專訪鄭振源：該放棄的利益政府應該放棄

本刊記者│潘衛艷

《中國房地產業》：17位專家就土地制度改革問題，以聯名上書的方式向中央諫言。作為主要參與者，您是怎樣考慮的？

鄭振源：我86歲了，做了一輩子土地工作，看到現在土地管理上暴露出來的各種問題，非常著急。土地領域的改革非常復雜，牽扯到國家的經濟、政治、社會發展的方方面面，但是不合理的地方一定要改，該放棄的利益政府應該放棄。我希望趁著自己還有精力，腦子還管用，為土地領域改革的推動出一點力。

《中國房地產業》：您是什么時候開始有聯名上書建言這種想法的？

鄭振源：在三中全會之后看到有關部委領導解讀的時候想法就非常明確了。現在商品競爭已經市場化了，但是要素市場還沒有完全市場化。我們的土地市場，是使用權的市場，不是所有權的市場。給農民更多的財產權，但就是不給農民建設用地和宅基地的處分權，農民拿什么入市？財產權怎么保護？十八屆三中全會之后馬上封殺小產權房，難道小產權房不是集體經營性建設用地嗎？按照現在的用途管制制度，集體土地根本不能入市。這是跟三中全會的《決定》精神相違背的。

《中國房地產業》：為何要以聯名上書這種形式？

鄭振源：個人的力量太單薄了，集體的力量總是要大一些，所以我們找了很多專家學者，一起來呼吁這個事情，希望能夠引起中央對土地問題足夠的重視。建設城鄉統一的建設用地市場，推動集體土地入市，是市場經濟發展的必然規律。出于多種方面的顧慮，土地制度改革工作一直沒有進入實質性階段，我們希望能夠把改革進程往前推一把。

《中國房地產業》：參與的專家學者會有顧慮嗎？

鄭振源：是有一些顧慮的。有很多專家學者比如周其仁、黃小虎等，贊成我們的觀點，但對聯名上書這種形式存在不同看法，所以他們沒有簽名。

《中國房地產業》：有沒有人反對？

鄭振源：我們的意見華生教授是反對的，他主張開發權是國家的，建設應該由國家來安排，小產權房違法應該加以禁止，這是他的觀點。我想，真理不辨不明。我們這17位專家建言的方向是對的，但是在具體細節的考慮上或許存在不足，我們希望社會都能參與充分討論。

《中國房地產業》：選在四中全會召開之前做這樣一件事，是有特別的考量嗎？

鄭振源：當年十七大召開之前，《物權法》正在起草，如果沒有意外，《物權法》的草案會在會上提交審議。這時候北京大學法學院的教授鞏獻田質疑《物權法》草案違憲，并提出應該保護公權，公權大于私權。當時在社會上引發了一場大辯論，因為這一個意見，《物權法》的修訂拖了大半年，最后在十七屆三中全會上提出來要“平等保護物權”，很不簡單。十八大四中全會馬上就要召開了，會上可能要討論下一階段的經濟問題，我們希望土地問題能夠引起中央足夠的重視。

《中國房地產業》：為什么選擇向中央政策研究室建言呢？

鄭振源：我們的建議，向國土資源部、國務院法制辦都遞交了，由于很多客觀原因存在，我想他們可能不會接受，所以必須要拿到中央去，拿到中央全面深化改革領導小組去，我們要告訴中央，按照目前的土地管理制度，三中全會做出的宏偉藍圖就會半途而廢。我們希望能夠引起中央深化改革領導小組的重視，采納我們的建議，從而進一步推動土地制度改革能夠進入實質性改革階段。房地產市場要健康發展，必須允許集體土地入市，以目前的政府寡頭壟斷是不行的。

《中國房地產業》：您對此有多大的把握？

鄭振源：說實話，我不知道。中央會不會采納我們的建議，取決于很多方面的因素。集體土地入市，建立開放競爭、統一有序的土地市場，是順應社會發展規律，并不只是我們這些人的建議。我們希望中央會慎重考慮和對待。

《中國房地產業》：目前有沒有得到相關的反饋呢？

鄭振源：還沒有。不過現在有人告訴我，在國土資源部內部刊物《國土資源輿情》上已經刊登了我們的建議，我還沒有拿到刊物。我把報告附了個條，寄給國土資源部的姜大明部長了，他怎么想，我還不知道，估計也是要找我談話的。

《中國房地產業》：土地制度改革最大障礙是什么？

鄭振源：這個問題吳敬璉看得非常準，他說，落實三中全會決定有三個阻礙，一是思想阻礙，二是既得利益阻礙，三是原有制度阻礙。具體到土地制度改革，我們在建言書里也寫得很明白，思想阻礙就是有關部委領導對農村土地問題的誤讀，既得利益阻礙就是地方政府的土地出讓金收入，原有制度自然就是當前這套土地用途管制制度。這三大阻礙不打破，土地制度就不會有實質性改革。

《中國房地產業》：您對土地私有化這件事怎么看？

鄭振源：理論界圍繞土地國有和私有問題爭論了好多年。一種觀點是提倡國有化，比如周天勇和汪輝，他們認為集體所有制是空的，土地必須國有化，絕對不能私有。周其仁提出來要“國有民用”，“國有”體現的是所有權，“民用”體現的是使用權。文貫中則呼吁土地私有。

社會主義市場經濟體制是以公有制為基礎的，土地私有是不被允許的。實際上我認為最好的出路是“共有私用”，從所有權和使用權的歸屬問題上來講，還是繼續沿用目前這套制度，但是必須進行完善。要堅持“同地同權”，集體土地應該與國有土地共同享有平等產權，在市場上平等競爭平等交易，讓市場在資源配置當中起決定性作用。

《中國房地產業》：您對集體建設用地入市流轉這些年的試點工作是怎么看的？

鄭振源：關于集體土地入市，政府行為在1995年就開始了，農民自發進行的試點更早，上世紀80年代初就出現了，因此農村集體建設用地（包括宅基地）的隱形市場已經至少存在了30年。政府主辦的集體建設用地入市流轉試點遍及22個省區，已有近20年實踐經驗；廣東等五六個省市、20多個市縣已有集體建設用地流轉的地方性法規出臺，各地做法不一，利弊盡顯。

實際上，只要用社會主義市場經濟的理論加以梳理總結，就可以成功地總結出一套集體土地入市的法律體系。但是至今有關部門仍在謹慎從事，因循徘徊，還要試點先行，謀定而后動，實際上拖延了改革。早在中共十七大時就已提出：“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，發展各類生產要素市場”，“從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”的改革任務。就是因為計劃經濟思維的障礙，8年過去了，開放競爭、統一有序的土地市場建設進展甚微，至今仍然如此。

所以，問題不在于要不要試點，而是要解放思想，拋棄計劃經濟的思維定式，用市場經濟的觀點、按《決定》改革總綱的要求來分析研究問題，就可以很快得到一套符合《決定》改革目標的、可行的土地制度改革方案。否則，再做100個試點也沒有用。

《中國房地產業》：耕地紅線是否是土改的障礙之一，或者說18億畝耕地有沒有繼續維持的必要？

鄭振源：糧食總產量取決于兩個因素：耕地面積和單產。如果單產提高，即使耕地面積不變甚至下降，糧食總產量也會上升。反過來說，即便在2020年保住了18億畝耕地，若是單產提不高，或農民缺乏種糧熱情，大量農田拋荒，也未必能保障得了糧食安全。 所以，關鍵還是必須激發農民種糧的積極性，大力提高糧食單產。

中國還有提高單產的極大潛力。2012年中國的耕地糧食單產僅及英國上世紀60年代、德國法國70年代、美國意大利80年代的水平，我們有占耕地70%的中低產田可以改良，有約5%～10%的拋荒田可以恢復耕種，提高單產還有很大潛力。完全可以通過提高單產來化解建設和農業爭地的矛盾，保障糧食安全。問題在于要有正確的土地制度和政策將農業生產潛力釋放出來。

考慮到我國農村集體建設用地多達16.5萬平方公里，只要加快土地制度改革，允許農村集體土地在符合規劃和用途管制的前提下與國有土地同等入市，允許農民自主開發，允許偏遠地方的農村集體建設用地指標與城市周邊農地進行增減掛鉤，我國完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情況下完成工業化和城市化進程。中央農辦、國土資源部以及農業部領導的上述擔心是根本不必要的。