國外政府在農民培訓中的作用及其對我國的啟示

□呂莉敏 徐春梅

隨著我國經濟的快速增長和城鎮化、農業現代化進程的日益加快，農民的整體素質已經很難適應產業結構的需求。加快農民培訓儼然成為農業現代化建設的必然選擇，而政府在農民培訓工作中有著不可替代的主導作用。國外政府在農業現代化進程中，都十分重視提高農村勞動力的素質，為我國農民培訓工作提供了有益的經驗。

一、國外政府在農民培訓中的主要做法

（一）高度重視農民培訓工作

1.設立專門機構來保證農民培訓工作的開展?？v觀各國經驗，政府在農民培訓中合理、有效地利用各種調控手段，建立由政府主導、學校、社會、民間力量多主體參與的辦學管理形式，能夠有計劃、分層次、有重點地開展農民培訓工作。如美國主管農業教育和科研的核心部門是農業部科研、教育和經濟司，而各個州的農學院作為聯系農業試驗站和農業推廣站的中介，統一管理本州的農民教育培訓、科研和農業技術推廣工作；農業作為英國政府唯一資助的產業，農民培訓的地位是可想而知的，主要由農業部、各地農學院和各地教育部門一起進行農民培訓；法國長期的農民培訓由政府負責，短期培訓則是由農會負責組織實施，各省設立的相應機構和農業部建立的晉級培訓和就業委員會也可以負責部分農民培訓。[1]

2.全面推行職業資格證書制度。發達國家將農民培訓與農民職業資格證書制度掛鉤，培養高素質的現代職業農民。比如，英國農民的從業資格及文化程度早在1967年頒布的《農業教育法令》中就作了詳細和嚴格的規定：學生必須接受完11年義務教育后才能進入農村職業學校，學習1-2年，畢業之后方可成為農民[2]。法國政府規定要在農場或農業企業工作就必須獲得農業職業資格證書和農業學歷證書，而想獨立經營農場則必須獲得農業技術員證書，或者參加農業職業和技術會考，通過考試才有資格，而對于想申請無息貸款的農民則須獲得綠色證書[3]。美國、德國等發達國家的公民想要成為農民，則必須接受中等或者高等農村職業教育，同時還要獲得相應的資格證書。丹麥法律規定只有接受過規定時間的培訓，并通過考試，獲得國家頒布的綠色證書后才有資格當農民，才能擁有土地和牲畜。[4]

3.構建完善的農民培訓體系。從國際經驗來看，很多國家都很重視農民培訓體系的建設。如，法國政府規定必須接受一定時間的職業教育培訓，并且取得相應的合格證書者方能成為農民，享受相關優惠政策，而且法國依據《農業教育指導法案》對農業人才進行分類培養，以農業研究機構和農業學校為基地構建了一個健全的初、中、高三級農民培訓體系[5]；美國則以《史密斯—利費農業推廣法》、《史密斯—休斯法》、《人力開發和培訓法》等一系列法律法規為依據，鼓勵發展農民培訓，建立了完整而龐大的農民教育、農業產業研究與農業科技推廣體系[6]，有效促進了美國農民素質的提高和農業產業的發展；英國政府也通過制定相關法規和政策，形成了初、中、高三個層次相互銜接的農民培訓體系，該體系分工明確、層次分明、正規教育與業余培訓相互補充，便于滿足不同層次農民的需要[7]。

（二）擁有完善的政策法律體系

1.通過立法保障農民培訓的地位。發達國家普遍擁有完善的政策法律體系，幾乎都是通過法律、法規和政策來規定農民培訓機構的資質、農民培訓的主要內容、政府對農民培訓工作的資金投入和扶持政策、經費的管理辦法、企業和農業基地的參與責任和義務等，保證農民培訓所需的人力、物力和財力。如英國在1982年頒布的《農業培訓法》就強調要加強農民技術培訓；法國就農民培訓方針政策以及組織領導的具體措施先后多次通過法令給予強制規定；德國為了更加明確政府、企業和個人在農民培訓中的地位和作用也于2005年頒布了修訂后的《職業教育法》[8]。

2.通過立法保證農村人口素質的提高。世界各國都認識到提高農民文化水平的作用，都很重視農業勞動者及從業人員的專業素質和職業技能，將農民培訓作為基本國策并以立法的形式加以保障。早在20世紀80年代末，世界農民平均受教育程度已達11年，而美、法、英、德、日等發達國家分別達到18.04年、15.96年、14.09年、12.17年和 11.87年；目前美國大部分農場主要是農學院的畢業生；日本農民初中畢業者占19.4%，高中畢業者達74.8%，大學畢業者也占5.9%；[9]德國的法律明確規定，必須經過不少于3年的正規職業教育才有資格從事農業，而對于想要獨立經營農場的農民則要求更加嚴格，需要在農場做3年學徒，這三年里同時還要參加培訓，并參加統一的資格考試，考試通過后拿到了綠色證書才有資格獨立經營農場[10]。

3.通過立法保障農民培訓的經費投入。經費保障作為農民培訓工作的一個重要支點，從發達國家的經驗來看，無論是政府撥款還是企業、社會捐助，都有法律法規來為之保駕護航。如，1990年，美國修訂后的《職業教育法》明確規定職業教育專項補助經費由各州聯邦政府承擔，并且要求每年不得少于16億美元；日本1894年頒布的《實業教育費國庫補助法》也對農民培訓經費作了相應的規定，強調每年政府必需對各類職業學校進行定額支持；韓國為了解決農業后繼乏人問題，吸引更多的人從事農業，用法律形式規定農漁民后繼者可申請2000萬—5000萬韓元的貸款基金，年息為5%；法國1995年頒布的《青年就業國家憲章》是總理和各農業協會主席簽訂的，該憲章明確規定了政府與農業組織為了實現每年幫助0.8-1.2萬名涉農專業的職業學校畢業生創業，支持農民培訓工作，每年至少籌集34億法郎基金。[11]

（三）具備多元化的辦學管理體制

1.建立多元化的辦學主體。為了滿足農民的多樣化需求，發達國家都呈現出辦學主體多元化的趨勢，農民培訓分別有農業院校、各類培訓機構、農業協會、農村經濟合作組織、農業技術推廣站、農業遠程教育機構等[12]。比如，韓國主要有農業院校、農協和農村振興廳來承擔農民培訓工作，以農村振興廳和農民協會為主，其中農村振興廳在韓國農民培訓中發揮了巨大的作用，它通過遠程網絡將農民培訓和技術推廣合為一體[13]；日本的農民培訓主體主要有各級農業院校、各級農業培訓中心、農協等[14]；法國為了充分調動社會力量參與辦學，地方政府負責設施設備和培訓所需的基本費用，農業部負責下撥培訓教師工資，由國家和私人共同承擔農民培訓工作[15]。

2.建立農民培訓質量管理體系。為了保證農民培訓的質量，許多國家建立了嚴格的農民培訓質量評估管理體系。發達國家大多通過嚴格的考試制度和認證制度的實施來對農民培訓質量進行監管，這種制度可以提供統一可操作的目標，也可以為監督評估提供統一的標準。如英國的農民必須參加規定的考試，考試合格后，才能向職業資格評審委員申請國家職業資格證書；匈牙利則由國家制定統一的教學計劃和大綱，農民學完教學大綱規定的內容后參加考試，考試合格后，農民培訓機構根據不同的入學程度、學制和培養目標頒發各類型證書。[16]

（四）享有多渠道的經費保障機制

1.充足的財政投入主渠道。發達國家重視農民培訓工作還體現在充分的財政投入方面，考慮到農民培訓的公益性，各國政府都通過健全的法律法規與政策來保障經費的到位和運用的規范化。比如，德國農民教育投資占國家教育投資的比例高達15.3%，他們的主要做法是一方面將農民培訓經費列入財政預算，?？顚Ｓ?。另一方面，以法律形式規定通過稅費減免等形式鼓勵企業承擔培訓費；法國政府為使農民享受免費的職業技術教育，投入大量資金扶植。丹麥政府為了調動農場主參加培訓的積極性，用法律明文規定政府需要為農場主因外出學習而負擔所請的幫工的費用[17]。美國財政每年用于農民教育的經費達600億美元[18]。瑞典政府為了保證他們的主要培訓機構農業大學的經費充足，設備先進，每年投資4億克朗。日本承擔農業培訓的農學院辦學經費由國家負擔三分之二，縣級政府負擔三分之一[19]。英國農民培訓經費的70%由政府財政負擔，并補貼農民參加培訓期間的工資和津貼。韓國中央和地方兩級政府對農民培訓的財政投入占培訓費用的80%以上[20]。

2.多元化的經費籌措渠道。為了保障農民培訓有充足的經費來源，各發達國家一方面都很重視政府的主導作用，通過法律法規來保障政府撥款主渠道的作用，另一方面也采取各種激勵政策鼓勵社會各界參與到農民培訓工作中，多渠道籌集經費。比如，英國通過征取特別稅的形式來鼓勵企業參與培訓的積極性。而加拿大和德國政府為了多渠道籌措農民培訓經費，吸引社會、企業和個人參與到農民培訓工作中，采取誘導性政策，即通過減免稅收的方法鼓勵企業與相關部門加強對農民的培訓，不過企業必須先把培訓產生的開支納入生產成本，等到企業售出產品后再對其減免稅收；德國政府為了讓企業對較低技術文化層次的工人進行培訓，為了資助處于就業劣勢的人，成立一個基金會來籌集經費，即以企業、個人或團體集資建立培訓基金。[21]

二、國外政府在農民培訓中的主導作用對我國新型職業農民培訓的啟示

借鑒國外農業現代化發展進程中的經驗，我們應該將培育新型職業農民作為推動農業發展的重要力量，根據區域經濟發展狀況，創新機制體制，加快新型職業農民隊伍建設。

（一）建立完整健全的政策法律體系

鑒于我國農民整體素質較低，很難適應產業結構優化升級的需求，各級政府應該采取措施，制定農民培訓的整體規劃，出臺相關政策法規，建立農民培訓的長效機制，推進農民培訓向規范化、制度化方向發展。因此，首先，要逐步健全“先培訓，后就業”制度。一方面，對于向城鎮或者非農產業轉移的農民要實行引導性的免費培訓，根據國家職業等級分類標準和不同行業、不同崗位、不同工種對從業人員的基本知識、技能和技術的操作要求，安排培訓內容，設置培訓課程；另一方面，對留守的農民、返鄉農民工、有志從事農業生產、經營和服務的城鎮居民或大學畢業生進行生產經營理念、知識、國際貿易與競爭等方面內容的培訓。其次，要逐步完善綠色證書制度。借鑒發達國家的經驗，對農業從業者提出素質要求，規定從事農業規?；a和經營的農民必須持證上崗，同時對取得綠色證書的人員，在承包土地、發放貸款、獲得生產資料、領取工商營業執照等方面予以優先安排。最后，要逐步在全國范圍內建立農民培訓法律。借鑒《天津市農民教育培訓條例》和《甘肅省農民教育培訓條例》的實施經驗，在全國范圍內推廣，為農民培訓的組織管理、機構認證、資金投入等提供法律保障，使農民培訓有法可依。

（二）構建多元融資的經費保障機制

充足的經費投入是農民培訓工作順利進行的基礎，縱觀世界各國經驗，都建立了以政府投入為主渠道，鼓勵社會各界積極參與的多元投資主體模式。因此，在農民培訓經費保障上，首先要不斷加大財政資金的投入。建議各級政府一是將農民培訓經費納入財政年度預算，每年根據實際需要逐步增加投入；二是建立專項扶持資金，補貼農村勞動力就業、創業培訓，而補助金額的確定可按照業務水平、服務年限、培訓效果等條件分級確定，三是逐步對新型農民實施免費的分類培訓，并將培訓對象擴大到社會上學有所長的自學成才者。[22]其次要多渠道籌集培訓資金。積極拓寬資金來源的渠道，吸引社會各界投入農民培訓事業，建立起以政府為主導的多元融資機制，一方面采用不同比例補助不同類型的培訓，比如，對于參加涉農培訓的農民實施全部免費政策，而對于參加其他技能培訓的農民則可以采取政府補助一部分，社會支持一部分，農民自己出一部分的方式；另一方面還可以采取以獎代補的辦法，對于在農民培訓工作中成績突出的單位或個人給予獎勵，從而調動農民及培訓單位的積極性，提高培訓質量；除此之外，還可以在法律和稅收層面實行優惠政策，鼓勵企業與社會參與農民培訓工作，解決自己不足的問題[23]。最后，在資金使用方面要建立經費監管機制。農民培訓專項基金要確保及時足額到位，做到?？顚Ｓ?，并建立嚴格的監管機制，提高資金的使用效率。

（三）設立優質高效的質量監控體系

首先，應該建立起農民培訓專用網絡和機構。一方面各級政府要積極制定農民培訓機構的自制規范，協同有關部門對農民培訓機構在資金、師資、設備、場地等方面作出明確的規定；另一方面盡快建立縣——鎮——村三級培訓網絡信息平臺，通過發布信息讓農民能及時了解培訓項目、培訓內容和培訓時間，滿足農民的培訓需求。其次，整合農民培訓資源。目前我國農民培訓資源比較分散，且缺乏統一協調的體制和比較優化的使用機制，導致資源配置效率不高、農民培訓效益不盡如人意。因此，需要充分發揮政府的服務管理功能，建立農民培訓基地，整合當地各級各類學校以及相關部門的人力、物力、財力及政策資源，并對其進行優化配置，從而形成有利于農民培訓工作的制度安排，形成資源共享、優勢互補、分工合作的新局面。再次，引入競爭機制。一是對由政府買單的培訓項目可以采取招標方式引導各類企業、培訓機構來參與，面向全社會公開發布培訓項目、工種和數量，通過招標確定培訓機構；二是委托認定的農民培訓機構進行相關項目的培訓，但必須將這些項目向社會公開發布，接受監督；三是學習韓國，引入教育培訓券制度，即農民可以根據自己的意愿和實際需求來選擇培訓機構、培訓內容和培訓方式，農民獲得適合自己需求的培訓以后，向培訓機構交付培訓券，培訓機構則憑這些培訓券向有關部門申請、領取培訓經費，這樣有利于提高培訓的質量。最后，制定考核機制。對農民教育培訓機構進行定期考核檢查，建立農民培訓機構考核與淘汰機制，制定統一的考核與淘汰標準對農民培訓機構進行動態管理，對不合格的農民教育培訓機構定期進行清理整頓，規范農民培訓的監管機制，保證農民培訓效果。

（四）創建多元兼營的辦學管理體制

到目前為止，我國農民培訓沒有設立獨立的管理機構，各項培訓工作分別由普通教育機構和農業部門兼管，這就導致各自為政。再加上農民學歷教育、農民培訓和農業科技推廣等各種形式的教育層次分工不明確，相互之間的銜接性不強，造成各種形式的教育職能范圍重疊，使得有限的教育資源得不得充分、有效地利用。因此，在市場經濟條件下，我們要逐步建立起“政府統籌、農業牽頭、部門配合、社會參與”的新型農民培訓機制，這就需要我們設法拓寬辦學渠道和資金，構建政府支持、面向市場需求、多元辦學主體參與的培訓機制模式，真正形成“國家、地方政府主導，行業、企業等社會力量積極參與”的多元化辦學管理體制，有利于各部門之間相互交流、相互補充，有利于有計劃、分層次、有重點地開展農民培訓工作。由于農民培訓是一項民生工程，政府應該是培訓資金提供的主要渠道，但是操作模式應該市場化，比如培訓指標的制定、政府的監督評估考核、政府資金補貼的方案制定、培訓內容和方法的選擇、培訓制度的制定等都要按市場要求來做，要以市場、企業的需求作為標準進行培訓，切實提高農民的就業能力[24]。

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