英國高校科研水平評估及其對我國的啟示*

●劉興凱 梁珣

英國高校科研水平評估及其對我國的啟示*

●劉興凱 梁珣

如何推動高校科研內涵式發展是科研領域的重要問題，也是當前高等教育發展的必然要求。發達國家在此方面積累了豐富的經驗。始于1986年的英國高校科研水平評估活動對英國高校科研事業的發展產生了深遠的影響。在二十多年的時間里，英國通過六次大規模的科研水平評估，加強了高校科研管理，提升了高校科研質量和效率，推動了科研經費的優化配置，但與此同時，大規模科研水平評估也造成了高校在行政人員的管理、教師的科研取向等方面的諸多問題。英國高校科研水平評估的經驗與教訓對我國高校科研事業的健康發展具有重要的啟發意義。

科研水平評估；科研質量；科研經費；評估機構

黨的十八大及十八屆三中全會提出了推動我國高等教育內涵式發展的戰略目標。科研作為高校的重要活動，在高等教育體系中占據重要地位。因此，如何推動高校科研內涵式發展成為當前科研領域的重要問題。一些發達國家在此方面積累了許多可以借鑒的豐富經驗，英國的高校科研水平評估即是如此。高校科研水平評估（Research Assessment Exercise，簡稱RAE）是英國高等教育基金委員會通過制定評定標準對全英國高校的科研水平進行的一種檢測認證，通過評估得到每所高校各個學科的科研水平的權威信息并給予相對等級，以此作為高校獲得經常性科研經費的依據。高校科研評估有效地加強了英國高校的科研管理，提升了高校科研質量和效率，推動了科研經費的優化配置。但是，科研評估也產生了一些不容忽視的問題。本文總結和評析了英國高校科研水平評估的改革歷程及其影響，在此基礎上，提出了借鑒英國科研評估的有益經驗推動我國高校科研內涵式發展的相關建議。

一、英國高校科研水平評估的發展歷程

英國高校科研水平評估開始于20世紀80年代，當時由于英國國內經濟狀況持續惡化，政府為了提高資金使用效率，將有限的高等教育經費用到真正需要的地方，針對科研領域的水平評估應運而生。時至今日，英國在不斷的調整和改革進程中，共進行了六次大規模的高校科研水平評估，基于評估改革的深入程度以及評估傾向由數量向質量的轉變，我們將英國的高校科研評估歷程劃分為兩個重要的階段：

（一）第一階段：高校科研水平評估的起步擴展階段（1986-2000年）

1986年大學撥款委員會啟動了名為“科研選擇性評估”（Research Selectively Exercise）的首次科研評估活動。通過讓各大學填寫調查表的形式將大學的科研情況評定為優秀（excellent）、良好（above average）、一般（average）和較差（below average）幾個等級。但由于評定標準過于模糊，通過調查表搜集到的數據缺乏準確性和完整性，這種方法很快被替換。在1989年開始的第二輪科研評估中，較大的改革措施包括將評估的一項主要標準調整為：評估論著發表及其他可獲取的成果，將同行評議作為一般性的方法。從1992年的第三輪評估開始，“科研選擇性評估”改稱為“科研水平評估”并沿用下來。與以往相比，這一輪的評估出現了很多新變化，如采用5級制的評定形式、延長人文類學科的評估時限等。根據此輪的評估結果，建校早的大學成為最大贏家，獲得了全部科研撥款的91%，而1992年升格后的大學為7%，其他院校為2%。[1]1996年開展的科研評估是20世紀英國開展的最后一次大規模科研評估，其中一個重要變化是試圖改變以往注重統計整個論著發表情況的這種定量測評方法，這說明英格蘭高等教育基金委員會已經意識到論著發表數量以及其他可評估的科研成果并不一定是衡量科研質量的指標。在評定等級上，將原來的3級進一步劃分為3a和3b兩個等級，新增了5*這個最高等級，將原來的5級評定變為從1到5*的7級評定。[2]細致的等級劃分為科研撥款提供了有力依據，讓款項更為精準到位。

自1986年首次RAE啟動直至20世紀末，科研水平評估并未取得實質性進展。盡管各界對科研水平評估的爭議不斷，但是英國的政府部門、高等教育撥款機構、高校以及其他團體始終沒有對其進行系統的反思和評估，并采取實質性的改革措施。直到2001年以后，由于有關機構的介入才使得科研水平評估的發展出現了新的拐點。

（二）第二階段：高校科研水平評估的改革完善階段（2001-至今）

2001年英國開展了第五輪科研評估，在這次評估中，由于互聯網的廣泛運用，各高校將提交的信息發布在互聯網上，增強了評估的透明度，而且還將電子出版物等同于同行評議的紙質出版物來對待。英國議會下院科學技術委員會①在第五輪RAE結束后率先展開調查，其主要目的是總結科研水平評估的經驗與問題并提出新的改進措施。2002年4月25日，委員會發表了以《科研水平評估》（Research Assessment Exercise）為題的2001-2002年度第二號報告書，報告書對科研水平評估做出了較為客觀的評價。報告認為，科研水平評估在促進大學加強科研管理和確保將經費投入到杰出科研領域等方面發揮了積極作用。但同時，科研水平評估也擾亂了高校的科研工作、加重了高校的行政管理負擔、破壞了學者的學術事業，甚至導致了一些科目的關閉。

同年6月，以牛津大學沃夫森學院（Wolfson College）院長加雷斯·羅伯茨（Gareth Roberts）為首的專家組對業已開展的RAE情況進行調查。調查組的主要任務是“研究定義和評估科研質量的各種方法，吸取2001年度科研水平評估和其他科研評估模式的經驗教訓，并對未來科研質量評估提出建議。”[3]2003年5月，調查組提交最終的調查研究報告即《加雷斯報告》（Gareth Report）。《報告》認為，現行的做法中有一些好的方面在今后評估中應得到保留，如依靠外部同行評議來確定最佳的科研成果、從包括高校和研究機構在內的整個學術界中選聘評估專家、通過評估激勵高校對其科研領域的重點做出戰略選擇等。同時，調查組在研究分析的基礎上也提出16條建議，包括減輕評估對高校造成的負擔，改變評估結果與高校科研撥款的聯系形式，采取信度更高的評估結構，確保不同學科評估實踐的一致性等。

上述兩次大規模的調查取證為2008年第六次RAE改革提供了諸多依據，同時，英國政府方面對RAE的態度也發生了變化，認為堅持雙重科研撥款制度并對杰出科研進行獎勵是必要的，但也認識到因實行RAE所造成的負擔，同時建議將RAE的評估標準建立在計量（metrics）的基礎上。2006年5月，政府對作為評估科研質量及分配科研質量撥款首選方案的計量制度（metrics-based system）發起公開咨詢。這個被稱為“激進的簡化”（radical simplification）的計量評估制度引起了既得利益者和部分大學間的爭論，直到2008年12月，第六次RAE改革結果出爐。這次改革的要點包括：（1）減少評估結果的等級。將原先的7級改為5級，分別為無級別、1*、2*、3*、4*這5個等級，級別最低的無級別表示“尚未達到國內認可水平”，最高的4*表示“研究質量達到世界領先水平”。（2）在2001年RAE改革基礎上新增一級專家級評審組。評審組成員由全世界任何國家或地區的優秀專家組成，擁有豐富的經驗和高度的責任感。（3）明確了具體學科的評估標準，改變了以往“一刀切”的評估形式，各學科專業設置一套適應本學科特點的評估標準，使評估更具專業性和針對性。

縱觀六次RAE改革，英國政府與英格蘭高等教育基金委員會始終秉承公平公正和追求卓越的原則，這為英國科研事業的發展起到了不可磨滅的作用。2014年，英國政府將運行一種新型的以學科為基礎的科研評估與經費分配制度——科研卓越框架（REF）來替代RAE評估。REF在秉承RAE原則的基礎上，將重點調整評估標準和評估方法，同時增加原創性科研成果在評估中的權重。回顧RAE從創設至今，每次改革都提出了許多先進的評估方法和經驗，其中不乏值得借鑒之處供我國高校效仿、學習。

二、英國高校科研水平評估的積極效應

英國高校科研水平評估歷經二十余載的發展，對英國科研事業帶來了深遠影響，產生了諸多積極效應，具體表現在：

（一）改善了高校的科研管理水平

英國高校科研評估使得之前那些無益于高校科研發展的行政策略黯然失色，提高了高校對于科學研究的熱情與興趣，一定程度上促進了科研管理的改善。由于RAE的結果直接影響到高校和科研機構所分配到的科研經費，因此，節約科研成本、減少行政冗員、提高資金使用效益無疑是更為正確的做法。RAE一方面可以讓高校的科研活動緊跟政府和英格蘭高等教育基金委員會的部署，另一方面高校也從這些精簡的改革中直接受益。RAE的開展還引導高校加大對優勢科目的投入，轉變高校發展戰略決策觀。英格蘭高等教育基金委員會曾表示，科研水平評估使高校不得不從過去的陳舊、低效的辦學模式中走出來，從而通過制定科研目標、精簡科研人員、加強科研管理等方式轉變發展模式，完成了科研管理質的轉變。

（二）提升了高校的科研產出效率

據英國學者約翰·梅斯的調查，雖然有學者抱怨說大規模、高強度的RAE給他們的工作和生活造成了極大的精神壓力，但作為評估標準的學術成果數量卻顯著提升。[4]作為提高效率的佐證，麥克奈（M cNay）和西格森（Higson）的調查報告也顯示出同樣的結果：雖然RAE由于評估標準的不完整性使得科研人員的研究取向受到影響，但評估結果與科研經費直接掛鉤的制度卻讓學者們不得不提高科研效率，較之以往更多的科研成果和產出就是最好的證明。[5]英格蘭高等教育撥款委員會在2010年提交的一項研究報告中提及：通過六次大規模的科研評估，除了RAE的評估流程本身變得日趨透明和完善之外，英國高校的科研成果無論是在數量還是質量上都有長足進步，每單位科研成果被別國科學家和工作人員引用的比例也高居榜首，發表的學術論文占同期世界總量的8%（所投入的科研經費只占世界總量5%）。[6]

（三）提高了高校的科研成果質量

科研質量穩步提升是科研水平評估工作所取得的又一成果。在托尼·布萊恩（Tony Bryan）等學者組織的一次問卷調查中，選擇了來自不同大學并且擁有不同職稱的713名學者，以搜集學者們對于RAE的反饋意見。結果有超過七成的學者認為RAE對提高科研成果數量有幫助，同時認為其對改進科研質量有積極作用的學者也逾半數。[7]而評估結果的優化也是科研質量不斷提高的佐證。以2001年和2008年最后兩次RAE為例，在2001年評估中達到5*最高等級的科研成果數目為284個，占總數的11%；2008年RAE這一比重則達到19%，其中傳統四大名校②的最高等級科研成果比重更是超過總數的20%甚至30%（劍橋大學32.0%、牛津大學31.8%、倫敦大學學院26.6%、帝國理工學院25.8%）。

（四）促進了高校科研經費的優化配置

從歷次RAE的評價結果來看，科研水平評估確實對科研經費的流向有著巨大的指引作用，這對于讓更多的科研經費劃撥到科研實力強勁的綜合院校無疑是有益的，有利于發揮這些院校的最大產值，從而拉動整個國家的科研能力。以英國常春藤聯盟著稱的“羅素大學聯盟”（Russell Group of University）③在2011-2012年度獲得的科研質量撥款占全部撥款的70%左右，而傳統四大名校從英格蘭高等教育基金委員會獲得的科研經費更是占總額的1/4。[8]例如，在2012-2013年度，牛津大學所獲得的科研撥款為13.147億磅、劍橋大學為12.861億磅、倫敦大學學院和倫敦帝國理工學院也均在10億磅以上，這和一些在科研水平評估工作中排名靠后的大學所獲得的科研撥款數目形成鮮明對比。

三、英國科研水平評估存在的問題

高校科研評估猶如一把雙刃劍，英國的評估活動在取得上述諸多積極效果的同時，也暴露出了一些不容忽視的問題，并且成為高等教育界所詬病的重要內容。這些問題主要包括：

（一）評估過程的成本負擔

RAE是一場有組織、有規模的大型評估活動，這就難免使得評估者、被評估者以及其他第三方機構付出大量的心血，但最近幾年RAE在實施過程中最為人詬病的是它所耗費的大量財力物力。據撥款機構自身統計，僅2001年度在評估過程中花費總額就接近總科研撥款的3%，經費總額達7500萬英鎊。同時，由于RAE本身具有長期性、復雜性等特征，也導致參與RAE活動的評估專家面臨工作和生活上的雙重壓力。英國皇家學會（The Royal Society）曾稱，RAE實施過程中所需要做的行政管理工作、準備工作、各項保障工作等，都極大地增加了各方的管理成本，使得RAE工程遠比常人想象的要浩大許多。

（二）評估結果客觀性的爭議

盡管RAE評估工作的組織者是獨立第三方機構，能夠有效地避免政府主導評估結果的格局，但由于評估標準的既定和僵化，使得評估結果備受各界質疑。英國生物技術和生物科學研究理事會（BBSRC）曾表示，對于既定的評定規則和套路，只要高校在不斷參與的過程中逐漸熟悉評定委員會的喜好和評定方法，那么他們就有可能在多次參與后得到一個較高的評定等級，即使高校本身未達到這樣的水平和實力。而采取各種手段套取科研經費撥款的現象也屢見不鮮。蘇珊·巴斯奈特曾在《衛報》發文稱，“由于科研人員數目是參與評定的一項指標，這就導致了部分高校為了獲得較高的評定等級而不斷用金錢‘買進’不同科研方向的研究人員，并承諾他們優厚的條件。這看似荒唐，但一旦成功，那么高校獲得的科研撥款則遠高于他們前期的支出與花費。”[9]也有學者認為近年來評估結果顯示全英國科研水平不斷提高只是因為高校已經摸清評估套路，并不意味著他們真正具備這樣的實力。例如，“一些高校變相召回已經退休的科研人員，并將那些與系科重點研究方向不一致的科研工作者排除出評估范圍”。[10]英國議會下院科學技術委員會發表的報告指出，290位海外專家中僅有9人完全同意評估專家組做出的判斷。英國工程和自然科學研究委員會（EPSRC）也認為，國際專家的參與是有限的，因此所謂國際的標準是有問題的。

（三）偏離學術本質的科研取向異化

在科研水平評估工作的“誘導”和“驅使”下，許多學者的研究取向出現了“異化”的傾向。卡迪夫大學的休·維爾莫特（Hugh W illmott）認為，科研水平評估導致的一個直接后果是促使學術勞動商品化。[11]也有學者批判科研水平評估對學者的學術工作和思維方式造成潛在的不利影響。馬丁·帕克（Martin Parker）和大衛·杰瑞（David Jerry）就擔憂到，由于從事科研工作的時間不長，一些年輕學者或許會將科研工作當成一種商品的生產過程，從而偏離了學術本質。亨利·米勒（Henry M iller）也認為，科研評估通過各種績效指標使學者們受到約束、管控并不得不忙于各種書面材料，他們個人的學術目標和探索精神被經濟利益所取代。英國議會下院發表的報告則明確指出，科研水平評估妨礙了“純粹性”（blue skies）研究的開展，使得科研工作日趨功利化。很多人認為，以往的撥款體制都是支持那些經反復嘗試和試驗的、具有冒險和創新性的研究，但是現在的情況卻發生了變化。正如英國醫師協會（BMA）做出的論斷：RAE讓學者們的研究方向局限在那些能夠盡快出成果并能在評估中取得較高等級的研究范圍之內，失去了科研本身應該具備的探索精神。“羅素大學聯盟”也表示認同，并認為科研水平評估是在慫恿那些短期的研究。英國議會下院科學技術委員會在調查中還了解到，部分高校甚至勒令學者們不要從事無益于科研水平評估的“徒勞的工作”。還有些高校阻撓其科研人員編寫各種教材，導致學生不得不日益依賴國外的教材。

（四）科研人員的價值沖突

科研評估的市場原則使得一些科研人員感到與大學之間的心理契約遭到破壞，從而在一定程度上挫傷了學者們的科研士氣。正如大學教師協會的羅斯·鮑曼（Russ Bowman）教授指出的，大學管理者為了使學校能夠獲得更高的評估等級，本能地將目光放在學者們的成果數量上，這使得那些潛心研究但成果較少的真正的科研工作者不斷被邊緣化和孤立，這極大傷害了他們的身心，同時也與科研活動的本質屬性格格不入。大學教師協會在一份備忘錄中就指出，如果一名研究者沒有足夠的成果來證明自己的價值，那么無論是他的工作還是生活都將陷入一個尷尬的境地。大學教師協會的職員娜塔莉·芬頓形容說，科研人員都在拼命地爭取進入科研水平評估的參評人員行列，但是，如果由于財政壓力造成一些“冗員”的話，那么肯定有些人無法參與科研水平評估。英國議會下院的報告則進一步指出，如果一些優秀的科研人員不斷被排擠，將會釀成越來越多的個人悲劇。現行的評估標準過于量化和指標化，這不僅造成科研變成一項功利化的活動，更使得那些需要長期鉆研、意義重大但難以量化的科研活動失去意義，少有人問津，這對于研究這些項目的學者和整個學術界而言都是不利的。

四、英國高校科研水平評估對我國的啟示

英國的高校科研評估在實踐運行中雖然產生了許多值得注意的問題，但是，對于當前正處于高等教育深化改革階段以及謀求內涵式發展目標的我國而言，英國的高校科研評估依然提供了諸多可供借鑒的經驗與啟示。

（一）第三方中介評估機構的參與

英國RAE的評估組織者是高等教育基金委員會，這是一個非政府組織（NGO）。獨立第三方機構的參與，在政府和高校之間形成了一個很好的“紐帶”。通過設立中介組織，一方面可以避免政府“既當運動員又當裁判員”的尷尬局面，使得評估的過程更公平、公正，評估結果更具權威性。另一方面，通過改變“政府—高校”單向的評估途徑，使得社會團體參與到評估過程，完善利益相關者參與機制，這無疑是一種民主的進步。我國高校評估工作起步較晚，且長期以來一直是政府作為評估主體。政府權力過大，主觀意識強，很容易通過財政撥款等手段操控高校的改革與發展，將高校辦成“政府喜歡的大學”，而不是“人民喜歡的大學”。黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》中就提到要構建“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的教育發展新格局，這和RAE的評價出發點是共通的。

（二）建立以學科為對象的新型高等教育科研評估體系

我國自上世紀90年代開始本科教學工作水平評估，之后開始進行科研活動評估。目前，我國對高校的科研活動評估是以高校或地區為評估對象，而不是以學科為評估對象，這就使得各學科在高校和地區間的發展和差異無法從統計年鑒或評估調查結果中得以體現。各學科有各自的特點，用同一套評估方法是不科學也是不公平的。正是認識到了這點，2008年英國RAE采用雙層專家組進行評估，分別是15個學科領域的主要評估組與67個具體學科評估組，細致的分工與專業的學科背景能更好地對不同學科的科研情況進行評估。[12]因此，建立以學科為評估對象的科研評估體系，可以更為直觀地了解各學科發展情況，同時將政府財政撥款直接分配到學院或各學科研究機構，避免高校內部借評估結果之名自行決定財政撥款的分配情況。

（三）對研究結果進行質量審核和評定

RAE評價對高校以及科研工作者提交的成果數量和質量有嚴格要求。早在1996年的第四輪科研評估中，英格蘭高等教育基金委員會就明確表示，科研水平評估關注的是科研質量。一味地追求成果數量而忽略質量不僅會造成科研成果“濫竽充數”，套取科研撥款，且長期如此將對整個國家的科研事業造成重大影響。就我國而言，目前高校科研評估中廣泛存在“重數量，輕質量”的現象，因此，施行科研成果質量審核和評定工作，同時效仿REF增加原創性成果在評估中所占權重，鼓勵原創與自主產權，不僅可以讓科研工作者潛心科研，同時也符合黨的十八大及十八屆三中全會提出的推動我國高等教育內涵式發展的戰略目標。

高等教育的內涵式發展要求勇于改革創新，激發體制機制活力。在現有的體制框架內尋求突破點，這是實現內涵式發展的強大動力。英國的高等教育培養模式在世界范圍內聲名卓著，這和一系列的改革與創新是緊密相聯的，如何借鑒他國先進經驗化為己用，改變目前高校科研評估工作中的不合理之處，這是值得我們思考的地方。

注釋：

①科學技術委員會是由英國下院任命的一個特別委員會，其職責是檢查科學技術部（O ffice of Science and Technology）和相關公共機構的預算開支、行政管理和政策方針。

②即劍橋大學、牛津大學、倫敦大學學院和倫敦帝國理工學院。

③羅素大學聯盟由19所研究型大學組成，1994年在英國倫敦成立。因成員大學的校長每年春季固定在倫敦羅素廣場旁的羅素飯店（the Hotel Russell）舉行會議而得名。

[1]HEFCE.An Overview of Recent Developments in HE in the UK，M 2/94[R].Bristol:HEFCE，1994.

[2]李漫紅.英國大學科研評估的改革及其借鑒意義[J].東北大學學報（社會科學版），2013，（1）.

[3]Steer Group for the Review of Research Assessment.Review of Research Assessment:Report by Sir Gareth Roberts to the UK Funding Bodies[R].Bristol:HEFCE，2003.

[4]John Mace.The RAE and University Efficiency[J].Higher Education Review，2000，（2）.

[5]Ian M cNay.The Research Assessment Exercise and After:‘You Never Know How It W ill All Turn out’[J].Perspectives:Policy and Practice in Higher Education，1998，(1).

[6][8]闞悅.英國高等教育科研評估：政策、實踐與反思[J].高等教育研究，2009，（9）.

[7]T.Bryan，M.Jones and M.Pendlebury.The Impact of Research Assessment Exercise on UK Accounting and Fiance Faculty [J].British Accounting Review，2001，(3).

[9][10]Susan Bassnett.Fruitless Exercise[N].The Guardian，2002-01-15.

[11]Hugh W illmott.M anaging the Academ ics:Commodification and Control in the Development of University Education in the UK. Human Relations，1995，(9).

[12]楊舒涵.2008年英國RAE大學科研評估制度的新變革評鑒[J].理工高教研究，2009，(4).

（責任編輯：馮永剛）

天津市哲學社會科學規劃項目（項目編號：TJYY13-050）、天津市科技特派員項目（2014）、教育部中青年骨干教師國內訪問學者項目（2014）的研究成果之一。

劉興凱/天津理工大學法政學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向為高校科研評估

梁珣/天津理工大學法政學院教育經濟與管理專業碩士生，研究方向為高校科研評估