管制體制改革與管制方式創新理論研究的新進展

唐要家

由浙江財經大學和《中國工業經濟》雜志社共同主辦的“第三屆政府管制論壇暨管制體制改革與管制方式創新研討會”于2014年4月19日在杭州舉行。國家發展改革委、住房和城鄉建設部、最高人民法院等政府部門，以及中國社科院工業經濟研究所、英國劍橋大學、日本中央大學、新加坡國立大學、荷蘭馬斯特里赫特大學、臺灣政治大學、中國人民大學、復旦大學、東北財經大學等研究機構與國內外高校的專家學者就政府管制領域的重大理論與政策問題進行了深入的探討。

一、中國公用事業改革與管制體制創新

浙江財經大學王俊豪教授指出，加強市場監管是建立和完善市場經濟體制的必由之路，但我國的市場監管面臨著巨大挑戰，此外在壟斷性行業監管、民間資本進入的特許經營監管等方面更是普遍存在監管不到位或監管過度問題，甚至存在監管者被俘虜而發生嚴重的腐敗。他指出市場監管的主要思路和最大難點是加強有效的政府監管，針對有效監管他提出應完善市場監管法規政策體系、建立高效的監管機構體系、形成多元的監管監督體系、構建科學的監管績效評價體系等建議。同時在管制強度上，他認為要鼓勵民營資本進入，減少行政審批，但同時在國有企業改革、社會性管制方面要加強政府的管制。

中華人民共和國最高人民法院副院長江必新教授認為，管制離不開法律，政府只有以法律為依據才能持續、科學、合理地進行管制，但目前我國的監管法律存在操作性不強、缺乏針對性、存在滯后性等問題，因此需要通過科學立法、民主立法，通過嚴格科學正當的立法程序實現良法善治，加強對管制者的管制，必須堅持程序和實體的雙重制約。從實體方面要進行合法性、合理性和正當性的監督，尤其是針對濫用自由裁判權和濫用職權進行監督;在程序方面要建立一系列的法定程序，并且不斷使這些程序具有高度正當性，使政府監管具有正當性和符合公民民主參與的要求。

中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧教授認為，國有企業改革存在明顯的“不到位”問題，這主要是兩個方面原因造成的:一方面原因是改革動力減弱，另一方面是由于改革路徑依賴而形成的國有企業“使命沖突”和國有企業領導人“角色沖突”。國有企業改革首先需要進行功能定位，國有企業分為公共政策型企業、功能特定性企業、一般商業型企業。對于“公共政策性企業”，可以采用國有獨資公司的形式，對于“特定功能性企業”，可以采用國有控股的公司制，對于“一般商業性企業”，可以是相對控股的公司制，從長期看國有股份應逐步退出。針對“角色沖突”問題，應將國有企業領導人員劃分為兩類角色，一類是“黨政官員”，另一類是“企業家”，基于上述角色劃分，可以建立以分層授權、分類管理的國有企業領導人管理制度。

首都經濟貿易大學戚聿東教授指出，我國在國有企業戰略重組過程中，企業行政化趨勢越來越明顯，這有悖于社會主義市場經濟體制的改革方向。國有企業與政府之間的關系也是一種委托——代理關系，但與一般企業內的委托代理關系不同，政府委托人具有明顯不同于股東的目標激勵。取消國企及其高管的行政級別，應深入貫徹《公司法》，在法律地位上確立“企業本位論”，深化行政審批制改革等。

二、城市公用事業投融資體制體制改革與公私合作

投融資體制改革是城市公用事業市場化改革的重要內容。國家發展改革委投資司法規處譚成文處長認為，逐步放松規制恢復市場配置資源中的決定性作用是中國未來投資體制改革的方向。改革的根本是要確立企業的投資主體地位，企業能夠自主地進行投資決策。平等的投資準入、公平的競爭環境是市場主體進行投融資的保障，打破壟斷格局，營造公平的競爭環境，避免投資帶來的環境污染，是政府的職責所在。中國城市公用事業投資體制改革需要簡政放權與加強監管并重、擴大企業投資自主權以激活民間投資并行，并及時調整政府管制的重點。

安徽財經大學財政與公共管理學院崔惠民教授指出，在城市公用事業市場化過程中，政府和私人提供基礎設施兩種方式在基礎設施發展中各有無法替代的優勢和難以接受的劣勢。為此，政府的理性決策應該是優先促進市場機制充分發揮作用，并通過“有限干預、適度參與”的方式來彌補市場不足。遼寧大學經濟學院和軍教授認為，城市公用事業發展，可以通過實行混合所有制、公私合作(PPP)模式等途徑得到實現。東北財經大學付金存博士認為，中國城市基礎設施建設、運營與管理模式正逐漸從政府單一主導向政府與市場并存的模式轉變，相應地城市基礎設施領域政府與市場的關系逐步由二元對立走向互補融合。

新加坡國立大學李光耀公共政策學院水研究所所長吳遜教授分析了城市水務領域的公私合作及政府管制問題。從世界范圍來看，發展中國家的城市水務公私合作成為發展的主體，發展中國家的私人承包商占據的市場份額也在不斷上升，而在歐盟等國家，城市供水仍主要由公共部門來提供，政府在保證城市供水方面仍發揮重要的作用。水務公私合作的國際經驗顯示，公私合作在提高運營效率的同時往往導致水價提高。基于自由裁量權的管制和通過經營合同管制是目前對水務領域公私合作進行管制的主流模式，這兩種管制模式都面臨諸多問題和挑戰，如何有效發揮政府管制的功能仍然是公私合作改革的政策難題。為此，需要政府監管部門積極轉變管制理念，推動管制方式創新，綜合運用質量管制、價格管制和收益率管制手段，靈活運用多種管制方法和工具，對不同業務領域實行分類管制。

浙江財經大學法學院講師陳無風認為，合理分配公、私部門間的風險和責任承擔是公私合作成功與否的重心所在。效率價值的導入和私人部門角色的搖擺不定導致傳統行政法中的責任性機制在公私合作中出現紕漏，將責任性機制延伸至私部門或開拓第三人的救濟途徑將是彌補上述缺陷的途徑。浙江財經大學中國政府管制研究院助理研究員王嶺博士為供水BOT項目特許經營權的分配設計了包含質量屬性和特許經營期的最優拍賣機制，并對該機制的可行性進行了驗證，對特許經營期拍賣機制的實施提供思路。

三、城市公用事業監管體制改革

中國城市規劃設計研究院黨委書記、副院長邵益生指出，城市公用事業改革仍應堅持政府的責任主體地位，改革不能以犧牲安全、降低服務標準為代價。近期的蘭州水污染事件不僅反映了城市公用事業市場化改革帶來的風險，也暴露了這一過程中政府監管不到位和責任缺失的問題。城市供水等公用事業政府仍是責任主體，一切的開放市場、引入資本都應該在堅持政府責任主體的前提下進行，逐步放開市場的同時也應加強監管，提高政府監管的有效性，并強化對政府監管不力的問責機制建設。

近年來，我國地下空間開發利用已進入“加速發展時期”，住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心主任劉佳福針對這些城市空間開發存在的諸多問題給出了如下建議:推進城市建設轉型、盡快建立并完善地下空間信息管理系統、加強政府監管，理順地下空間利用管理機制、完善地下空間利用管理法規體系、規劃先行、統籌地上地下空間、完善政策、社會參與和監督。浙江省住建廳宋炳堅處長認為應該加強地下空間開發政府監管，并從加強立法、強化規劃、完善管理機構等三個方面提出了政府監管的具體措施。

近年來，國家將經濟適用房作為解決城鎮中低收入家庭居住問題的重要政策。劍橋大學Helen Bao博士對我國推出的經濟適用房政策的有效性進行了研究，她基于南京和上海的調研數據分析指出，經濟適用房政策實施中地方政府和中央政府存在巨大的利益沖突、權責不清、巨大的資金投入而不能回收等問題嚴重影響了政策的持續性。因此，經濟適用房政策必須關注地方政府的角色，目前中國地方政府不是一個慈善機構，它具有政策執行者、稅收征收者、市場主體、政治活動者的多種身份;同時要使經濟適用房政策有效，地方政府必須有穩定的收入和投資保護。為此，她提出了“共享所有權計劃”(Shared Ownership Scheme)模式，該模式在英國等國家得到普遍推廣，有利于資本回收和可持續投資、降低政策實施成本、并增加經濟適用房的供給能力。

長期計劃體制下形成的不合理的水價是制約城市供水行業發展的重要問題。中國城市規劃設計研究院水務發展研究所周長青所長指出，近年來部分大中城市水價上漲引起了較大的爭論，水價調整存在動議難、聽證難、批準難的問題，同時地方政府在水價政策執行中隨意性、主觀性大。總體來看，目前全國城市供水價格仍處于較低水平，“低質低價”是全國供水行業的突出問題。水價改革是供水行業改革的核心，水價改革需要強化和完善城市供水成本監審制度，完善階梯式水價的調價機制和補償機制，并進一步推進水價的市場化改革。

浙江財經大學中國政府管制研究院副院長唐要家教授對階梯水價政策的有效性進行了分析，他指出階梯水價改革應滿足三個基本目標:資源節約、成本回收和促進公平，基于實證分析發現，目前的階梯水價政策在一定程度上有助于促進水資源節約，但其對通過向用戶收費來實現成本補償目標作用有限，而且階梯水價總體上會惡化不同收入群體之間的相對公平。因此，現有的階梯水價政策尚無法有效實現城市供水價格改革目標，需要進一步降低基礎水量標準、降低基礎水量覆蓋面，并系統設計市場化水價改革。

四、網絡產業政府管制與反壟斷政策

(一)網絡平臺產業的反壟斷與管制政策

三網融合或數碼一體化進程的不斷加快和相應技術的更新，對通信網絡產業的政府管制提出了新的要求。臺灣政治大學王國樑對數碼一體化的經濟管制進行了分析，他認為技術創新或需求變動是造成經濟管制或法律規范變動之主因;管制政策或法規變動對不同利益團體之影響往往是不對稱的;只要利大于弊，透過對受損的利益團體給予適當補償，管制政策或法規變動將可較順暢推展。

西安郵電大學陸偉剛教授認為，對于互聯網等具有網絡效應產業，政策關注的重點應該是市場信息的透明化，平臺可考慮與開發商實現收益分擔的分成合約以降低開發商的研發風險，價格管制應由價格水平或價格結構管制轉向為價格承諾管制。云南師范大學李美娟副教授就如何制定有效的網絡平臺接入價格以更好地促進電信運營商進行網絡投資進行了研究，她認為接入價格低于接入成本的方式，運營商提供的最優投資數量等于社會福利最大化的最優投資數量，將會實現促進電信運營商網絡投資的目標。

東南大學胡漢輝教授對開放平臺下的平臺規制問題進行了探討，認為平臺生態系統內的內部規制在數字內容產業管制中產生越來越重要的作用。平臺企業承擔規制責任可以彌補政府規制的缺位，因此政府部門可下放部分規制權力給平臺，讓其對平臺參與者進行約束，政府應建立統一的管制部門，優化對數字內容產業的監管體系。中南大學王紅霞講師認為，平臺的運營邏輯和反壟斷法的立法假設顯著不同。平臺運營的實質是嵌套的單邊市場，平臺運營商和用戶間是松散的經營者和生產資料之間的關系，平臺管制應遵循民事法律適用優先、反壟斷法謙抑的原則，即完善民事權利和充實運營商義務為平臺管制的首選策略，慎用反壟斷法。

(二)電力體制改革與新能源產業發展

日本中央大學經濟學院院長谷口洋志教授系統介紹了日本電力體制改革實踐。日本電力主要還是依靠化石燃料和煤炭提供，可再生能源比重很低。盡管1995年以來的四次電力體制改革已經形成了競爭的發電市場、配電環節的自由化、輸電和配電財務分離、大用戶自由選擇配電企業等市場結構，但是電力行業原有壟斷體制沒有根本改變，市場化價格形成機制仍缺乏，核電安全限制推高了電價，新能源發展與電網接納能力失衡等問題仍十分突出。日本電力體制改革未來的重點是，2015年建成全國性電力系統運營機構，2016年形成售電環節的自由競爭，2020年實現輸電和配電的法律分離，并取消政府電價管制。

價格機制是促進電力行業高效發展和節能減排的基礎。東北財經大學產業組織與企業組織研究中心李宏舟副研究員實證分析認為，現行煤電價格聯動機制對不同企業存在激勵不足和逆向激勵問題，應制定更有針對性、差別化的價格聯動比例。暨南大學產業經濟研究院徐駿博士檢驗了階梯電價的效應，結果表明，電價對于居民電力消費有著統計上不顯著的抑制作用，而收入增加則對居民電力消費有著統計上顯著促進作用。同時孫鵬博士用數值模擬方法對上網價格政策與配額制兩種規制手段效果進行比較表明:在提高可再生能源產量以及激勵基于成本節約的研發投入方面，前者要優于后者;而在降低碳排放量以及提高消費者剩余方面，配額制規制手段則要更勝一籌。

五、社會性管制體制改革與創新

東北財經大學肖志興教授根據煤礦安全規制系統在兩種狀態下的運行效果及特征的分析認為，政府應繼續深化安全規制系統的獨立性建設，從根本上保持規制水平的平穩性，最大程度避免規制波動給煤礦企業安全投入造成的負面影響，提高安全規制效果。天津外國語大學張婷婷副教授認為，我國環境規制與經濟增長的關系具有地區差別，在東部地區，環境規制與經濟增長是負相關的，在中西部地區，環境增長與經濟增長呈現正相關的關系。浙江財經大學熊艷博士認為環境管制以及環境管制的地理溢出效應對我國出口貿易具有顯著的積極影響，增強一省的環境管制強度不僅促進該省的出口貿易規模，而且會對鄰省產生積極影響。因此，地方政府應高度重視環境管制的創新補償效應與地理溢出效應。