國家資格框架發展的世界經驗及其對我國的啟示

□肖鳳翔 黃曉玲

構建各級各類教育相互銜接和溝通的、靈活開放的終身教育體系，是當前世界各國教育改革和發展的重點。制定并實施涵蓋多種教育類型和學習活動、結構科學合理、有利于不同人才成長和培養的國家資格框架是構建終身教育體系的關鍵。我國中長期教育發展規劃綱要明確指出：搭建終身學習的立交橋，促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，建立學分積累與轉換制度，實現不同類型學習成果的互認和銜接，提供多次選擇機會滿足個人多樣化的學習和發展需要。梳理世界主要國家（地區）資格框架的發展經驗，對我國建立國家資格框架，實現不同類型教育的等值、 正規學習與非正規學習的溝通，拓寬終身學習路徑有重要的借鑒意義。

一、國家資格框架發展的世界經驗

（一）資格及資格框架的內涵

隨著資格框架在本世紀初的迅速發展，世界主要國家（地區）對資格及資格框架內涵的認識逐步趨于一致[1][2][3]。 資格是個人具備的經主管機構評估并確認達到既定標準的學習成果的標志， 通常包括證明、證書、文憑、學位等形式。資格框架是運用學習成果指標對資格進行認定和分類的工具，涵蓋范圍可包含所有學習成果及歷程（正規教育、非正規教育、非正式學習），或只包括某一特定教育（學習）領域如基礎教育、職業教育、高等教育等。 建立國家資格框架在于構建銜接不同教育（學習）系統的、不同層次和類型資格的制度平臺，以保障不同資格的等值性、融通性、透明度和可比性， 增強社會及勞力市場對資格的認可度，促進勞動力質量提升和區域經濟社會發展。

世界主要國家（地區）資格框架的內涵包括[4][5]：（1）用一組既定的知識、技能、能力水平標準來描述資格；（2）資格標準以學習成果為主要對象，不限于具體的投入量和學習形式；（3）以不同層級呈現資格的高低，每一層級有清晰的學習成果水平描述；（4）同一層級資格可有不同類型，在描述職業資格時通常按職業領域來劃分；（5）用單元（模塊）、標準、學分、先前學習認證等術語來定義資格；（6）提供各種學習的參照標準，建立質量保障體系和提供技術支持等配套條件。 從類型上看，有突出不同功能的以部門（如教育系統）為基礎的資格框架、橋梁式資格框架（整體的國家資格框架和多個子系統并存并相互溝通）、一體化資格框架（涵蓋多個部門并使用同一系列的等級水平和水平描述）[6]，依據不同標準的標準統一型資格框架（框架擁有一套完整的標準體系）、標準輔助型資格框架（評價標準與資格框架沒有嚴格從屬關系）、參照型資格框架（以一定區域標準作為參照，如歐盟各國）[7]。

（二）資格框架的發展歷程

資格框架規定國家（地區）各級各類人才質量規格，反映國家（地區）經濟社會和教育發展狀況，是勞動力再生產和人力資源配置的基本依據。不同國家（地區）資格框架的發展因其經濟社會和教育發展水平處于不同的發展階段，總體而言，從上世紀80 年代末至今， 發達國家和發展中國家都不同程度參與其中。到2012 年，國際上已有約150 個國家和地區建立或正在建立資歷框架，構建資格框架在本世紀初已成為世界趨勢， 成為影響國家教育、培訓與資格證書體系的關鍵性政策工具。[8]

世界主要國家（地區）資格框架的發展經歷了三個階段：（1）上世紀80 年代末至90 年代中期，英國、澳大利亞、南非、新西蘭等國家在規范局部資格的基礎上嘗試建立全國統一的資格框架；（2）上世紀90 年代后期到2000 年，愛爾蘭、新加坡、馬來西亞等部分發達國家和發展中國家開始研制和實施資格框架；（3）2000 年后，OECD、歐盟、亞太經合組織國家都積極研制本國資格框架并嘗試一定范圍內資格的銜接和互通。 2009 年亞太經合組織21 個經濟體中，7 個發展了覆蓋各類教育或部分教育的資格框架，6 個尚在發展之中，8 個表示會關注和有興趣。[9]2012 年歐洲36 個國家正在開發國家資格框架，16 個國家完成了與歐洲資格框架的對接。[10]從內容上看，不同國家（地區）在不同發展階段有所側重：（1）突出局部資格即分框架的規范和完善，包括國家或局部地區資格、 部分行業或專業資格、部分教育類型資格等；（2）涵蓋多種資格類型的統一框架（總框架）的統籌和設計，突出教育部門、勞動力市場和社會相關部門之間資格的等值、銜接和互通；（3）從終身教育理念出發，細化國家資格框架的等級、標準和類型，突出正規教育、非正規教育和非正式學習之間學習結果的累積、認定和轉化，從全球化角度實現區域經濟共同體或一定范圍內不同國家（地區）資格框架的銜接和互通。

（三）資格框架的結構要素

不同國家（地區）資格框架的結構要素存在差異，如英國資格與學分框架結構涉及復雜性和學習量兩個維度，包括學分、級別、學習量、學習單元和資格五個要素；澳大利亞資格框架要素主要包括學習結果分類和描述、資格等級數目、資格類型描述、概念學習期限、資格等級定位等；南非資格框架要素主要包括資格等級、涵蓋領域、水平描述、單元標準、資格、學分說明及先前學習認證；香港資歷架構要素包括不同資歷、能力要求及成效標準、資歷名冊等。梳理OECD、歐盟和亞太經合組織中已實施資格框架的國家（地區），其資格框架結構的基本要素包括縱向的等級及等級描述和橫向的類型和領域。

具體而言，（1）覆蓋范圍：以覆蓋義務教育后各級各類教育為主，部分覆蓋高等教育、職業教育和培訓，或只覆蓋職業培訓領域。 截止2013 年，歐洲已開發資格框架的國家中29 個國家的資格框架覆蓋中學后各級各類教育，8 個國家覆蓋部分教育類型[11]；亞太經合組織國家中新加坡建立了職業教育和培訓領域資格框架，泰國建立了高等教育領域資格框架[12]。（2）資格等級：以8 級為主（6-8 級一般對應學士、 碩士和博士學位）， 也有分5 級、7 級、10級；最低資歷一般是中學程度，最高則相當于博士水平。 截止2011 年，歐盟有26 個國家建議或者決定本國的資格框架層級為八級，其他8 國的資格框架分別為五、七、九、十或十二級。[13]（3）資格類型：是每一層級資格的不同規格，主要有證明、證書、文憑、學位4 種。其涵蓋領域有兩種劃分方式：一是從職業教育和繼續教育銜接的角度，按行業大類劃分并細化每個行業的具體標準；二是從普通教育與職業教育銜接的角度，提出關鍵能力標準并細化。（4）能力標準：基本涵蓋學習成果包含的知識、技能、能力三個核心要素，有的還突出情感、態度和價值觀，如強調學習者的自主性、責任感和責任心；每一等級在每個要素范疇都有詳細的標準說明， 資格不同，學習者的知識、技能和能力有層次上的差異。

（四）資格框架的支持條件

資格框架作為依據學習成果標準進行資格分級分類的工具，是國家（地區）資格制度的核心，其實際運行需具備相應的支持條件。新西蘭資格框架包括國家標準系統、認證工作系統、質量保障系統、技術支持系統四大系統，香港資歷框架包括能力標準說明、質素保證、資歷名冊、過往資歷認可四個部分，南非資格框架建立了標準制訂體系、質量保障體系和資格管理信息系統三套體系。從資格框架的實際運行看，相關的支持條件主要有：資格標準、資格認證、課程建設、學分轉換、非正式學習結果認定、質量保障機制和技術支持。

各部分具體是：（1）資格標準系統。即由政府協調相關部門或成立專門組織研制資格標準，即各資格級別的學習成果標準，一般通用標準由多個部門協同完成， 覆蓋各領域的行業標準由行業部門完成。 （2）資格認證系統。 即教育提供部門如普通學校、技術學校、大學和隸屬于政府或私人的培訓機構等，經政府批準或授權按資格標準就相應資格進行認定并頒發資格證書和提供相關服務。 （3）課程建設系統。即課程提供部門和相關培訓機構等按照學習成果標準設計課程，并經主管部門批準或評審后提供給學習者選擇。（4）學分轉換系統。學分是學習者學習成果和學習量的計量單位，適用于各種教育類型和學習活動，不同學習系統的銜接和互通正是因為有了學分的累積、認證和轉換才能實現。（5）非正規教育和非正式學習結果認定系統。該系統是終身學習、 正式學習與非正式學習等值實現的關鍵，也是一個國家資格框架高度成熟的體現。（6）質量保障系統。一般包括對教育和培訓提供者進行認可、對課程及實施進行評審和持續評估、學分認證和轉換的監督等。質量保障系統是資格框架有效運作和發揮作用的關鍵。（7）技術支持系統。主要包括國家學習者賬號資源庫、 評審通過的課程資源庫、專業資格國家目錄、資格可公開查詢的登記注冊系統等，以保證所有的機構認證、課程提供、學分轉換、非正式學習成果認定具有同一性和可信賴性。

（五）資格框架的運行發展

資格框架的運行和發展是一個國家政府牽頭、多部門協同配合的復雜過程。 首先，資格框架作為一種國家制度，其制定是一個公共政策形成的過程，需要一個自上而下、自下而上反復醞釀和修改的過程。 其次，資格框架的實施是一項系統工程，不僅需要跨部門、跨行業的協調與合作，還需要突破體制、機制和利益等多因素的制約。 第三，資格框架的成熟和發展具有階段性特征，需要根據國家和地區經濟社會和教育發展水平、人才培養質量規格、勞動力市場資源配置方式等，應時、應勢、應需進行調整和修訂。

世界主要國家（地區）資格框架運行發展的特點：（1）從組織機構和制度保障看，有國家層面的專門機構和法律法規作為基本保障。資格框架的制定和實施是國家意志的體現，已制定和實施資格框架的國家（地區）無一都有相應的統籌機構和立法[14]。（2）從運行管理看，特別突出保障質量的過程管理。沒有科學、嚴格的過程管理，資格框架的透明性和可比性就無從談起。 在資格框架運行過程中，對資格標準制定、認證內容設計、考試組織、學分認定、非正規教育和非正式學習成果認證、 證書發放、考評人員管理等，都有相關部門依據制度、章程進行嚴格的管理和監督。 （3）從資格框架的制定和發展看，有一個不斷成熟和完善的過程。 資格框架的制定和發展包括設計開發、頒布試行、成熟運行、修訂完善四個階段。第一階段解決基本理念、政策目標、體系結構和利益相關者協調等問題；第二階段一般通過法律法規正式頒布，相關部門完善條件并試運行；第三階段為資格框架運行條件完善、運行機制健全的常態運行環節；第四階段為資格框架的適應性調整和完善。 香港資歷框架建設包括組織發起、法律保障、機構設置、機制運行等過程，對內地資格框架的制定和運行有很好的借鑒。[15]

二、國家資格框架世界經驗的啟示

（一）確立資格框架發展的終身教育理念和基本追求

從世界主要國家（地區）資格框架制定和實施的過程看，終身教育理念已成為資格框架發展的主導理念和基本追求。資格框架銜接各級各類正規教育和非正規教育、非正式學習，打破學習時空和形式的限制，提供多樣化的受教育機會和途徑，是終身教育實現的基本制度保障。 與此同時，全人教育和全納教育思想也融入其中。在涵蓋各級各類教育和可實現先前學習認證的制度框架下， 個人多樣化、個性化的教育需求和持續發展的愿望能得到最大限度的滿足和最大可能的實現，從而促進主體全面而有個性的發展。

終身教育理念主導下的資格框架發展，制定和實施過程中還包含一系列具體的教育理念。一是學習成果導向。 因連接不同教育和學習活動系統，資格框架中資格的獲取不受制于具體的學習形式和投入量，只以學習者學習后所理解、掌握和做事的實際能力即學習成果為評價對象。二是基于標準的評價。 資格標準是資格框架的基本結構要素之一，它界定了主體應達到的知識、技能和能力水平。 相對于常模參照， 基于標準的評價能針對不同系統、不同群體的學習成果并客觀反應主體的能力水平。三是突出通用能力。通用能力超越具體的教育類型和工作場景，是資格框架之所以能連通不同系統的“等值”條件之一。 資格框架中具體資格的標準，無一不是針對通用能力的； 對于涵蓋的具體行業領域，也是該行業基本的專業知識和技能。 借鑒資格框架發展的世界經驗，我國資格框架的建立應以終身教育理念為基本的價值追求，依據客觀標準突出對社會個體通用能力維度上學習成果的認定，以個體的終身學習為中心促進個人、教育和社會的協同發展。

（二）根據教育和社會現狀準確定位和規劃資格框架

世界主要國家（地區）資格框架的發展，從部門框架發展到一體化框架，再到終身學習框架，逐步實現框架的統一性、可比性、透明性和全納性。另一方面，順應經濟社會全球化的趨勢，資格證書逐步從國家走向區域和國際。 在發展導向上，各國（地區）有不同的出發點和立足點，如澳大利亞資格框架主要由教育部門主導，其出發點是學生擁有一定的教育資歷就可以從事相應的工作；香港資歷架構主要由崗位需求主導，即不同的崗位需要相應的資格， 但基本的路徑都是從職業資格證書制度開始，逐步增加普通教育資格，并銜接先前學習經驗成為終身學習框架。 當前我國雖實行國家職業資格制度，突出學歷證書與資格證書“雙證”并重、“雙證融通”，在國家資格框架的政策準備、理論探討、實踐發展上有一些基礎[16]，但我國職業教育體系就學歷而言沒有全覆蓋，職業教育與培訓領域的資格證書由不同部門頒發，職業教育與普通教育等值以及培訓、自學和實踐學習等途徑學習成果的認定、溝通和銜接少，尚未形成完善的學習成果認證機制。

在資格框架發展的世界趨勢下，我們需要在已積累經驗的基礎上，跳出部門資格的限制，著眼于綜合性、一體化的終身學習體系框架建設的長遠目標，以5-10 年為一個周期，有計劃的分步推進和重點突破。首先，考慮教育部門、勞動部門、人事部門、企業行業和學習者的需求和資格認可的社會基礎，完善職業教育的學歷覆蓋和縱向銜接的制度保障，同時以學習成果為導向，建立繼續教育學分積累與轉換制度， 實現職業教育與培訓領域的資格認證。其次，搭建普職等值的、銜接學術資格和專業資格的橋梁式框架，重點是完善等值的能力維度和內容標準。 第三，考慮資格框架如何服務于學習者的終身學習和持續發展，以及在更大范圍內的通用性和可比性，同時完善配套的支持條件，實現資格框架為不同主體帶來實質性的利益。

（三）科學設計實現特定目標的資格框架的基本結構

根據我國建立終身學習立交橋的長遠目標和現階段首先完成職業教育與培訓領域資格框架的任務，資格框架包含的資格等級、資格類型和能力標準都需進一步完善，而重中之重是能力標準的制定。 當前我國職業資格分五級，具有資格證書和學歷證書兩種類型，同時開發了上百種職業標準。 就資格等級而言，考慮職業教育體系的完整性、與普通教育的對接和世界趨勢， 可進一步拓展到八級，以覆蓋碩士、博士階段；就同一等級的資格類型而言，可考慮設立學習（能力）證明和學位兩種類型。在等級框架的基礎上，還需要細化每個等級的評價維度和能力標準。

世界主要國家（地區）資格框架的標準維度主要從知識、技能、能力和情感態度價值觀四個維度入手；就資格框架涵蓋的領域，按職業大類研制針對職業能力的層次標準；通識性的知識、技能標準主要由教育部門、學術界制定，而行業能力標準則以行業制定為基礎。我國現行的職業標準源于技術等級標準，難以反應技術和生產力的新發展以及生產部門、勞動者的要求和利益；從結構上看帶有明顯的學科體系特點，對職業本質和實際生產、服務過程的體現不夠。 當前整合職業教育、培訓、鑒定、考核、競賽和表彰系統等的資格框架建設，實質上是一場以職業能力標準為導向的系統改革。資格框架能力標準的制定應突出模塊化、層次化、國際化和專業化的特點，使國家標準成為以職業必備能力學習成果為基礎的，動態、開放、靈活的標準體系，滿足企業生產、科技進步和勞動就業的需要。

（四）協調資格框架制定和實施中多責任主體的關系

資格框架的制定和實施涉及多個責任主體的協調， 包括教育和培訓系統內部的合作與整合、行業企業界的參與、勞動力市場和社會的認可等。 目前我國職業資格證書管理各自為政， 證出多門，資格證書的可比性、透明度和公信力差，不但證書之間難以等值和互認，在一定程度上也影響了普通學生和在職人員對證書獲取的積極性。同時由于能力標準和認證程序的客觀差異，直接影響企業行業對資格證書的認可度，某種程度上資格證書非但沒有促進教育與培訓和勞動力市場及崗位的對接，還影響了職業教育與培訓的健康發展。

資格框架制定和實施中責任主體及彼此之間的關系，可從兩個層面分析：一是管理層面的責任主體，包括教育部門、勞動部門、人事部門、行業企業協會等；二是有利益關系的責任主體，主要有普通學生、在職學員、教育及培訓機構、雇主（企事業單位）、社會等。 在資格框架建立和實施過程中，除了依靠國家層面的政府部門牽頭，有法律依據和專門機構統籌協調外，還需廣泛調動社會各利益相關方深度參與，積極推動多方責任主體和利益主體的協作。包括吸納政府部門、教育與培訓機構、行業企業、專家學者、社會人士代表等進入開發小組；在能力標準制定中充分吸納行業企業意見，標準測試覆蓋全部經濟部門；在資格證書的管理和評估中引入第三方考核與認證；在運行管理中切實考慮為學習者提供方便等。

（五）切實完善資格框架有效運行的各種支撐條件

資格框架作為國家資格制度體系中的核心內容，其支撐條件包括制度體系本身的完善和外部支持條件兩個層面。以資格框架為核心的制度體系方面，應完善資格標準、資格認證、課程建設、學分轉換、非正式學習結果認定、質量保障機制和技術支持等條件，結合我國實際應重在課程建設和質量保障上有新突破。當前學校職業教育課程體現職業教育的職業性、技術性不夠，特別是高職院校與普通高校的差別不明顯；職業培訓機構課程質量參差不齊，有的培訓機構以營利為目的，職業培訓無目標、無大綱，師資素質低、考試走過場，濫發證書、花錢買證等現象時有出現； 質量評估僅限于系統內部，評審標準、內容、程序不健全，缺少第三方評審，導致資格證書的可信度和公信力差，都亟需建立制度和章程并加強管理和監督。

外部支持條件方面，除了加強立法、統籌協調外，關鍵是企業行業的參與和認可以及社會信用體系的建立。目前我國職業教育與培訓的發展主要是在教育領域， 而資格框架的建立將使勞動力再生產、勞動力資源配置和使用的相關部門成為同一鏈條上的節點，上游部門要從企業行業的需求和利益出發，圍繞勞動力的使用要求開展工作進而得到認可和支持。 同時，資格框架也是多領域互信合作的基本制度，需要依托公開透明的社會信用體系才能有廣泛的社會基礎，而依托技術建立學習記錄和學分轉換系統、資格證書在不同領域公開公平等值通用等，都能直接支持資格框架的有效實施。

[1]OECD（2007）.Qualifications systems：Bridges to lifelonglearning.[Z].OECD Publishing，30 Apr 2007.

[2]European Communities （EC）（2008）. The European qualifications framework for lifelong learning [R].office for official publications of the European，2008.ISBN 978-92-79-08474-4.

[3][9][12]Asia-Pacific Economic Cooperation（APEC） （2009）.Mapping qualifications frameworks across APEC economies [Z].Singapore：APEC Secretariat.

[4][6]李建忠.歐盟各國國家資格框架的開發及進展[J].職教論壇，2009(16).

[5]侯永琪.亞太各國建構“資歷架構”的發展[J].評鑒，2009（19）.

[7]盧玉梅，王延華，孫靜怡.從資格框架看我國“學分銀行”制度中學習成果框架的建立[J].中國遠程教育，2013（11）.

[8][14]張偉遠，段承貴.終身學習立交橋建構的國際發展和比較分析[J].中國遠程教育，2013(9）.

[10][13]Cedefop.Analysis and overview of NQF developments in European countries. Annual report 2012，2013 [EB/OL].http：//www.cedefop.europa.eu/EN/understanding-qualifications/index.aspx.

[11]CEDEFOP，WORKING PAPER No 12，Development of national qualifications frameworks in Europe[Z].October 2011，P8.

[15]建議香港設立資歷架構及相關質素保證機制咨詢文件[EB/OL].http：//www.hkqf.gov.hk/media/doc_02.11_1.pdf.

[16]陳麗，鄭勤華，謝浩，沈欣憶. 國際視野下的中國資歷框架研究[J].現代遠程教育研究，2013（4）.