自我造血功能，實現教師均衡流動從外延式發展向內涵式發展的關鍵。所謂全員是指所有的優質教師都應該參與流動，但不要求所有的教師都參與流動。只有當所有的優質教師參與流動，范圍覆蓋到薄弱學校、農村學校時，才能達到真正促進基礎教育優質教師資源均衡發展的政策目的。反之，若要求所有教師不分青紅皂白地都定期參與流動，僅僅為了流動而流動，這不僅違背了基礎教育優質教師資源均衡配置和共同享有的初衷，難以體現出教師流動制度的優越性，也違背了學校發展規律和教師隊伍建設規律，必將“削峰填谷”，對中小學教師隊伍的穩定和整體水平的提升帶來很大的負面影響。因此，我們既不贊成各省（自治區、直轄市）現在都已普遍建立的注重“輸血”功能的優質學校對薄弱學校、城市學校對農村學校的單向的支教制度，也不贊成許多省（自治區、直轄市）正在實施的要求所有教師都參與的全員定期輪崗制度，它們都不是教師流動制度的最佳選擇。

制度是由一系列規則構成的完整體系，任何規則的缺失都會影響制度預期目標的實現。我們所倡導的雙向、全員的教師流動制度至少包括如下三種子制度：（1）城市學校、優質學校的優質教師到農村學校、薄弱學校的支教制度。近年來各地建立的教師流動制度，大多屬于此類支教制度。（2）農村學校、薄弱學校的骨干教師到城市學校、優質學校的跟崗進修制度。（3）促進城市學校、優質學校與農村學校、薄弱學校教師雙向流動的配套制度。理想的教師流動制度是一項系統工程，必須要有相應的配套制度支持，此類配套制度屬于推動前兩類制度有效運行的支持制度。[7]

（四）組成要素

一種理想的制度，只有對其組成要素作出科學設計，才能實現制度所追求的功能目標。在現代教育學、教育管理學、教育政策學、教育心理學等理論的指導下，以實現優質教師資源在縣域義務教育學校之間共享和共贏為目標，根據要素完整且完善的原則，我們對雙向、全員的教師流動制度的組成要素設計如下：

（1）流動對象。引導教師流動的目的是縮小縣域內城鄉之間、校際之間的師資差距。因此，無論是城市學校、優質學校，還是農村學校、薄弱學校，都應該堅持“擇優”原則，將優質教師、骨干教師作為流動對象。優質教師系指特級教師、具有高級以上職稱的教師和縣級以上教育行政部門認定的名師、學科帶頭人、教學能手等優秀教師。只有當優質教師、骨干教師參與了流動，才能更好地發揮其輻射、引領與示范作用，從而指導、帶動更多的教師特別是農村學校、薄弱學校的教師更快的成長。否則，將非骨干教師作為流動對象，就達不到均衡縣域內城鄉間、校際間師資的目的，反而會繼續拉大師資差距，損害教育公平，使基礎教育發展不均衡更趨突出。優質教師、骨干教師流動的校齡、年齡條件，以在同一學校連續任教6年或以上，男教師年齡50周歲、女教師45周歲以下為宜。前項規定與我國中小學學制學段相銜接，后項規定與我國中小學教師退休的法定年齡（男教師60周歲、女教師55周歲）相吻合。

（2）流動比例。教師流動需要科學地決策其比例，教師流動的比例應以卡茲（KATZ）組織壽命學說、庫克（KUCK）個人創造力曲線等理論為指導，根據區域內專任教師數量和校際教師配備差異的實際情況來確定。比例定得過高，必將影響派出學校的教育教學工作；比例定得過低，學校組織將缺乏活力與創新，流動制度的效果也難以彰顯。因此，要在保障學校正常的教育教學工作不受影響的前提下，制定分年、分批的教師流動計劃。建議每年優質教師、骨干教師流動比例以20%為宜，使之與教育部提出的“力爭用3至5年時間實現縣（區）域內義務教育學校校長教師交流的制度化、常態化”的目標保持一致。

（3）流動類型。以柔性流動為主，剛性流動為輔。依據教師人事關系變動與否，教師流動分為剛性流動與柔性流動兩種類型。教師剛性流動即人走關系走的流動，盡管有調查報告表明它在促進義務教育均衡發展、提高整體教育質量等方面的作用高于柔性流動，但剛性流動操作程序相對復雜，大規模全面實施難度較大。而柔性流動雖然其作用不如剛性流動，但它不變動教師的人事關系，參與流動的教師的人事關系仍然留在原來的學校，這樣不僅使參與流動的教師有安全感，保證一所學校相對穩定的師資力量，而且能減少管理體制障礙，實施起來比較容易。[8]可見，從助推實施的角度看，中小學教師流動應以柔性流動為主。對于選擇剛性流動的教師，教育行政部門和學校應確保他們完成流動任務后人事關系轉回原學校。對于不愿回原學校的，在流入學校有相應空崗的情況下，如本人申請，流入學校、原學校雙方同意，按干部管理權限審批后，可以辦理人事調動手續，留在流入學校工作。

（4）流動期限。流動期限的確定，應依據中小學課程及其學段劃分與中小學教師聘期等因素進行合理確定。時間過短，制度目標無法實現，時間過長，則會影響流動教師的工作積極性。根據教育影響的一致性、連貫性原則，按照現行的各科義務教育課程標準把義務教育分成3-4個學段、每個學段2-3年的實際，再考慮到我國中小學教師3年一屆的聘期，建議義務教育教師流動期限以2-3年為宜。

（5）流動范圍。流動范圍包括區域內流動和跨區域流動。區域內流動是指教師在同一個區域內不同學校之間進行的流動，跨區域流動則是指教師在不同區域學校之間進行流動。應該以區域內優質學校與薄弱學校之間、城市學校與農村學校之間教師流動為主，跨區域流動為輔，以減少區域間差異過大和距離遙遠給參與流動的教師帶來的生活與交通上等方面的困難，同時，也降低了教師流動的成本。

（6）流動方式。縣一級教育行政部門可以將縣域內學校劃分為學區，理想的教師流動方式應該是：城市學校學區內優質學校、薄弱學校之間教師流動；農村學校學區內優質學校、薄弱學校之間教師流動；跨學區優質學校、薄弱學校之間教師流動；城市學校、農村學校之間教師流動。對于音、體、美等薄弱或緊缺又必要的特殊學科，教師可以只聘任到縣，采取“巡回走教”方式，在縣域內部若干學校流動上課。[9]

（五）運作模式

運作模式是指各級教育行政部門、學校與教師在雙向、全員的教師流動制度中各自的權利、責任和義務以及它們之間的關系，要做到各司其職，各盡其責，各顯其能。

國家教育行政部門應盡快修改《教師法》、中小學教師職稱評審等法規，強調每名優質教師、骨干教師流動的義務性，制定“縣管校用”的義務教育教師管理制度、教師工資階梯制度、農村學校與薄弱學校教師特殊津貼制度、農村學校與薄弱學校教師編制傾斜標準、農村教師流失補償制度等有關促進教師合理流動的政策、法規。省（自治區、直轄市）教育行政部門根據國家教育行政部門制定的有關教師流動的政策法規，結合本省（自治區、直轄市）的實際，出臺本省（自治區、直轄市）統一的教師流動制度，負責全省（自治區、直轄市）教師流動的統籌協調和規劃引導工作。市（州）、縣（市、區）教育行政部門應根據國家教育行政部門制定的有關教師流動的政策法規、本省（自治區、直轄市）教師流動制度，結合本市（州）、縣（市、區）的實際，負責轄區內的教師流動的計劃安排和組織實施工作，發布教師流動實施方案與實施細則。各義務教育學校負責做好流動人員的選派接收和管理服務工作。全體優質教師、骨干教師根據自己的意愿填寫一份流動意向調查表，各學校在充分尊重他們意愿并與之商談的基礎上，由校長決定人選并報上縣教育局主管部門審核，縣教育局主管部門根據全縣各校的實際情況統一、合理調配流動教師，最大限度地保證學校和教師的流動需求。[10]

（六）配套政策

以“獎”、“補”為主制定配套政策，在薪酬待遇、職務（職稱）晉升、聘用考核、評優評先、編制核定、崗位設置等方面合理設計一系列優惠政策并出臺具體的實施標準和實施細則，以吸引和鼓勵城市學校與優質學校教師到農村學校與薄弱學校支教、農村學校與薄弱學校教師到城市學校與優質學校進修。通過以懲罰為主脅迫教師參與流動的保障政策，貶損了參與流動在教師心目中的價值與意義，[11]應畫上休止符。

1．在薪酬待遇上，建立城市—農村—邊遠、貧困地區三級階梯教師工資制度、農村學校與薄弱學校教師特殊津貼制度，大幅度提高農村、邊遠與貧困地區中小學教師的工資待遇，對農村學校與薄弱學校的教師發放特殊津貼。唯有如此，才能從根本上遏制教師從農村學校、薄弱學校向城市學校、優質學校單向流動這種不利于教師資源合理配置的趨勢。

2．在職務（職稱）晉升上，建立評職晉級關懷補償制度，逐步將城市學校與優質學校教師到農村學校與薄弱學校支教、農村學校與薄弱學校教師到城市學校與優質學校進修作為晉升高級教師職稱的必備條件。具備中、高級教師職稱資格未聘任相應職務的教師到農村學校、薄弱學校支教，可優先聘任相應職務。從城市學校、優質學校到農村學校、薄弱學校支教的教師，在中、高級崗位任職達到規定的年限且表現突出的，可在同一專業技術崗位等級內高聘一級。

3．在聘用考核上，同等條件下，優先聘用具有到農村學校與薄弱學校支教、到城市學校與優質學校進修經歷的教師。新聘高級崗位的，原則上應當有規定年限的到農村學校與薄弱學校支教、到城市學校與優質學校進修經歷。教師的年度考核，要預留一定的“優秀”指標，用于對到農村學校與薄弱學校支教、到城市學校與優質學校進修教師的獎勵。對于安排流動但不參與、或者參與但沒有履行職責的教師，應通過強化職業的義務感，形成“專業人”的身份認同，來增強其參與流動的意愿，這是促進教師自愿流動乃至教育變革成功的源動力，不能因為沒有參與流動，年度考核就完全否定那些兢兢業業、堅守本職工作的教師。

4．在評優評先上，同等條件下，把教師到農村學校與薄弱學校的支教、到城市學校與優質學校的進修的經歷和業績作為優先考慮的依據。

5．在編制核定上，修改教師編制制度，變城鄉倒掛的不合理的教師編制標準為向農村學校、薄弱學校傾斜的編制標準，在公平與均衡導向下，適當增加農村地區特別是貧困、邊遠地區學校教師的編制數量。

6．在崗位設置上，扭轉長期以來形成的崗位結構比例向城市學校與優質學校傾斜的不良現狀，實行城市學校、優質學校與農村學校、薄弱學校統一的崗位結構比例，并適當地向農村學校、薄弱學校傾斜使之形成“虛室以待”的態勢，以吸引城市學校、優質學校教師流向農村學校、薄弱學校。

總之，要讓參與流動的中小學教師，經濟上受到優待、精神上受到鼓勵、地位上得到彰顯、事業上得到發展。[12]

三、實施我國縣域義務教育學校教師流動制度的有效對策

一種理想的教育制度設計出來后，如何有效地實施是達成制度預期目標的重要環節，對制度目標的最終實現有重大影響。美國學者艾利森認為，“在達到政府目標的過程中，方案確定只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。”[13]這說明，方案再佳，制度再好，如果沒有強有力的執行都是紙上談兵。在教育制度的實施過程中，由于受到主客觀因素的影響，往往會出現實施結果與預期目標不完全一致，偏離了原有預期目標的失真行為。按常識理解，制度實施的失真行為，是改革者所不想看到的，它意味著改革目標未達成。但現實表明，有時失真行為也會產生積極的意義，它會調適制度使之更切合實際，從而使改革能更有效地進行。因此，失真行為可以分為衰減性行為與超越性行為兩類。超越性行為雖然沒有忠實達到制度的預期目標，但它在實踐中對制度進行了創新、調適和完善，這正是我們所希望的。但衰減性行為與預期目標背道而馳，制約著制度效能的充分發揮，導致制度不能得到真正意義上的實施，無法取得預期效果。[14]因此，規避制度執行的衰減性失真行為，是有效地實施制度的關鍵。規避制度執行的衰減性失真行為，有效實施我國縣域義務教育學校教師流動制度的主要對策如下：

（一）提升執行主體的自身素質，規避曲解式實施行為

曲解式實施行為是指由于執行主體對制度文本的模糊甚至是錯誤的解讀，制度被執行主體曲解走樣地實施，導致制度的預期目標不能實現。如，有的省（自治區、直轄市）把教師流動制度曲解為教師全員定期輪崗制度，要求所有教師不分青紅皂白地都定期參與流動，僅僅為了流動而流動，不僅體現不出教師流動制度的優越性，而且也違背了學校發展規律和教師隊伍建設規律，必將對教師隊伍的穩定和整體水平的提升帶來很大的負面影響。執行主體認知水平的高低直接影響著其對制度的理解與把握，為了規避曲解式實施行為，必須提升執行主體的自身素質，使其準確透徹地理解制度的內容與精神實質，只有這樣，才能防止制度被執行主體曲解走樣地實施，導致理解上的“失之毫厘”帶來實施上的“謬以千里”。

（二）重塑執行主體的價值取向，規避減損式與附加式實施行為

減損式實施行為是指制度在實施過程中被執行主體根據自身利益和價值觀的需要或受制于上級暗示肆意取舍而被選擇地減損縮水執行，只有部分符合自己利益的、容易實施的部分得到落實，對自己不利的、較難實施的部分則置之不理，整個制度得不到完整實施。附加式實施行為是指制度在實施過程中執行主體為了謀求部門的或單位的或個人的利益，打著結合實際的旗號，人為地附加了一些原制度所沒有的不合理、不恰當的內容，被擴大化地實施。

理想的教師流動制度應包括城市學校與優質學校教師到農村學校與薄弱學校的支教制度、農村學校與薄弱學校到城市學校與優質學校的跟崗進修制度、促進城市學校與優質學校與農村學校與薄弱學校教師雙向流動的配套制度三種子制度，但有的省（自治區、直轄市）避重就輕、避難就易，僅僅建立了城市學校與優質學校教師到農村學校與薄弱學校的支教制度，有些甚至缺乏必要的配套制度，因參與教師的數量較少、歸屬感較差、時間過短等原因，致使教師流動制度的實踐效果大打折扣甚至收效甚微，這種實施行為就是減損式實施行為。有的省（自治區、直轄市）為了推進教師流動制度的實施，出臺了一些與《教師法》中關于教師聘任制的內容相抵觸、通過懲罰脅迫教師無條件地參與流動的保障措施，這種實施行為就是附加式實施行為。

無論是減損式實施行為還是附加式實施行為都是因為執行主體缺乏正確的價值取向，謀求個人利益或部門利益或單位利益所致。因此，以社會價值導向為向導重塑執行主體的價值取向，樹立其正確的價值觀與權力觀，強化其責任意識，是規避減損式與附加式實施行為，盡可能地減少執行主體選擇性與擴大化實施制度的主要策略。

（三）堅守制度蘊含的精神實質，規避替換式實施行為

替換式實施行為是指制度在實施過程中因執行主體規避風險被偷梁換柱，換上與原有制度表面一致，但在精神與本質上卻完全背離的內容。如，教師流動的對象本應為優質教師、骨干教師，但有的學校為了自身的利益“雪藏”優質教師、骨干教師，往往把非骨干教師、低職稱教師流動出去。如果是這樣，不但解決不了優質教師資源均衡分配的問題，反而使優質教師資源更加集中。鮑傳友、西勝男對北京市M縣100名交流教師問卷調查結果表明，高級教師僅占18%，非骨干教師占75%，校級骨干教師占14%，區級骨干教師占10%，市級骨干教師僅占1%。[15]中國教育科學研究院課題組曾對全國24個省、自治區、直轄市168個區縣11，867所小學、初中及九年一貫制學校的90，115名在崗教師的調查報告顯示：流動教師的職稱以中初級職稱為主，職稱為未評職稱、初級職稱、中級職稱、高級職稱的人數分別占流動教師總數的3.50%、35.47%、48.86%、12.17%，高級職稱的教師僅占流動教師總數的12.17%。[16]可見，為了規避替換式實施行為，執行主體在制度實施過程中必須堅守制度的精神實質，不逃避責任，不規避風險，只有這樣，才能防止制度被執行主體貌合神離地實施。

（四）出臺實施制度的具體措施，規避架空式實施行為

架空式實施行為是指制度在實施過程中被宣傳一通，僅停留在喊口號、發文件階段，只做表面文章和形象包裝，雖有計劃，卻無可操作性的具體措施，耍花架子，并未將制度落到實處。如，有的省（自治區、直轄市）雖出臺了一系列有關教師流動制度的文件并大力渲染，但對教師流動情況不監督、不檢查、不評估，放任自流，教師流動名存實亡。如，江蘇省南京市教委早在2000年就計劃在五縣及市區部分重點學校、實驗學校試行教師輪崗制度，但直到2006年9月，鼓樓區真正到位的人員只有一人。[17]為了規避架空式實施行為，執行主體必須出臺一整套實施制度的可操作性的具體措施，并對制度實施的情況與效果進行及時、全程的監控與考評，只有這樣，才能不折不扣地把制度落到實處。

（五）尊重實際靈活地實施制度，規避僵化式實施行為

僵化式實施行為是指制度執行主體唯書、唯上，不唯實，一味地照本宣科，盲目照搬，忽視自身的實際情況，呆板僵化地去實施制度。如，有的省（自治區、直轄市）不分析本省（自治區、直轄市）的實際情況，不發揮自己的主觀能動性，出臺的教師流動制度要么原封照搬中央政策，要么原版“復制”其他省（自治區、直轄市）的教師流動制度，導致教師流動制度達不到預期的目標。為了規避僵化式實施行為，必須尊重本省（自治區、直轄市）的實際情況，因時、因事、因地靈活地實施制度，只有這樣，才能防止制度被執行主體呆板僵化地實施。

（六）創造條件積極地實施制度，規避觀潮式實施行為

觀潮式實施行為是指制度執行主體對制度實施采取觀望的態度和應付的辦法，能拖多久就拖多久，實在拖不下去了再觀望，如果發現別人和自己一樣在觀望，再繼續拖下去，最終直至上級監管力量強迫其貫徹落實才勉強執行。[18]如，有的省（自治區、直轄市）的教師流動制度久拖不決、決而不施，即觀潮式實施行為。為了規避觀潮式實施行為，必須努力創造制度實施的環境、條件、時機，積極地推進制度的實施，只有這樣，才能防止制度被執行主體拖沓消極地實施。

總之，只有采取上述對策，規避了七種制度執行的衰減性失真行為，理想的教師流動制度才能取得理想的實施效果。

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（責任編輯：金傳寶）

全國教育科學規劃教育部重點課題“縣域義務教育階段教師流動制度化研究”（課題批準號：DFA090329）成果之一。

王昌善/重慶師范大學教育科學學院教授，博士，研究方向為教師教育、課程與教學論胡之騏/重慶師范大學教育科學學院副教授，博士，南京師范大學教育社會學研究中心兼職研究員，研究方向為教育社會學、教師教育