我國終身教育政策保障機制的建設與探索

□國卉男

一、問題的提出

終身教育理念起源于20 世紀的六十年代，在終身教育理念逐漸普及并在世界眾多國家達成共識以后，它也逐漸從一種思潮而轉化為各國可予具體實施的政策與發展策略。作為具體政策的終身教育在英、美、日等國已經有了較為成熟的發展，并在形成與推廣的過程中逐漸構建了較為完善的體制與機制。中國終身教育從理念的導入到體制機制的建設，都比西方要晚了近二十年的時間。 但自改革開放以來，終身教育的推廣、政策的制定以及終身教育體系的構建都有了加速的跡象。其標志之一即是，無論1995 年制定的《中華人民共和國教育法》還是黨的第十六大、第十七大、第十八大的報告，都把“完善現代國民教育體系和構建終身教育體系”提上了重要的議事日程。 在黨和政府的大力推進下，我們看到了中國終身教育的實踐在克服了諸多困難之后，尤其是在政府宏觀層面政策的推動與促進下取得的巨大成就，但同時我們也仍然清醒地認識到中國終身教育體系的建立還面臨著各種障礙，如確立合理的政策價值基礎、包括立法在內的政策保障體系建設還未切實實現，終身教育從理念邁向政策乃至在中國本土化的進程依然任重而道遠。

誠如以上所述，若要將各種終身教育政策文件所體現的理念轉換為真正的實踐，除了需要確立切實可行的實踐路徑之外， 還須提供完備的政策保障，如人員配備、財力支持、行政指導等等。 而就我國國家及地方終身教育的政策制定來看，其政府保障機制只是初步建立，許多切實的政策舉措尤其是立法仍然處在一個空白的缺失狀態。一些地方雖有立法，甚至建立了專門的職能部門，但其組織管理系統、人財物事等保障系統、考核獎勵等評價系統卻并沒有完全形成。 由此狀況來看，國家層面統一的政府保障機制還尚未確立，地方性的指導體制也還處在一個摸索與嘗試的階段。 因此，我國在保障機制的建設上做了哪些有效性的政策探索，其取得了怎樣的成效，還存在何種制約終身教育發展的瓶頸因素，當前還面臨的主要問題是什么，都需要辨明與厘清， 本文將就這些問題作深入的探討和梳理。

二、地方終身教育立法的實現

依法治國，已經成為了我國安邦治國的基本方針和國策。 受此影響，教育領域亦開始了不斷加強法制精神， 盡快實現教育領域依法治教的努力，為此實現終身教育的立法化亦開始提上議事日程。換言之，無論是終身教育體系的構建，還是打通各級各類教育的障礙壁壘，其都離不開法律的支持與引導。 因此，如何為終身教育塑造一個良好的外部環境，并協調各種教育發展的內部關系，實現終身教育立法都是一個不可忽視的重要選擇。

1995 年，我國制定的《教育法》第一次對終身教育做出了明確規定，自此之后，終身教育、終身學習和學習社會理念相繼引入我國并開始產生了日益深刻的影響，尤其值得注意的是，在這一過程中有關終身教育法制化的問題更是受到了社會各界的密切關注。

2001 年，《全國教育事業的第十個五年規劃綱要》又一次提出“調研、起草《終身教育法》”的倡議，之后其并列入了《教育部2002 年工作要點》。 與此同時，教育部亦成立了立法小組對終身教育的立法現狀展開了前期調研。但是，由于我國幅員遼闊，各地發展狀況不盡相同，因此國家層面的終身教育立法至今尚未實現。

相比之下，地方性的終身教育立法工作開展的相對迅速。 2005 年9 月，在北京、上海等全國多個省市、臺灣地區，以及日本等多個國家專家學者的共同參與下，《福建省終身教育促進條例》正式頒布并實施；2011 年1 月5 日， 經過多年的探索與嘗試， 我國第二部地方終身教育立法——《上海市終身教育促進條例》也正式獲得通過，并于同年5 月1 日起正式施行。 兩部條例的相繼公布與實施，體現了地方政府對推進終身教育立法工作的重視及應當承擔的行政職責。 如《福建省終身教育促進條例》 就明確規定了政府對于推進終身教育的職責，其中包括要求設立終身教育促進委員會、設立終身教育活動日，對于弱勢群體學習權利的特殊保障和全方位支持更是明確寫進了法律條款。 然而，此條例終因各種難以突破的行政枷鎖以及理論研究的不夠深入，而致福建的終身教育雖有立法，但仍浮于表面而難以有明顯的效果。[1]與之相比，《上海市終身教育條例》有了一些長足的進步，如其對終身教育的實施目的和原則、主體和對象等制定了更為詳細的規定，對成人教育、繼續教育、國民教育與終身教育的關系也做出了一些明晰的闡述； 但是，整個條例仍存在以終身教育模擬學校教育的思維定勢，對于終身教育最為關切的非正規教育及非正式學習亦應予以更多的重視。 總之，兩部地方終身教育立法都為我國終身教育的法制建設留下了厚重的一筆，同時也為實現我國國家層面的終身教育立法提供了實踐基礎，但是面臨的各種困難，乃至條例的缺陷亦仍有待完善。

尤其需要指出的是，兩部終身教育地方立法條例通過并施行以后，對于實現國家層面的終身教育立法既提供了立法基礎，也提出了更多亟待解決問題：1.對國家終身教育法究竟應當如何定位，即如何明晰并界定終身教育的內涵與范疇，在兩部地方條例中都沒有明確界定，如上海地方條例仍然把終身教育看作是學校外的教育理念，對此應如何正確界定則是第一個需要解決的重要問題。 2.如何對當前影響我國終身教育的各種觀念去粗存精、有機統一，正如前文所述，在各種政策性文本中經常同時存在“終身教育”、“終身學習”、“學習社會”的不同概念，因此如何正確理解，并根據中國國情進行政策化實踐，則是第二個需要解決的立法問題。 3.如何協調各級各類教育之間的相互關系，正如國際社會所達成的共識，我國終身教育推廣的關鍵亦在于打破各種教育之間的壁壘，并架構“立交橋”，因為這是實現教育資源有機整合的重要一步，然而我國現行教育體制的相互割裂由來已久且根深蒂固，如何打破這一僵局則是終身教育立法面臨的第三個難題。 除此之外，如何完善國民終身學習的保障機制，如何確立弱勢群體權益保障的體制等，也都是終身教育立法所必須考量的關鍵問題。 換言之，之所以國家層面的終身教育立法目前仍難以實現，即使已經通過的兩部地方立法也仍然存在諸多值得商榷的問題，其實際上都涉及到終身教育的一些重要理論問題仍然沒有達成共識之故，以及各方利益集團亦仍然沒有能實現協調平衡的原因，為此一是還必須投入更多的力量加強理論研究，二是繼續發揮行政的手段實現教育資源的協調與共享。

三、地方終身教育指導部門的成立

毋庸置疑，立法是終身教育發展獲得穩固合法地位并能持久予以支持的最佳選擇。 但是，倘若要保證各項立法理念或政策舉措能在實踐中獲得明顯成效，還必須為之提供行政的有力指導。 這是因為終身教育體系的構建需要各方的支持，尤其是大量的人力、物力和財力，這不是一般的民間力量能夠承擔的， 而唯獨作為公權力的政府才有可能勝任，更何況構建終身教育體系、保障公民學習權本身亦應是政府不容推卸的行政職責。 簡言之，即便是終身教育立法最終能夠確立，即使終身教育體系能夠得以建立，但要將立法精神轉變為可以貫徹執行的社會實踐，則還是離不開政府公權力的大力推動。 因此，為了能夠切實地推進終身教育而建立一種專職的政府指導部門，并確立完善的政府指導機制，則是終身教育政策化過程中必然產生的一種需要。

從我國的目前現狀來看，在終身教育的政策化過程中，如同終身教育立法一樣，我國地方政府已先于中央而設立了專職的終身教育指導部門。從類型來看，地方設立的專職終身教育指導部門主要有兩種類型：一種是非獨立的由政府各個部門抽調相關人員組成的指導機構，比如北京市設立的“建設學習型城市工作領導小組”，福建省成立的“終身教育促進委員會”； 另一種則是完全獨立的并擁有實權的專職部門，如上海市成立的隸屬于上海市教育委員會的“終身教育處”及“上海市推進學習型社會建設指導委員會辦公室”（簡稱“學指辦”）。 前者多由省市負責教育的副省長或副市長擔任，后者則由專職人員構成。 跨部門組成的指導機構，由于有多個政府部門共同組成，因此在人力、物力和財力方面可以得到統一的支持。但是問題也在于因為參與人員并非專職，所以機構所能發揮的作用就難以持久與統一。 而獨立的專職部門就能克服以上弊端，可以保證終身教育獲得持續有效的行政指導，并能及時針對出現的具體問題進行有針對性的指導與幫助。目前遭遇的困境是，由于自身權利的所限，其能否打破教育領域縱橫割裂的局面，乃至能否集聚足夠的人力、物力和財力還是有非常大的難度。 尤其需要指出的是，由于終身教育在我國的地位尚沒有明確定位，尤其是與國民教育體系的關系存在爭議， 因此無論是獨立還是非獨立的政府指導部門，被賦予的職權還十分有限。以專職的上海終身教育處為例，其在上海終身教育政策的推行中起了舉足輕重的作用，但其所能發揮的作用還基本被局限于正規學校教育之外。

上海市教育委員會增設終身教育處，終身教育處的職能如下：

* 宏觀管理和指導推進學習型社會建設工作；

* 制定推進學習型社會建設規劃和有關政策、協調解決推進學習型社會建設中的重大問題；

* 管理各類非學歷教育的專業設置、教學質量監控等工作；

* 指導掃盲工作， 宏觀管理和指導企業教育、農村成人教育、老年教育、社區教育等工作[2]。

2012 年10 月，根據《教育部辦公廳關于成立綜合改革司等機構及相關職能調整的通知》（教人廳[2012]5 號），國家層面也設立教育部繼續教育辦公室，其主要職責是：協調推動終身教育體系建設，宏觀管理社區教育、職工教育、社會培訓等各類非學歷繼續教育，指導并管理成人教育、網絡和遠程教育、自學考試等各類學歷繼續教育。 日常工作由教育部職業與成人教育司相關處承擔。[3]但此種設置相當于將終身教育放在了繼續教育之下位，概念與功能定位尚待厘清。

除此之外，如何保障在增加政府公權力對推廣終身教育的支持力度之時，避免行政力量主導一切而忽略了民眾的主體意愿和積極性的調動亦是一個不可忽略的重要問題。我國在確立終身教育政策的指導理念之際，突出特點是以自上而下的行政命令推行終身教育，對民眾自主與自發的學習需求未予以足夠的關注。因此如何把握二者之間的關系則是加強政府行政指導的同時所必須思量的問題。目前國際社會達成共識認為，終身教育最為本質的內涵在于，凡是個體有學習需求之時，政府或社會都要為之提供自由和自主的學習機會并實現學習愿望。 換言之，政府的作用應當是“服務于民”、“保障權利”及“創造條件”等，而不應當過于干涉民眾自由學習的過程。 至于政府如何為更多的高齡者、身心障礙者、失業者、退職下崗者、少數民族以及進城農民工等所謂“社會弱者”提供更多的學習機會，則更是政府今后需要努力完成的任務之一。

四、多元投入財政保障機制的初步建立

我國構建終身教育體系和最終實現學習化社會，還必須建立一個合理的財政支持系統，即建立多元投入的財政保障機制。 所謂“巧媳婦難為無米之炊”，終身教育政策若要順利推行，沒有穩定持續的財政支持， 沒有實質性的財政政策予以保障，那終身教育所倡導的以保障公民學習權來促進其人性完善為目的的終身學習就只能停留在美好的教育理想之中。正如聯合國教科文組織所闡明的：“教育的擴展， 必定要求并將不斷地要求大量增加開支。 ”[4]

綜觀國際社會，無論是美國、日本還是歐盟等終身教育政策比較完善的國家或地區，在推行終身教育活動、構建全面終身學習體系的過程中都要考慮終身教育財政制度的建立。 其中包括：終身教育的費用承擔問題；終身教育的費用籌集問題；終身教育的經費支配問題。 而在我國，僅就終身教育的前身——成人教育的財政投入來看，就呈現了非常薄弱的狀態。 以1998 年教育部主編 《中國教育發展》 的資料顯示， 成人教育在1997 年度的財政預算， 其在教育內部所占的比例僅為0.38%（基礎教育為33.52%，普通高等教育為22.89%，職業教育為41.64%，剩余為幼兒教育）。 又據有關方面統計，我國前些年的掃盲教育，其人均經費也僅為0.5 元人民幣[5]。而在職工教育的財政投入上，我國雖然規定了占工資總額極低的部分籌資，但其真正的兌現率也很不令人滿意。而OECD 國家近些年在在職人員教育的財政投入上已經超過了GDP 的2.5%。

需要指出的是，我國政府已經開始關注到終身教育財政投入不足的問題。在2006 年10 月黨的十六屆六中全會的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》一文中，就重點強調“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化……把更多財政資金投向公共服務領域， 加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入”[6]在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020 年）》中也再次提出到2012 年教育的財政投入要達到4%的目標。 目前，我國還沒有建立終身教育財政投入的制度，但在一些發展較快的地區，如上海、北京等地已經在實施按人均數額撥放社區教育的經費，并且還設立用于終身教育發展和學習型社區建設的專項經費，并逐步引入政府、社會及個人的多元投資體系。 2013 年1 月，上海市十四屆人大一次會議上午舉行第二次全體會議，市十三屆人大常委會主任劉云耕首次提出企業用于一線職工的培訓經費應高于職業培訓經費總額的百分之六十，規定建立教育培訓機構學雜費專用存款賬戶監管制度，創設終身教育學分積累與轉換制度，更好地滿足市民多元化學習和提高自身素質的愿望[7]。2009 年10月廈門集美區亦出臺開展終身教育的實施意見，設立集美區終身教育專項經費， 區財政按全區人口（包括外來人口）每人每年1.5 元的標準撥款。 各鎮街也按此標準將終身教育專款納入財政預算；社區內各類企業要將職工工資總額1.5%-2.5%用于職工培訓，保障在職人員的教育培訓經費[8]。

但就國家層面而言，終身教育財政保障制度的建立還處在缺失的狀態。 就目前的狀況來看，我國教育經費主要投入了正規教育，非正規教育的投入則嚴重不足，這也導致了我國終身教育政策的制定往往僅停留在文本的層面，其背后由于缺乏財政的支持與保障，因而總是呈現“底氣不足”、難以落到實處的困境。

今后， 我國政府應通過立法等的方式確立政府、企業、社會團體及個人共同分擔的合理的、多元的財政保障體系，并且這個體系的建構原則是能夠促進終身教育的發展，并從推進終身教育政策的長遠目標來看，還要具備可持續性的特點。具體地說，首先終身教育政策的推行，需要中央和地方政府負起重要的責任，國家有義務加大終身教育發展的投入，保障公民學習權的實現。其次，推進終身教育不能僅依靠政府的努力，企業及各種社會組織對其員工的終身學習及在職培訓也應擔負起一定的資金支持的責任。 換言之，政府與民間部門之間應該創立合作伙伴的關系，政府應該起到促進公平，政策指導的作用。 如1971 年法國的《終身職業培訓法》規定，員工規模10 名以上的企業，需每年提供至少員工工資總額的1.5%作為促進終身學習的職業培訓經費。 1991 年，修訂后的《終身職業培訓法》又規定， 對于規模在10 名員工以下的企業、 獨立勞動者、及非工資性收入的自由職業者等，企業也需繳納工資的0.15%， 作為終身教育的職業培訓經費，這一標準并于1995 年提高到了0.25%。 該法律文本還對企業投資職業培訓的方式作了明確的規定：對于向企業雇員提供的培訓，可通過企業內部的培訓活動和委托培訓機構進行培訓，其培訓經費包括組織、設備的費用和培訓者的酬勞；對于向培訓保險基金會（Fonds d’assurance-formation）的資金投入，是由勞資雙方相等數量的基金會向雇主和雇員收取分擔的培訓費用；對國家設立的專門機構還需繳納10%以內的培訓費用[5]。又如英國成立了工業訓練委員會（Industrial Training Boards）等介于政府與民間，專門負責終身教育經費的籌集和管理的法人機構。 該類組織設有由政府、雇主、雇員、教育者和專家組成的董事會，具體負責終身教育基金的籌措、分配和使用，并制定終身學習活動的質量標準。這種機構不僅減輕了政府的財政負擔，而且為終身教育的財政支持提供了多元的籌措渠道，并且其能夠規避風險，保證有困難的學習者能夠得到更多的資金支持[9]，這也體現了政策向低收入者、進城務工人員、貧困人口及殘障人士傾斜的趨勢，將有利于促進終身教育財政制度的公平性，也有利于終身教育專項經費的宏觀調控和管理。

五、民間力量的激發與活用

終身教育除了需要加強正確理念的引導，在推廣之際還需要充分考慮民眾的學習需求，而唯有這樣才能激發全民終身學習的意欲與興趣，終身教育體系的構建才得以最終實現，因此利用民間力量共同參與終身教育活動并發揮自發、自主、自由地參與學習的主動性，無疑非常重要。 就民間力量的激發而言，又可以分為兩個層面：一是倡導民間學術團體參與理論研究、理念推廣與政策制定；二是倡導全民參與終身教育體系的構建，包括對民間力量參與體系共建和倡導全民終身學習活動的激勵。

（一）民間學者團體的學術參與

如前所述，厘清終身教育的內涵與理念，對我國終身教育政策化的過程至關重要。因為無論是實現終身教育立法，還是明確終身教育政策的目標指向，都需要有明確而統一的理論去進行指導，而這其中也離不開民間學術團體的廣泛參與與推進。毋庸置疑，學者會以其敏銳的視角去探索并嘗試引入國際終身教育的最新思想，并可以及時關注國家及地方終身教育推進的現狀，并能提出理性而有遠見的建議與對策，而這對完善我國終身教育發展的政策、增強終身教育活動開展的實效性都是大有裨益的。 從另一個角度而言，倘若讓學者能以民眾的立場與姿態參與我國終身教育政策的制定，則能非常有效地避免終身教育政策文本的行政色彩過濃及遠離基層民眾真實學習需求的弊端。從目前的狀況來看，鼓勵民間學者更加深入地參與終身教育政策的制定還有以下兩個有利條件：一是終身教育特別是終身教育體系的構建已經成為我國學術界的研究熱點；二是我國政策制定過程已經逐步形成了開放民主的氛圍，學者參與正成為一種普遍的現象。

首先就終身教育已經成為學術界理論研究熱點的現狀來看，如今的中國各種學術團體如雨后春筍般相繼建立，它們與政府間的合作正不斷加強且逐步深入。 自構建終身教育體系、建設全民終身學習的學習社會成為國家發展的基本國策之后，終身教育便持續成為學術界研究的熱點。 相關研究論文、研究專著不斷涌現①，一些集合眾多專家學者的終身教育研究團體也正不斷產生， 與單個學者相比，學術團體更容易產生高質量的研究成果且更容易帶來深遠的社會影響。自1988 年起，福建師范大學、福建農林大學先后建立了終身教育發展研究中心和終身教育研究所；2007 年，集美大學終身教育研究所成立，同年中國教育發展戰略學會終身教育工作委員會成立；2010 年，華東師范大學終身教育研究中心成立，2012 年，上海終身教育研究院亦正式掛牌設立。以上這些研究團體在努力推動終身教育理論研究的同時，也積極通過自身的研究成果去影響國家及地方終身教育政策化的進程，如福建師大終身教育研究中心就向省人大提議并負責起草了福建省終身教育立法草案；北京市的“首都學習型社會研究院”也為北京市的終身教育發展積極出謀劃策； 華東師范大學終身教育研究中心則從2012 年起連續為上海街道層面的社區學校舉辦校長培訓班。這些機構由于有政府機構及學者團體共同參與，因此其影響力和效力均大大提升。

隨著今后我國教育領域民主化進程的不斷深入，民眾的意愿將在我國各項社會建設中獲得更多的話語權。 終身教育的發展也同樣，隨著政策化進程的加速，更多的民眾意見將被采納，更多的民眾學習需求將被逐漸落實，無疑這將非常有利于改變終身教育政策制定過程中偏離民眾、偏離實踐的弊端。如《上海市終身教育促進條例》在制定過程中就為了保證條例更加符合民眾的需要，曾公開向社會各界征詢意見，這一做法彰顯了我國終身教育立法的民主性與開放性。

一言以蔽之，伴隨著終身教育理論研究的不斷深入， 民眾參與國家行政的意識正在不斷喚醒，終身教育政策化亦將迎來充滿力量的民間智慧。

（二）全民參與的倡導

滿足民眾學習需求、保障民眾學習權利、實現民眾學習的愿望，這是終身教育理念中最為本質的要素。 因此鼓勵盡可能多的民眾參與終身學習，將是終身教育體系構建的重要內容。 具體而言，就是要做到既要倡導并支持民間力量參與終身教育活動，又要激發普通民眾終身學習的興趣，同時由社會提供各種非盈利的學習活動，由此努力實現全民終身學習的學習社會。

要實現圍繞人的一生整合各種教育資源，并在這一過程中考慮民眾個性化的需求，就必然需要極其豐富的資源保障。固然這需要政府提供更多的人力、物力和財力等的支持與投入，但同時亦需要民間資源的參與，而唯有這樣才能保障終身教育資源的最大化，并使終身教育“財源滾滾”，呈現勃勃生機。而反觀現今的國家或地方的終身教育政策化進程，推廣終身教育基本上已演變成了政府“一枝獨秀”式的、完全由行政主導的國家行為。這一做法的缺陷是，容易在終身教育政策化的進程中忽略民眾的愿望與需要， 同時也會把民間的力量擱置于一邊。無疑，它不利于集聚和整合更多的教育資源，尤其是民間的力量與智慧。

除此之外，若要實現全民終身學習，各級政府還需加強對終身學習理念的宣傳，并起到引導的作用。換言之，當各種終身教育的資源集聚之后，怎樣讓民眾“知曉”，則政府負有重要的“告知”責任。 因為唯有更多的普通民眾知道信息并知曉如何參與，這才能達到告示于民的預期效果，因此加大宣傳與引導的力度至為重要。 目前，各級地方政府都在努力倡導開展各種終身教育活動，如北京市的“終身學習周”、福建省的“終身教育日”、天津市的“終身學習活動周”等等。 這些活動均針對社會建設與民眾需求選擇不同的主題，同時采取市民喜聞樂見的形式，開展了潛移默化的終身學習理念宣傳，其在豐富民眾精神文化修養的同時，也極大地激發了民眾的學習興趣，直接或間接的促進了學習社會的建立。目前遭遇的問題是，如何擴大活動的參與范圍，提升活動的影響力，避免流于形式，則都非常需要政府與舉辦者的智慧。

總之，終身教育體系的構建以及保障機制的健全，既離不開民間力量的參與資源的擴充，同時也更少不了對民眾的宣傳引導進而實現資源的全民共享。 換言之，民眾（包括民間力量）應該是終身教育的重要資源，同時又是終身教育資源服務的基本對象。 對此必須給以充分的認識。

六、我國完善終身教育保障機制的政策展望

總體來看，立法保障、行政指導、建立多元投入機制、民間力量的參與等推進終身教育實施的保障舉措在地方政策推進中都得到了比較多的強調與落實。 與地方相比，國家政策中關于終身教育的保障機制仍還處于一個空白的缺失狀態。 誠然，國家要建立的終身教育發展的保障機制，比地方面臨著更為復雜的狀況與困境。

首先，由于各種現實條件的限制，迄今為止全國教育發展的狀況仍然不均衡，經濟條件也制約了終身教育的發展。 毋庸置疑，終身教育與其他教育發展的關系密切，如果正規教育的發展不夠充分的話，那終身教育的推廣只是一句空話，而包括基礎教育在內的各級各類教育的發展都需要投入更多的資源與制度保障， 如果地方經濟沒有發展起來，政府的投入和民間力量的調動都將面臨極大的困難，終身教育體系的構建就難以實現。

其次，若想實現國家統一的立法保障機制，還必須需要成熟的終身教育理念作為引導。而僅就目前有關終身教育的政策文本來看，多種理念混雜、各種觀念的偏差仍然需要一個認識深化與統一的過程。在這方面，理論研究的滯后制約了實踐的發展。

最后，要打破國家層面各種教育體制機制分割的局面，還勢必面臨更為復雜、更為艱難的利益再分配的局面。從國家的角度來看，貿然調整教育體系中各級各類教育的關系，就極有可能引起難以預料的連鎖反應，因為原有的體系由來已久，利益關系錯綜復雜，難以用快刀斬亂麻的方式推進。

由上分析可見，由于我國各地區教育發展的不均衡， 傳統教育體系相互割裂的狀況長期存在，加之終身教育理念的導入與理解在我國還不盡充分，這就導致了要建立一種統一的國家層面的行政保障機制的困難。面臨這樣的問題，筆者認為，首先應統一對終身教育理念的認識、加快國家立法保障的進程，明確發展終身教育的戰略地位，進而擴大在不同類型地區的區域試點，逐步建立健全國家的終身教育發展保障機制。其政策路徑可以采用一種彈性的方式，即先行地方試點，待取得統一認識與經驗后，再在全國推廣。

總之，完善的終身教育保障機制對終身教育政策能否取得實踐成效至關重要。而通過終身教育立法確立終身教育在我國的基本地位，同時利用政府行政指導的力量獲得公權力的強力支持與推進，以及同時鼓勵民間力量參與， 以使教育資源全面共享，都是建立完善機制必不可少的重要因素。但由于我國教育發展不均衡、終身教育理念導入不完善等各種因素的制約，導致國家層面的終身教育政策及其機制的建立還處于缺失的地位， 如何予以突破，將是今后發展的重要課題之一。

注釋：

①據不完全統計，2005 年至2012 年， 終身教育 期 刊 論 文 數 量 分 別 達 為359、5757、5722、501、6514、6612、6505、5601 篇 （以知網數據為主要參考）；專注數量也達到了24 本（以國家圖書館聯機公共目錄查詢系統為主要參考）。

[1]吳遵民.現代國際終身教育論[M].北京：中國人民出版社，2007：395-396.

[2]上海市教育委員會關于增設終身教育處的通知（滬教委人〔2007〕70 號）[EB/OL]. [2007-9-20].http：//www.shmec.gov.cn/attach/xxgk/2747.htm.

[3] 教育部辦公廳關于成立綜合改革司等機構及相關職能調整的通知 （教人廳[2012]5 號）[EB/OL].[2007 -9 -20].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/A04_zcwj/201211/144433.html.

[4]聯合國教科文組織.學會生存——教育世界的今天和明天[M]. 華東師范大學比較教育研究所，譯.北京：教育科學出版社，1996：66.

[5]高志敏.終身教育、終身學習與學習化社會[M].上海：華東師范大學出版社，2005：185-188.

[6]中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[EB/OL]. 新華網.2006 (10-18) http：//news.xinhuanet.com/politics/2006 -10/18/content_5 218639.htm.

[7]http：//zj.workercn.cn/news/0/5f5dfdd7-e5bc-46e3-a048-49ccd75e917c.html.

[8]http：//news.xmhouse.com/News/xwzx/bd/200910/t20091016_176446.htm.

[9]胡夢鯨.終身教育典范的發展與實踐[M].中國臺灣：師大書苑，1997：161.